朱紅梅

（南京工業(yè)大學，江蘇　南京211816）

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城市社區(qū)建設面臨的現(xiàn)實困境與解決路徑

朱紅梅

（南京工業(yè)大學，江蘇南京211816）

［摘要］黨的十八屆五中全會明確提出要推進社會治理精細化，構(gòu)建公民共建共享的社會治理格局。社區(qū)作為社會治理的最基本元素，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會矛盾和抑制社會風險的重要功能。但在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，社區(qū)建設與社會治理精細化仍存在較大的差距。社區(qū)發(fā)展水平滯后，政社關系還未理順，行政化色彩濃厚等問題依然嚴峻。本文基于城市社區(qū)建設在推進城市治理精細化中的重要主體和價值功能，分析城市社區(qū)建設在基層管理和社會公共服務中面臨的問題，提出相應對策，以促進城市社區(qū)建設與創(chuàng)新發(fā)展。

［關鍵詞］城市社區(qū)；社會治理；困境；路徑

一、社區(qū)在城市社會治理中的現(xiàn)實基礎和重要功能

（一）社區(qū)建設有助于推進城市社區(qū)建設的新常態(tài)發(fā)展

黨的十八屆三中全會提出“將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革的總目標。隨后的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出將建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家作為全面推進依法治國的總目標。因此，在依法治國和依憲治國的前提下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國政治的新常態(tài)。城市基層社會迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中所有人的管理和服務的問題，社區(qū)建設就顯得尤為重要。

（二）社區(qū)建設有利于社會治理重心下移與變革創(chuàng)新

近現(xiàn)代的理論和實踐表明，政府的能力是有限的，為了彌補政府的缺陷，必須進行多元治理。讓社會來治理社會能夠治理的事務，培養(yǎng)社會自治能力。社會治理的主體是政府、社會組織和人民。政府在社會治理中發(fā)揮主導作用，但單靠政府絕不可能完成社會治理，各類社會組織也是不可或缺的，公眾參與更是社會治理的基礎力量。

（三）加強社區(qū)建設有利于實現(xiàn)社會治理“網(wǎng)格化”管理

信息社會、網(wǎng)絡社會、輿情社會是現(xiàn)代社會的常態(tài)，給社會治理帶來了新的挑戰(zhàn)。社會的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)(信息網(wǎng)絡、服務網(wǎng)絡、防控網(wǎng)絡等)、群體性活動的敏感與多發(fā)、個體需求種類的多樣化與層次的復雜化，對社會治理提出了新的挑戰(zhàn)?；鶎由鐣裰骰M程的推進、基層社會治理實踐的蓬勃發(fā)展、黨的十八大對社會治理創(chuàng)新提供的新的制度安排和政策供給，為社會治理創(chuàng)新帶來了新的機遇。社會治理的新要求、新挑戰(zhàn)、新機遇，呼喚社區(qū)社會治理的新范式［1］。社區(qū)網(wǎng)格化管理是以基層網(wǎng)格為管理單元、以新型社區(qū)為主要載體、以信息化手段為支撐，緊密結(jié)合基層黨組織建設與基層社會管理服務體系的創(chuàng)新。

二、城市社區(qū)建設面臨的現(xiàn)實路徑與困境

我國城市社區(qū)建設在黨中央的高度重視、各地黨委政府的積極工作下，已經(jīng)取得了一定的成績和發(fā)展，比較有效地解決了傳統(tǒng)“單位制”社會管理體系解體后引發(fā)的諸多社會問題。但是社區(qū)建設中還存在一些問題，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）城市社區(qū)建設與發(fā)展不平衡

第一，由于全國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導致城市社區(qū)建設的水平不一致。有的地區(qū)社區(qū)建設成效顯著，而有的地區(qū)社區(qū)建設工作發(fā)展緩慢，一些社區(qū)的基礎設施簡陋，有的甚至連社區(qū)居委會的辦公用房都沒有落實；第二，基層政府的管理服務差距較大，如南京市瑞金新村的社區(qū)管理秩序較好，居民有很好的居住體驗，而另一些老舊社區(qū)的居民因為管理不當，居民的生活滿意度不高；第三，社區(qū)的傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生活也存在沖突。隨著社會的發(fā)展，居民的生活水平不斷提高，對生活設施的需求日益增加，有的地方不斷拓展和豐富社區(qū)建設的內(nèi)涵和外延，而有的地方重規(guī)模擴張、輕功能完善，并未按居民需求提升社區(qū)的配套設施水平，造成資源不匹配，居民問題得不到解決；第四，社區(qū)的自治與管理水平不平衡，社區(qū)管理人員的專業(yè)性水平與社區(qū)建設水平不匹配。調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，社區(qū)干部數(shù)量不足，年齡仍偏大，文化水平偏低，大部分社區(qū)干部的初級學歷為高中，最高學歷為大專，缺乏社會工作的專業(yè)知識和技能。性別結(jié)構(gòu)不合理，女性比例偏高，不利于社區(qū)工作的開展。近年來，全國各類高校社會工作專業(yè)有了快速發(fā)展，在校和應屆畢業(yè)生很多，但由于社會工作的待遇、職業(yè)前景、社會地位等因素，大多數(shù)社會專業(yè)學生沒有從事專業(yè)相關工作，據(jù)調(diào)查，2012年深圳市社工流失率達到18.1%［2］。我國社會工作人才總量不足與社會工作任務日益繁重存在著明顯不平衡。

