曹冰華

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農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施分析
——基于多元主體利益訴求視角

曹冰華

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安716000）

［摘要］農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策在實(shí)施過程中涉及國(guó)家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等多重主體，他們有著各自不同的利益訴求并對(duì)該項(xiàng)政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生重要的影響?；诶娴囊暯?，分析農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中多元主體的利益訴求，有助于促進(jìn)農(nóng)民工隨遷子女公平地接受義務(wù)教育以及該項(xiàng)政策的完善。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)民工；隨遷子女；義務(wù)教育；政策

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大規(guī)模的勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，由此而產(chǎn)生的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題成為社會(huì)普遍關(guān)注的問題。國(guó)家就農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)和政策：1996年4月教育部印發(fā)了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，在部分地區(qū)試行。1998年教育部出臺(tái)《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》表明農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育正式得到國(guó)家承認(rèn)和許可。2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，“要重視解決隨遷子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主（簡(jiǎn)稱“兩為主”政策）”。2003年9月30日，教育部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》。2006年6月，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》以均衡教育思想為指導(dǎo)，確定了農(nóng)民工流入地政府要為隨遷子女提供公平接受義務(wù)教育的條件。可以看出，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策處于不斷的“行進(jìn)”中—政策惠及的范圍逐步擴(kuò)大、保障制度和措施漸趨完善。雖然我們?nèi)〉昧艘恍┻M(jìn)展，但是也要清醒地認(rèn)識(shí)到隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施過程中存在的一些現(xiàn)實(shí)問題，并采取措施對(duì)這些問題進(jìn)行妥善的解決與處理。教育是一個(gè)利益場(chǎng)，教育政策制定與改革發(fā)展就是分配、調(diào)整教育領(lǐng)域中的各種利益關(guān)系和利益格局。研究論析錯(cuò)綜復(fù)雜的教育利益關(guān)系是制定教育政策、完善教育立法、推進(jìn)教育改革的邏輯起點(diǎn)［1］。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施涉及國(guó)家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等多重主體，這些主體基于自身利益的考慮，有著各自不同的利益訴求并且為了實(shí)現(xiàn)利益訴求進(jìn)行博弈?；凇袄妗钡囊暯?，分析農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中多元主體的利益訴求及博弈，可以使我們認(rèn)識(shí)到各方主體的博弈，并在此基礎(chǔ)上力爭(zhēng)互惠共贏，從而促進(jìn)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的完善及隨遷子女公平地在城市接受義務(wù)教育。

一、農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中的利益界說及多元主體

（一）利益界說

一般層面上對(duì)“利益”最通俗的理解就是指“好處”，最直接的表現(xiàn)是物質(zhì)形態(tài)。但是從更深的層面上理解“利益”的內(nèi)涵主要存在“好處說”、“需要說”、“價(jià)值說”、“權(quán)利說”、“能力說”和“關(guān)系說”六種不同的觀點(diǎn)［2］。就其外延而言，權(quán)力、聲望、社會(huì)地位、影響力等價(jià)值性利益以及一些物質(zhì)性利益也包含其中［3］。因此，本文所探討的利益是指能夠滿足人的需要的某些精神產(chǎn)品抑或物質(zhì)產(chǎn)品［4］。教育利益則是指在教育過程和教育結(jié)果中涉及的利益主體所獲得的、能夠滿足其需求的精神產(chǎn)品或物質(zhì)產(chǎn)品。在社會(huì)發(fā)展中，利益問題并非是虛擬的學(xué)術(shù)問題或籠統(tǒng)的道德說教，而是一個(gè)客觀存在的“事實(shí)”。它是人類活動(dòng)的根本動(dòng)因，甚至可以說“人們奮斗和競(jìng)爭(zhēng)所獲得的一切，都與他們的利益需求有關(guān)”?！白プ±婢妥プ×巳祟惿鐣?huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉，抓住利益關(guān)系就抓住了人類社會(huì)的結(jié)構(gòu)之軸”，這就意味著我們?cè)诮逃I(lǐng)域中可以通過對(duì)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策所涉及的個(gè)人、階層和組織的自身利益訴求進(jìn)行研析，判斷其動(dòng)機(jī)和行為，進(jìn)而抓住該項(xiàng)政策實(shí)施的動(dòng)因，促進(jìn)政策的有效執(zhí)行。

