張等文,岳登曉

（1.東北師范大學(xué)政法學(xué)院,吉林長春130117;2.東北大學(xué)學(xué)生處,遼寧沈陽110819）

20世紀(jì)80年代以來,西方學(xué)術(shù)界掀起了協(xié)商民主理論研究的熱潮。中國的協(xié)商民主理論和實(shí)踐也進(jìn)入新的發(fā)展階段,“黨的十八大和十八屆三中全會深刻總結(jié)我國社會主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律,作出健全社會主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署”[1]。在黨和政府的大力支持下,協(xié)商民主實(shí)踐已在我國全方位、多層次、寬領(lǐng)域內(nèi)全面展開。協(xié)商民主在不同的領(lǐng)域具有不同的實(shí)踐形式和制度安排,在政治領(lǐng)域有多黨合作和政治協(xié)商制度,在社會治理領(lǐng)域有社區(qū)協(xié)商議事會、民主懇談會、村民議事會等制度,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有工資集體協(xié)商制度,在公共行政和公共決策領(lǐng)域有行政聽證制度等。其中,行政聽證制度是人民民主原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn),是行政程序法的重要內(nèi)容,是實(shí)現(xiàn)“陽光政府、服務(wù)型政府、法治型政府”建設(shè)的重要手段。近年來我國在行政聽證制度建設(shè)上取得了頗多佳績,“大多數(shù)城市都圍繞著水電氣交通價格收費(fèi)、城市建設(shè)規(guī)劃等項(xiàng)目召開居民聽證會,聽證會程序與制度也不斷完善”[2]。但是作為一種新生制度,行政聽證制度在實(shí)施過程中還存在聽證形式化、聽證程序不規(guī)范、聽證主體理性不足、聽證結(jié)果落實(shí)不到位等一系列問題,其功能尚未得到充分發(fā)揮。本文力圖在協(xié)商民主理論視域下審視行政聽證制度的運(yùn)行狀況及其面臨的困境,并從協(xié)商民主的視角探討優(yōu)化和完善行政聽證制度的可行性對策。

1　行政聽證制度與協(xié)商民主的關(guān)聯(lián)性

行政聽證制度最早在英國出現(xiàn),起初被應(yīng)用于司法領(lǐng)域,傳入美國后,美國將其引入行政決策和立法領(lǐng)域。1946年聽證制度被納入《聯(lián)邦行政程序法》中,使聽證程序成為美國行政程序的重要環(huán)節(jié)。二戰(zhàn)以后,受英國、美國影響的許多國家先后移植了聽證制度,并在不同領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用,取得了良好的效果,尤其在公共行政領(lǐng)域適用的行政聽證制度已成為各國抑制行政權(quán)力侵害公民權(quán)益的有力武器。

我國的行政聽證制度受到美國行政聽證制度實(shí)踐的影響,是我國政府在行政公開化、規(guī)范化、科學(xué)化改革過程中的一項(xiàng)重要制度安排。1993年深圳市最早推行的價格審查制度是我國聽證制度的雛形,是我國建立正式的聽證制度的重要試點(diǎn),對我國逐步建立聽證制度具有開創(chuàng)性的先導(dǎo)意義和示范作用。隨后聽證制度在我國行政領(lǐng)域得到了較為廣泛的應(yīng)用,并在法律條文中得到確認(rèn)。1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”,該條文對聽證適用范圍、啟動程序以及組織機(jī)關(guān)等內(nèi)容都作出了具體規(guī)定。這是我國首次從立法層面確認(rèn)聽證制度,“標(biāo)志著聽證制度在中國的確立,意味著行政監(jiān)督從事后階段擴(kuò)大到事前階段”[3]。1997年實(shí)施的《價格法》對價格決策聽證作出了詳細(xì)規(guī)定,指出“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度”,這開啟了聽證制度應(yīng)用于諸如價格決策等行政決策領(lǐng)域的先河,是我國行政決策公開化、透明化的重大變革。此后,全國各地陸續(xù)建立了價格聽證制度。進(jìn)入21世紀(jì)以來,聽證制度逐漸從行政處罰、價格決策領(lǐng)域拓展到行政決策的所有領(lǐng)域,尤其是建立和推行了重大決策聽證制度。國務(wù)院于2008年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中提出“推行重大行政決策聽證制度”。中共中央于2015年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中明確提出“規(guī)范聽證機(jī)制,聽證會依法公開舉行,及時公開相關(guān)信息”。這些法律法規(guī)的頒布以及黨和政府的文件、政策的出臺,為我國各地區(qū)陸續(xù)開展行政聽證實(shí)踐提供了法律依據(jù)和政策保障。經(jīng)過20多年的發(fā)展,行政領(lǐng)域的聽證實(shí)踐形式不斷豐富,一套完整的行政聽證制度體系在我國已經(jīng)初步建立并正式運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

在我國,“行政聽證制度是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前,由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利,行政相對人陳述意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度”[4]341。行政聽證制度是一種為受某項(xiàng)行政行為影響的利益相關(guān)者提供意見表達(dá)和辯論平臺的重要民主行政制度,主要適用于涉及重大民生或公共利益事項(xiàng)的行政決策領(lǐng)域以及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政處理決定的具體行政行為領(lǐng)域。行政聽證程序一般包括告知或通知利益相關(guān)者準(zhǔn)備參加聽證會、公開聽證、聽證辯論以及制作聽證筆錄等環(huán)節(jié)。行政聽證制度為行政機(jī)關(guān)作出決策或決定時開辟了一條更好地聽取民意的新渠道,有助于推進(jìn)公共決策的科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。從這個角度而言,行政聽證是促使行政機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力的一種程序安排,是行政機(jī)關(guān)作出某項(xiàng)影響行政相對人的利益的決策或決定前與利益相關(guān)人進(jìn)行協(xié)商的過程,實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)與行政相對人圍繞行政決策或決定而進(jìn)行的對話、溝通、協(xié)商行為,目的是為了獲得行政相對人在行政決策上的共識或?qū)π姓Q定的認(rèn)可。

作為一種處理行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間利害關(guān)系的民主行政實(shí)踐方式,行政聽證制度主要采取對話、申辯、溝通等方式來解決行政決策或決定的合法性、共識性以及合理性問題,這與協(xié)商民主理論倡導(dǎo)的通過公民平等參與、理性協(xié)商、偏好轉(zhuǎn)換而達(dá)成共識的理念不謀而合,與協(xié)商民主所要求的程序性、參與性、平等性、公開性以及共識性特征相契合。首先,行政聽證制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的程序性?！皡f(xié)商民主尊重程序,并將程序看作決策獲得合法性的規(guī)范性要求?！盵5]可操作的協(xié)商程序可以將程序正義轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)正義,促進(jìn)公平的民主決策或決定產(chǎn)生。行政聽證制度也對聽證程序作出了明確規(guī)定:在制定決策前舉行聽證會,聽取利益關(guān)系者的意見是政府決策的必經(jīng)程序;一項(xiàng)決策聽證會的召開,分為提出申請、聽證準(zhǔn)備、聽證舉行、結(jié)果采納四個階段,每個階段都有其固定的流程;參加聽證的代表都要嚴(yán)格遵守聽證的程序性要求,違反聽證程序的行政決策或決定不僅不能獲得行政相對人的支持,而且是不合法的。其次,行政聽證制度體現(xiàn)了協(xié)商參與的廣泛性。