（二）利益訴求視角下農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中涉及的多元主體

利益具有主體相對(duì)性，即對(duì)同一事物或活動(dòng)，不同的主體其利益訴求呈現(xiàn)差異化。就農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策而言，所涉及的利益關(guān)系人主要有國(guó)家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等不同類型的主體。國(guó)家是農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的制定者和發(fā)布者，需要從國(guó)家教育整體發(fā)展情況進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，然后以法規(guī)、文件等形式呈現(xiàn)國(guó)家意志和理念，這屬于公共政策的制定主體；流入地行政部門和學(xué)校是該項(xiàng)政策的具體執(zhí)行部門，對(duì)政策上傳下達(dá)，負(fù)責(zé)政策實(shí)施的具體事項(xiàng)，屬于公共政策的執(zhí)行主體；農(nóng)民工家庭及隨遷子女是該項(xiàng)政策的具體落實(shí)人和受益者，承接和貫徹政策的精神實(shí)質(zhì)，屬于公共政策的最關(guān)鍵的“人”的因素。對(duì)不同利益相關(guān)主體而言，農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策具有不同的利益價(jià)值，因此各個(gè)利益相關(guān)主體基于維護(hù)自身利益的考慮而采取一些能夠使自身利益最大化的行為，這就是多元主體之間基于利益角度的博弈，而博弈的結(jié)果往往影響政策實(shí)施的效果。

二、農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中的多元主體利益訴求

（一）國(guó)家的利益訴求：均衡教育發(fā)展

國(guó)家教育政策制定是基于對(duì)我國(guó)教育發(fā)展現(xiàn)狀的分析以及對(duì)教育未來(lái)發(fā)展走向的整體考慮和頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)的是國(guó)家戰(zhàn)略和意志。就目前我國(guó)教育發(fā)展?fàn)顩r而言，最突出的問題是教育發(fā)展不均衡，尤其是城鄉(xiāng)教育發(fā)展嚴(yán)重不均?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確將促進(jìn)公平作為我國(guó)的基本教育政策。教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題是實(shí)現(xiàn)教育公平必須解決的瓶頸問題。讓農(nóng)民工隨遷子女不再處于城市邊緣和游離于義務(wù)教育體系之外，平等享有受教育的權(quán)利，它不僅關(guān)系到廣大農(nóng)民工的切身利益，更是關(guān)系到隨遷子女的成長(zhǎng)命運(yùn)。因此，國(guó)家頒布一系列政策和法規(guī)，致力于使所有農(nóng)民工隨遷子女都能在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育，從而貫徹教育均衡發(fā)展和教育公平的理念，促進(jìn)我國(guó)教育整體和諧發(fā)展。

（二）流入地行政部門與學(xué)校的利益訴求：教育資源與財(cái)政的思量

農(nóng)民工流入地行政部門與學(xué)校作為教育具體的責(zé)任主體，在執(zhí)行政策和實(shí)際辦學(xué)過程中面臨“財(cái)”與“資源”的現(xiàn)實(shí)問題，這也是影響、制約教育均衡發(fā)展的主要因素。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策貫徹的是“兩為主”的政策，即隨遷子女接受義務(wù)教育問題，以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主。我國(guó)義務(wù)教育實(shí)施“以縣為主”的管理體制，地方政府需要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)貙W(xué)校的教育支出，那么流入地政府和公辦學(xué)校接納越多的農(nóng)民工隨遷子女，就意味著當(dāng)?shù)匦姓块T教育財(cái)政支出的增加，對(duì)于公辦學(xué)校來(lái)說也會(huì)陷入經(jīng)費(fèi)緊缺的困境，如農(nóng)民工隨遷子女的大量涌入，造成教育資源的擁擠，學(xué)校為了容納更多的農(nóng)民工隨遷子女，只能擴(kuò)建校舍，增加教師資源和軟硬件設(shè)施。當(dāng)?shù)胤叫姓块T的財(cái)政支持不到位時(shí)，公辦學(xué)校的運(yùn)行便會(huì)陷入困境，這是“財(cái)”的問題?！百Y源”問題是指，農(nóng)民工及隨遷子女的大量涌入，造成流入地公共服務(wù)資源和教育資源的擁擠，一方面給流入地社會(huì)和學(xué)校在配置資源總量上增加了負(fù)擔(dān)，甚至?xí)档蛯W(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量；另一方面，容易引發(fā)當(dāng)?shù)厥忻窦皩W(xué)校的對(duì)外排斥行為，從而激發(fā)社會(huì)階層矛盾乃至沖突，影響社會(huì)和諧發(fā)展。所以，流入地政府和學(xué)校對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中的利益考慮是基于財(cái)政與當(dāng)?shù)刭Y源情況之間的權(quán)衡。但這種做法損害了農(nóng)民工隨遷子女公平地接受義務(wù)教育的基本權(quán)利和切實(shí)的利益。

（三）農(nóng)民工家庭及隨遷子女的利益訴求：在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育

城市公辦學(xué)校優(yōu)越的教育教學(xué)條件和優(yōu)質(zhì)的教學(xué)質(zhì)量，以及入讀公辦學(xué)校也就意味著享受優(yōu)質(zhì)教育的理念使得送子女入讀城市公辦學(xué)校成為隨遷子女家長(zhǎng)的首選。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策明確了“兩為主”的政策原則和導(dǎo)向，但是，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度的客觀存在，加之前文分析的流入地政府及學(xué)校的利益訴求，流入地政府在執(zhí)行隨遷子女義務(wù)教育政策時(shí)，同時(shí)執(zhí)行的是現(xiàn)行戶籍管理制度和由戶籍所在地負(fù)責(zé)的義務(wù)教育管理體制。因此，制度和體制的制約必然涉及利益的調(diào)整和資源的重新分配，這勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的有效實(shí)施產(chǎn)生影響，使農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育時(shí)面臨著重重門檻，比如，戶籍的限制、高額的借讀費(fèi)、文化觀念的排斥、制度和資源的排斥等，使農(nóng)民工隨遷子女很難進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀，要么被拒之千里，留守農(nóng)村成為留守兒童，產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾和問題，要么只能進(jìn)入辦學(xué)條件較差的民辦私立學(xué)?；蜣r(nóng)民工子弟學(xué)校［5］。農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題無(wú)法得到妥善的解決，基本的受教育權(quán)利無(wú)法享有的話，勢(shì)必會(huì)引起龐大的農(nóng)民工群體對(duì)國(guó)家政策及政府的嚴(yán)重不滿，那么他們就會(huì)基于自身的利益訴求與政府、社會(huì)進(jìn)行博弈，從而擴(kuò)大社會(huì)的隔閡疏離，激化社會(huì)階層矛盾甚至誘發(fā)社會(huì)對(duì)抗沖突，導(dǎo)致社會(huì)破裂，影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧。所以，對(duì)于農(nóng)民工家庭及隨遷子女而言，能夠在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育是他們最大的利益訴求。

三、走向正和博弈：理想境界與途徑

（一）正和博弈：農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中的理想境界

在利益高度分化的當(dāng)今社會(huì)中，不同利益主體之間的競(jìng)爭(zhēng)乃至爭(zhēng)斗是公共社會(huì)中的普遍現(xiàn)象。教育利益是人們普遍追求的、關(guān)系到切身命運(yùn)的現(xiàn)實(shí)問題，因此，我們要承認(rèn)并正視教育利益追求的合理性。在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策執(zhí)行過程中，國(guó)家、流入地行政部門和學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女之間作為三種不同的利益主體產(chǎn)生了不同的利益訴求。這種利益訴求的差異化是正常的，同時(shí)因?yàn)槔嬖V求的差異以及為獲得各自的利益將可能發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突，這就涉及博弈。博弈是多元主體之間行為具有相互作用時(shí)基于主體自身的利益而做出維護(hù)自身利益的行為。一般來(lái)說，利弊同所需權(quán)衡，多利相權(quán)取其重，多弊相權(quán)取其輕。事實(shí)上，具有社會(huì)屬性的人在社會(huì)中的層屬就是利益博弈的綜合結(jié)果，社會(huì)也隨之在利益博弈中發(fā)生變化。博弈的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)正效應(yīng)，也可能會(huì)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)，從而影響最初目的的實(shí)現(xiàn)與實(shí)施的效果。從結(jié)果上看，多元主體的利益博弈通常有三種形式：一是利益總和不變的零和博弈，二是利益總和減少的負(fù)和博弈，三是利益總和增長(zhǎng)的正和博弈。在這三種利益博弈中，正和博弈的利益各方互惠共贏，是我們所追求的格局。當(dāng)今社會(huì)中所倡導(dǎo)的構(gòu)建和諧社會(huì)及可持續(xù)發(fā)展等都可以看作是正和博弈的體現(xiàn)。因此，重視多元主體的利益訴求并爭(zhēng)取在利益博弈中達(dá)成正和博弈就顯得尤為重要，正和博弈是農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施過程中多元主體博弈的理想境界。