協(xié)商民主鼓勵不同階層、不同身份、不同價值取向的人尤其是利益相關(guān)者都能參與到公共協(xié)商中來,力圖通過參與主體的廣泛性來確保協(xié)商的合理性。行政聽證會的參與主體也具有廣泛性,既包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員,也包括受到某項(xiàng)決策或決定影響的利益關(guān)系人;既允許知曉和熟悉該項(xiàng)決策或決定方面的專家學(xué)者參加,也允許大眾媒體、社會知名人士以及民眾代表自愿參加。再次,行政聽證制度體現(xiàn)了協(xié)商主體的平等性?！罢鐩]有平等就沒有民主一樣,協(xié)商內(nèi)在的首要要求就是平等”[6],協(xié)商民主要求公共協(xié)商必須是在平等的協(xié)商主體之間進(jìn)行,不僅追求主體地位平等,而且追求協(xié)商過程中的發(fā)言權(quán)平等以及影響協(xié)商結(jié)果的機(jī)會均等?！盁o論一個人所擁有的外在財(cái)富多寡或內(nèi)在能力大小,他們在處理社會事務(wù)時都擁有與他人平等的機(jī)會或權(quán)利去發(fā)揮自己的才能?！盵7]行政聽證制度將協(xié)商平等的觀念引入聽證程序,為所有受到某項(xiàng)決策或決定影響的公民參與到?jīng)Q策或決定制定過程中提供了平等的機(jī)會,不僅賦予行政機(jī)關(guān)與行政相對人以及利益相關(guān)者等聽證會參加人平等的身份,而且賦予聽證參加人平等的辯論機(jī)會和權(quán)利表達(dá)。最后,行政聽證制度體現(xiàn)了協(xié)商結(jié)果的共識性。協(xié)商民主理論主張決策制定前和執(zhí)行過程中要充分聽取和采納所有協(xié)商參與者的意見,協(xié)商的目的旨在通過理性協(xié)商實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體的偏好轉(zhuǎn)換,進(jìn)而達(dá)成共識。而舉行聽證會的目的也是為了使行政決策或決定能夠更好地反映民意和吸納民眾的智慧。聽證會允許來自外界不同的聲音表達(dá),給聽證會參加者批判性地理性審視自己以及他人的觀點(diǎn)提供機(jī)會,并力爭通過公開聽證和辯論而達(dá)成共識性的聽證結(jié)果,從而賦予行政決策或決定合法性和合理性。簡而言之,行政聽證制度為行政機(jī)關(guān)與利益相關(guān)者之間進(jìn)行對話和協(xié)商搭建了平臺,其制度安排與實(shí)踐操作體現(xiàn)了協(xié)商民主的程序公開理念、理性辯論理念、平等對話理念以及共識理念。因而在這個意義上可以說行政聽證制度是協(xié)商民主在公共行政領(lǐng)域的應(yīng)用,是一種適用于行政機(jī)關(guān)作出決策或決定的協(xié)商民主的獨(dú)特形式。

2　協(xié)商民主理論視閾下行政聽證制度的踐行困境

近年來,隨著行政體制改革的深入推進(jìn),作為公共決策民主化的重要舉措,行政聽證制度實(shí)踐已經(jīng)在各地區(qū)廣泛開展,得到了人們的普遍認(rèn)可。但是由于受到聽證制度相關(guān)法律法規(guī)不健全、“官本位”思維、聽證參與人員素質(zhì)和能力參差不齊等諸多因素的影響,行政聽證制度在實(shí)踐中還面臨著流于形式、參與人員情緒化訴求、參與冷漠等困境。在協(xié)商民主理論視野下審視行政聽證制度的運(yùn)作情況,這些困境集中表現(xiàn)在聽證規(guī)范化程度較低、聽證平等性難以實(shí)現(xiàn)、聽證理性不足以及聽證共識性難以達(dá)成等方面。

2.1　形式化傾向:聽證程序不健全

“當(dāng)前地方政府的很多協(xié)商民主制度存在著走形式,假協(xié)商問題……聽證的形式化和聽證程序的隨意化是當(dāng)前阻礙中國聽證制度發(fā)展的重要障礙?！盵2]從聽證會的舉行情況來看,有些行政聽證會往往是走過場,形式主義之風(fēng)盛行。聽證會本意是通過搭建交流平臺,讓參與者公平博弈,保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán),但有些聽證會常?！芭芷?成了“漲價會”;有些聽證參與人不是經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生,或是被指定或是官方代表;聽證博弈方的比例代表經(jīng)常失衡,底層民眾常常因無法獲悉聽證會相關(guān)情況而未能參與聽證過程;在聽證過程中,聽證代表的發(fā)言權(quán)得不到保證,對發(fā)言時間、發(fā)言次數(shù)等沒有具體規(guī)定;有的聽證會在舉行聽證的過程中,聽證代表幾乎會全部支持所提方案,而不顧及群眾利益是否受損;有的地方在舉行聽證會之前,就已經(jīng)確定了方案,把聽證會當(dāng)作使決策在形式上獲得合法性的手段,草草了事,過于注重形式而不是實(shí)際效用。協(xié)商民主雖然強(qiáng)調(diào)程序,但更加注重協(xié)商主體在與不同的意見的辯論中不斷修正自己的觀點(diǎn)和偏好,最終達(dá)成公共協(xié)商結(jié)果,而不是清一色地全部同意既有方案。許多走過場的聽證會雖然具備了協(xié)商的程序環(huán)節(jié),但未能起到真正的聽證效果,成為群眾口中所謂的“聽證秀”。

行政聽證會之所以會出現(xiàn)形式化傾向,一個重要原因就是行政聽證制度不夠健全、聽證程序不夠規(guī)范。作為制度上的保障,我國相關(guān)的法律法規(guī)對于行政聽證的規(guī)定還不夠完善,存在漏洞,尚未構(gòu)建起一整套行政聽證的法律保障體系。當(dāng)前行政聽證會尚未有專門的行政聽證法可供參考,如價格聽證、行政處罰聽證,雖在《價格法》《行政處罰法》中有所提及,但是多側(cè)重于宏觀指導(dǎo),缺乏微觀的可操作性。現(xiàn)有法律法規(guī)對如何提出聽證議題、如何選擇聽證代表、如何遴選聽證主持人、如何制定聽證辯論規(guī)則、如何達(dá)成聽證結(jié)果、如何監(jiān)督聽證過程、如何落實(shí)聽證結(jié)果、如何避免聽證中的權(quán)力干預(yù)等缺乏詳細(xì)、明確的規(guī)定。這就使得行政聽證缺乏剛性約束,一些行政聽證流于形式,影響了行政聽證功能的發(fā)揮。

2.2　聽證主體獲取信息渠道的平等性缺失

協(xié)商民主倡導(dǎo)協(xié)商參與者對公共決策具有同等的影響力,能夠在協(xié)商過程中平等地占有、利用各種資源來確保自身提出的觀點(diǎn)或是同意他人的觀點(diǎn)都是出于自愿而非強(qiáng)制性的。行政聽證會是為了促使政府決策能夠聽取民意、維護(hù)公共利益而建立起來的不同觀點(diǎn)對話的平臺,是官民之間以及公民之間進(jìn)行協(xié)商的平臺。盡管官方是大多數(shù)行政聽證會的發(fā)起者和組織者,但是為了避免行政聽證會被人為操縱,為了保障聽證結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化,就必須保證參與協(xié)商的各方能夠獲得平等的參與地位,平等地獲取聽證信息資料,平等地影響行政決策或決定的結(jié)果。

然而,在現(xiàn)實(shí)中“一些聽證會由于程序過于簡單或不規(guī)范,聽證過程被部門控制和操縱的現(xiàn)象時有發(fā)生”[2]。一方面,個別聽證組織者控制聽證代表的遴選。選好聽證代表是聽證會成功舉行的重要因素,聽證代表只有真正代表民意,才能保障聽證結(jié)果符合民意的最大公約數(shù)。而當(dāng)前有些地方聽證代表的選舉產(chǎn)生程序不完善,這樣選出的代表往往缺乏民主性和獨(dú)立性,甚至少部分聽證代表成為某些小團(tuán)體的代言人,新聞中時常出現(xiàn)“聽證專業(yè)戶”的報道,有力證實(shí)了少部分人對聽證代表選擇的干擾。另一方面,聽證參與主體所掌握的信息不對稱。在現(xiàn)實(shí)政治生活中,各聽證主體有時無法同等地獲取聽證信息,盡管數(shù)字化、信息化的發(fā)展在一定程度上拓展了公民獲取信息的渠道,但對于聽證信息的掌握,有些民眾并沒有資本、精力、技術(shù)來獲取聽證應(yīng)當(dāng)掌握的全面信息。還有少數(shù)人為了保護(hù)部門利益或所代表的行業(yè)利益而選擇再次“過濾”和“加工”聽證信息;社會公眾由于信息獲取的劣勢地位,他們所獲取的聽證信息往往是經(jīng)過多層“過濾”和“加工”的。在這種不能平等獲取信息的情況下,聽證代表在聽證過程中往往無法提出具有說服力的意見,難以對聽證結(jié)果產(chǎn)生同等的影響力。有些聽證組織者對聽證代表遴選以及聽證信息的干擾,不僅損害了協(xié)商各方在聽證中所擁有的權(quán)利,而且破壞了各主體在聽證中的平等地位,致使各聽證主體之間平等性的聽證難以實(shí)現(xiàn)。