（二）實(shí)現(xiàn)途徑

農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策在實(shí)施中要想達(dá)成正和博弈，就必須抓住博弈過程中的關(guān)鍵主體和可能的途徑。在農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策實(shí)施中，農(nóng)民工家庭及隨遷子女是最為關(guān)鍵的因素，因?yàn)樗麄兂薪诱叩木駥?shí)質(zhì)，是政策的受益者和具體落實(shí)人，是政策成敗最關(guān)鍵的因素。因此，必須重視和保障農(nóng)民工隨遷子女的利益訴求，使隨遷子女在城市享受公平、均衡的優(yōu)質(zhì)教育。對(duì)于農(nóng)民工家庭及隨遷子女來(lái)說，其外在的貧困生活環(huán)境、社會(huì)階層層屬等很難改變，但是對(duì)于保障農(nóng)民工隨遷子女在城市公平地接受義務(wù)教育方面，國(guó)家、流入地行政部門和學(xué)?？梢杂兴鳛椤Ｈ鐕?guó)家可以實(shí)行“教育券”制度。“教育券”即政府將教育經(jīng)費(fèi)折算成一定數(shù)額的有價(jià)證券發(fā)給每位學(xué)生，家長(zhǎng)和學(xué)生可以在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同的學(xué)校之間自由地?fù)裥＞妥x，不足的部分由自己承擔(dān)。所以它的突出特點(diǎn)是錢隨人走，而流入地政府和流出地政府之間，再按實(shí)際發(fā)生的“教育券”數(shù)量，經(jīng)中央政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付［6］。這樣一方面有助于減輕農(nóng)民工家庭的教育負(fù)擔(dān)，另一方面也可以緩解公辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)緊缺的現(xiàn)狀，減少其接受農(nóng)民工隨遷子女的顧慮。對(duì)于流入地政府來(lái)說，要加強(qiáng)政策執(zhí)行主體間的協(xié)調(diào)與合作，具體來(lái)說，可以通過明確各行政部門如教育、民政、公安等部門的職責(zé)，加強(qiáng)政策執(zhí)行主體間的合作溝通機(jī)制，來(lái)促進(jìn)義務(wù)教育資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的有效實(shí)施。再如，可以建立中央與地方共同分擔(dān)的財(cái)政體制，關(guān)于某項(xiàng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支出，中央政府和地方政府各自應(yīng)該承擔(dān)多少比例，這些比例最好能夠量化，并具有可操作性，從而避免出現(xiàn)政策模糊，地方行政部門在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差［7］。也就是說，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的穩(wěn)定來(lái)源只有獲得一定的保障，才能降低流入地政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的短缺程度。說到教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，在增加政府投入的同時(shí)，可以放寬政策限制，鼓勵(lì)社會(huì)力量的捐助，廣開渠道，吸納社會(huì)資金的參與。而流入地公辦學(xué)校可以通過改善學(xué)校辦學(xué)條件、構(gòu)建無(wú)歧視的教育環(huán)境、加大接納力度等措施來(lái)強(qiáng)化學(xué)校的教育管理，拆除戶籍制度樊籬，給予入城隨遷子女同城待遇，從而滿足農(nóng)民工隨遷子女公平地接受義務(wù)教育的訴求。具體措施如，對(duì)于城鄉(xiāng)學(xué)生要混合編班，杜絕按分排隊(duì)或區(qū)分快慢班等，給予隨遷子女同等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，這些措施與機(jī)制都是基于國(guó)家、流入地行政部門、學(xué)校、農(nóng)民工家庭及隨遷子女等主體的利益訴求最大化，是該項(xiàng)政策涉及的多元主體的利益謙讓，也是達(dá)成正和博弈的有效途徑，而且這些措施和機(jī)制并非要求各個(gè)地方相同，人人相同，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況及農(nóng)民工隨遷子女的具體訴求加以變通。

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Analysis on the Implementation of Compulsory Education Policy for Rural Migrant Workers’Children——Based on benefit claim of multiple subjects

CAO Bing-hua
（Institute of Public Administration，Yan’an University，Yan’an 716000，China）

Abstract:The compulsory education policy for rural migrant workers’children involving the state，administrative departments where migrant workers flow into schools，families of migrant workers and their children in the process of the policy implementation. These subjects have different interests and demands which have an important impact on the implementation of the policy. Based on the interest in analyzing the benefit claim of multiple subjects in the process of the implementation of compulsory education policy for rural migrant workers’children，it will help rural migrant workers’children to receive compulsory education fairly and improve the policy.

Key words:rural migrant workers；children；compulsory education；policy

［中圖分類號(hào)］D63.31

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）02-0049-04

［收稿日期］2015-12-22

［作者簡(jiǎn)介］曹冰華（1990—），女，山西臨汾人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，從事公共政策和教育管理方向的研究。