2.3　情感發(fā)泄:聽證主體理性不足

理性是協(xié)商民主成功開展的前提,脫離了理性協(xié)商就會偏離公共利益的軌道。協(xié)商理性既包括理性的協(xié)商意識,也包括理性的協(xié)商能力,因而協(xié)商民主要求“參與者不僅能夠運(yùn)用公共理性,具有公共美德,而且要具備足夠的知識和信息,并具有充分的表達(dá)能力”[8]。而行政聽證會的順利開展也要以聽證代表具有充足的理性意識和較強(qiáng)的政治能力為前提,只有聽證主體善于利用公共理性為公共利益服務(wù),聽證會才不會變質(zhì),才不會成為聽證主體自身情緒的發(fā)泄場。

在多元社會背景下,由于聽證主體持有不同的價值取向和政治態(tài)度,以及受自身文化素質(zhì)高低不同的限制,他們在參與聽證過程中時常表現(xiàn)出理性不足和政治能力較弱等問題,甚至做出一些非理性的發(fā)言以及表達(dá)出情緒化的聽證訴求。作為聽證主體的主力軍,來自民眾的聽證代表在聽證過程中常常表現(xiàn)出理性認(rèn)識和能力的雙重不足。聽證代表大多數(shù)是來自各個階層的人員,民主素質(zhì)和能力參差不齊,對于復(fù)雜的聽證程序不夠了解,對于聽證事項(xiàng)的信息把握也不夠充分,這就使一些聽證代表在聽證會召開時或是無從搭話,或是表達(dá)一些與聽證議題無關(guān)緊要的觀點(diǎn),或是受個人主觀好惡的支配,缺乏對所代表民意的理性考慮。作為聽證會組織者,來自政府的官方聽證代表也往往存在著情緒化表達(dá)的非理性現(xiàn)象。有些地方政府及其部門對舉辦聽證會存在厭煩心理,認(rèn)為聽證會會影響決策效率以及政府權(quán)威,因而一些官方聽證代表對沒有按照官方觀點(diǎn)所表達(dá)的意見存在著對抗性的情緒,不能理性地對待不同于官方聲音的觀點(diǎn),不能理性地接受民眾在聽證會中所表達(dá)的真實(shí)的利益訴求。在聽證過程中,不管是民眾代表的情緒化表達(dá),還是官方代表的非理性應(yīng)對,都可能造成行政聽證會有失偏頗,偏離公共理性的指導(dǎo)方向。

2.4　參與冷漠:聽證共識嚴(yán)重缺位

“協(xié)商民主是重新發(fā)現(xiàn)偏好以實(shí)現(xiàn)決策共識的一種公共交往過程”[9],協(xié)商的最終目的是對決策方案形成共識性的協(xié)商結(jié)果,而協(xié)商共識的達(dá)成需要民眾積極主動地參與公共協(xié)商。如果參與者對協(xié)商缺乏積極性,態(tài)度冷漠,那么協(xié)商者就不愿意有效地表達(dá)自我的要求,更不愿意在公共協(xié)商中去辯駁其他人的觀點(diǎn),更不用說達(dá)成協(xié)商共識了。同樣的道理,在聽證過程中聽證主體的態(tài)度對聽證會的成功運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。只有民眾和官方都能積極地參與到聽證過程中,才能使行政決策或決定建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上,聽證結(jié)果才能體現(xiàn)出共識性與合法性。

在行政聽證制度實(shí)踐過程中,聽證主體參與冷漠的現(xiàn)象較為普遍。所謂參與冷漠,主要指聽證主體的聽證意愿不足或者聽證動力不夠,對聽證活動采取不參與、不理解與不合作的態(tài)度。這種冷漠現(xiàn)象在官民雙方聽證代表中都存在。對民眾而言,由于一些聽證會變成了“通知會”“漲價會”,使很多民眾對聽證會是否舉辦、能否實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益表現(xiàn)出不信任的態(tài)度;由于聽證會上充斥著一些“冒牌代表”或“指定代表”,使得那些真正代表民意訴求的聽證代表的不同聲音被淹沒,進(jìn)而導(dǎo)致民眾對走過場的偽聽證產(chǎn)生排斥感;由于聽證代表的選擇往往過于強(qiáng)調(diào)社會身份,對聽證知識、聽證能力的要求較高,普通民眾覺得參加聽證會的難度太大而缺乏參與熱情;由于部分民眾擔(dān)心在聽證會中提出與官方“唱反調(diào)”的觀點(diǎn)而遭到權(quán)力打壓,即使參與聽證也不敢表達(dá)心里的真實(shí)訴求。對官方而言,由于受到“官本位”思想的影響,有些地方在舉行行政聽證會時存在以官方為主導(dǎo),對民眾在聽證會中表達(dá)的意見不夠重視;有些政府部門認(rèn)為舉辦行政聽證是耗費(fèi)人財(cái)物的一件事情,為節(jié)約成本,隨意簡化甚至違反聽證程序,漠視聽證制度的規(guī)范性要求;還有些政府部門為了片面追求決策效率,覺得舉行聽證會麻煩,對聽證會采取置之不理的態(tài)度。不管是聽證組織者對聽證會的漠視,還是民眾對聽證會的參與冷漠,都容易使行政聽證制度淪為擺設(shè),難以發(fā)揮聽證會在達(dá)成決策共識方面的作用。

3　基于協(xié)商民主視角的行政聽證制度優(yōu)化路徑

行政聽證制度的產(chǎn)生與推行是我國行政體制改革的必然要求,是公共決策民主化、規(guī)范化、科學(xué)化的內(nèi)在要求。聽證制度在全國各地的實(shí)踐與實(shí)施,不僅激發(fā)了民眾積極參與行政決策的權(quán)利意識,而且提高了政府在公共決策中對民意的重視。行政聽證會為公眾與政府的對話、協(xié)商搭建了平臺,有助于化解行政部門利益與公共利益的沖突。但由于相關(guān)法律規(guī)范的缺失、聽證主體積極性不高、聽證機(jī)制不健全等原因,行政聽證制度在實(shí)施過程中尚存在很多問題需要解決,還有較大的制度優(yōu)化空間。

3.1　強(qiáng)化聽證信息公開,提高信息的公開透明度

公開原則是協(xié)商民主的原則之一,它要求協(xié)商的整個過程都是公開的,從協(xié)商議題的確立與協(xié)商代表的選擇到協(xié)商過程以及協(xié)商結(jié)果的達(dá)成一律都要公開。通過公開可以防止幕后協(xié)商,避免強(qiáng)勢群體對協(xié)商的控制,可以增強(qiáng)協(xié)商結(jié)果的合法性。當(dāng)前我國行政聽證制度面臨的困境之一就是聽證主體掌握的聽證信息不對稱,而官方聽證代表和民眾聽證代表所掌握信息的不對稱,主要原因在于聽證信息的公開程度不夠。因而,只有提高聽證議題及其相關(guān)信息的公開透明度,才能保障聽證過程不被操縱。

公開透明是行政聽證制度設(shè)計(jì)的基本要求,建立健全信息公開披露制度能夠保證公民平等地獲取聽證信息以及平等地參與聽證過程。行政聽證制度所要求的公開透明是指從聽證會舉行的事前階段到事后階段的整個過程以及與聽證會相關(guān)的信息、資料等都要對社會公眾公開。在聽證會正式召開前,要公開聽證會的具體事宜,政府相關(guān)部門要及時將聽證議題、舉辦時間、地點(diǎn)、注意事項(xiàng)等內(nèi)容通過電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等途徑進(jìn)行公示,以便公眾能夠?qū)β犠C事項(xiàng)有所了解并對其跟進(jìn)。聽證會召開前需要公開的最關(guān)鍵事項(xiàng)就是關(guān)于聽證代表選擇事宜的信息公示。在聽證代表遴選前,聽證組織部門應(yīng)對代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選范圍、參選比例、遴選方法等進(jìn)行公示,以便符合條件的利益相關(guān)者及時報名;在聽證代表選擇后,要適時公開聽證代表的身份背景、年齡、資歷等以便公眾對其監(jiān)督,以確保聽證代表的選擇不是官方指定或操縱的結(jié)果。在聽證會正式召開時,要公開聽證會的具體程序。行政聽證會舉辦的整個過程應(yīng)該向社會大眾公開,允許公眾進(jìn)行旁聽并發(fā)表言論,允許各種大眾傳媒對聽證會召開情況進(jìn)行公開及時的跟蹤報道,以便廣大公眾及時了解聽證會情況,從而增強(qiáng)聽證會的公信力。在聽證會結(jié)束后,要及時公開聽證會的具體結(jié)論。聽證會的舉辦只是為決策的討論、協(xié)商提供了一個公共平臺,聽證會的結(jié)束并不意味著行政聽證程序的結(jié)束。政府部門在采納聽證報告的基礎(chǔ)上作出最終決策結(jié)果后,應(yīng)向聽證代表及時反饋,告知意見采納情況,同時也應(yīng)將最終決策結(jié)果通過大眾傳媒向社會公開,接受來自公眾的社會監(jiān)督,確保聽證結(jié)果在決策時不被束之高閣。

3.2　培育聽證理性,提升聽證主體的聽證能力

參與者具有理性意識和對話能力是有效達(dá)成協(xié)商共識的催化劑,只有各個利益相關(guān)者在自由平等的協(xié)商氛圍中通過理性地討價還價、對話、妥協(xié),才能確保協(xié)商后的決策能夠獲得最大程度的民意支持。協(xié)商主體只有“經(jīng)過專業(yè)知識培訓(xùn)與理性思維培養(yǎng),較好地把握事物發(fā)展規(guī)律,掌握科學(xué)態(tài)度與科學(xué)方法,才能夠在協(xié)商民主中提出有理有據(jù)的高質(zhì)量建言”[10]。而我國行政聽證制度實(shí)施過程中卻普遍面臨著聽證主體理性和能力不足的窘境。因此,優(yōu)化行政聽證制度路徑的選擇之一就是要大力培育聽證主體的聽證理性,提升聽證主體的聽證能力。

為行政聽證制度的良性運(yùn)行培養(yǎng)合格、理性的參與主體,需要從官方聽證主體和民眾聽證主體兩個方面同時入手。一方面,要培養(yǎng)理性的聽證組織者,提升官方聽證主體的聽證能力。要確保理性聽證的順利展開,就要合理定位政府在聽證會中的角色,轉(zhuǎn)變政府在聽證制度實(shí)施中的職能,強(qiáng)化政府對聽證會的宏觀指導(dǎo)職能,弱化對聽證會的微觀控制職能。政府應(yīng)該從聽證會的“組織者”逐漸向“輔助者”轉(zhuǎn)變,扮演好作為聽證會“裁判者”的角色。政府應(yīng)跳出原有的官方主導(dǎo)聽證會的思維觀念,建立以公共利益為出發(fā)點(diǎn)的民主聽證機(jī)制,理性地對待和處理聽證過程中不同于官方意見的聽證訴求。另一方面,要提升民眾的聽證參與意識和聽證能力。聽證效能的發(fā)揮以及聽證質(zhì)量的高低在很大程度上依賴于聽證代表的素質(zhì)和能力,因此要加強(qiáng)對民眾的民主素質(zhì)教育,提升民眾對行政聽證制度的重要性及其運(yùn)行情況的理性認(rèn)識,增強(qiáng)民眾參與聽證會的責(zé)任感。此外,為了確保民眾能夠勝任聽證代表的工作,政府還應(yīng)對民眾尤其是其聽證代表進(jìn)行聽證技能的培訓(xùn)。只有聽證主體兼具聽證理性和聽證能力,才能在聽證過程中對所聽證的事項(xiàng)提出有針對性、建設(shè)性的聽證意見或建議,才能使聽證會在公共理性的指導(dǎo)下順利開展。

3.3　規(guī)范聽證程序,提升行政聽證制度化水平

“協(xié)商民主的最大困境在于其可操作性”[11],在于缺乏明確的協(xié)商程序。協(xié)商民主的成功運(yùn)行,離不開規(guī)范化的協(xié)商程序作為支撐,“協(xié)商程序就是從協(xié)商的醞釀到協(xié)商完成所要遵循的一系列步驟”[12]。只有嚴(yán)格遵照協(xié)商程序和步驟,才能避免協(xié)商民主陷入形式化或被干擾的泥潭。行政聽證制度建設(shè)和優(yōu)化也離不開規(guī)范化的聽證程序,要想發(fā)揮行政聽證的效能,促使行政聽證制度的良性發(fā)展,就要建立健全聽證程序,不斷提高行政聽證制度化水平,改善行政聽證的運(yùn)行環(huán)境。

當(dāng)前我國行政聽證制度尚處于發(fā)展階段,許多聽證程序都有待規(guī)范,其中當(dāng)務(wù)之急就是要健全聽證議題篩選、聽證代表遴選、聽證主持人中立以及聽證結(jié)果達(dá)成的程序。首先要健全行政聽證議題篩選程序。聽證議題不是隨意確立的,不能僅由政府來提出聽證議題,要將那些關(guān)乎重大民生問題或群眾切身利益的事項(xiàng)通過民主的方式納入聽證議題之中,在聽證議題的選擇上可以引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制,廣泛聽取民眾的意見,盡量減少強(qiáng)勢群體對聽證議題選擇的干擾。其次要健全聽證代表遴選程序。政府部門可以根據(jù)聽證事項(xiàng)事先組建不同的聽證代表數(shù)據(jù)庫,當(dāng)涉及某一類型的聽證事項(xiàng)時,就從與該聽證事項(xiàng)具有利益相關(guān)的聽證代表數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽取聽證代表,避免聽證代表被指定的情況發(fā)生。再次要規(guī)范聽證主持人中立制度。聽證主持人是行政聽證程序中一個重要環(huán)節(jié),獨(dú)立、專業(yè)、素質(zhì)良好的聽證主持人能大大提高行政聽證的決策效率。由于主持人掌控著整個聽證會進(jìn)程,其立場和態(tài)度會影響甚至左右聽證代表的意見表達(dá)。為了避免聽證主持人不客觀的立場對聽證會的不良影響,就有必要建立和完善聽證主持人中立制度,明確主持人的權(quán)力和責(zé)任,確保主持人在主持聽證過程中不偏不倚。最后要規(guī)范聽證結(jié)果達(dá)成程序。聽證筆錄是聽證共識的集中體現(xiàn),也是聽證結(jié)束后制定決策的一個依據(jù),但有些政府部門在聽證會結(jié)束后進(jìn)行決策時并沒有參考聽證筆錄,甚至將聽證筆錄棄之不理。為了確保聽證筆錄能對聽證決策結(jié)果產(chǎn)生影響,就必須要明確聽證筆錄的法律效力,可以引入“案卷排他性原則”,明確行政決策或決定必須使用聽證筆錄作為決策的依據(jù)。一旦要使用聽證筆錄以外的依據(jù),應(yīng)該適時告知聽證代表并聽取其意見,只有這樣才能制約行政機(jī)關(guān)制定決策或決定時的自由裁量權(quán),才能更好地維護(hù)公共利益。

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