（二）行政化色彩依然濃厚、政社互動機制有待完善

近年來，政府職能正發(fā)生著積極的轉(zhuǎn)變，但政社不分、忽視社會公共事業(yè)發(fā)展的“強政府”特征依然存在。目前還有不少政府機關對社會治理的多元主體認識不到位，認為社會管理的主體是政府，其他社會組織、社會成員都是被管理的對象，在社區(qū)建設中也不例外。比如一些基層、政府工作進社區(qū)成了大包大攬的行為，這在一定程度上制約了基層組織作用的發(fā)揮，致使基層公共資源不能有效整合，造成經(jīng)費開支變大，機構(gòu)臃腫。并主張對其他社會組織、社會成員采取嚴厲措施、嚴管重罰的管理方式，其結(jié)果往往是“治標不治本”，在一定程度上導致政府與民眾背離、干群關系緊張，政府公信力下降，不利于推動社區(qū)建設。

（三）社區(qū)建設民主化、法治化有待加強

黨的十八屆四中全會提出：“加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設。依法加強和規(guī)范公共服務各方面的法律法規(guī)?！泵裰骱头ㄖ问峭苿由鐣卫淼闹贫缺Ｕ虾陀行緩?。但在基層社會治理還面臨著法律制度不健全，法律主體抽象，法律法規(guī)無細則、不能有效解決社會問題，民主和法治無法切實落實的情況。就法規(guī)制度而言，表現(xiàn)出諸多不完善的問題，如在基層選舉中，依然存在著選舉機制不完善，對選舉的公平性透明性的行為不做剛性約束；民主管理中，轄區(qū)事務公開未有效落實；民主監(jiān)督中，基層組織監(jiān)督流于形式，問責制度難以實施。

（四）物業(yè)管理混亂，問題頻發(fā)

城市社區(qū)的商品化住宅讓居民更關注自己住房的價值和生活環(huán)境質(zhì)量的提升。但由開發(fā)商建立的物業(yè)管理，由于自身定位和服務水平等原因，經(jīng)常出現(xiàn)物業(yè)與居委會之間的推諉扯皮，并與居民產(chǎn)生沖突，存在社會穩(wěn)定隱患。一些社區(qū)居委會承擔小區(qū)物業(yè)代管職能，業(yè)主委員會遲遲成立不起來，物業(yè)管理混亂，引起居民不滿的事情時有發(fā)生。

如今社區(qū)的私搭亂建、亂貼小廣告、樓道堆物等嚴重影響了居民正常生活，破壞了小區(qū)環(huán)境，帶來安全隱患。對于此類問題，居民反應強烈，但往往無濟于事。而居委會忙于上級布置的事務，無暇關注居民的多元需求。

三、城市社區(qū)建設中的國內(nèi)外典型經(jīng)驗借鑒

南京市瑞金新村社區(qū)首創(chuàng)的“7+1社會矛盾調(diào)解工作法”增強了社區(qū)維護社會穩(wěn)定工作的主動性、創(chuàng)造性，從民生的視角處理問題，以法為據(jù)、以理服人、以情感人，全面提升了管理服務社會、協(xié)調(diào)利益關系、化解矛盾糾紛的能力和水平?！?+1”即由社區(qū)黨委、居委會、民警、職能部門、業(yè)主委員會（或居民代表）、物業(yè)（或社會組織、轄區(qū)單位）、律師顧問團及矛盾主體參與的社區(qū)大調(diào)解。其工作流程如下：矛盾產(chǎn)生→矛盾受理→上門調(diào)查→社區(qū)綜治辦初次調(diào)解→調(diào)解不成功提交社區(qū)矛盾分析會→進入“7+1”社會矛盾調(diào)解法流程→走訪職能部門→走訪居民或單位→邀請社區(qū)法律顧問（社區(qū)志愿者）介入→召開“7+1”會議。通過廣泛吸納社區(qū)內(nèi)外的管理力量和管理資源，搭建了多元化的社會支持網(wǎng)絡和社區(qū)不穩(wěn)定因素經(jīng)常性摸排機制，極大提高了社區(qū)管理能力。同時，借助規(guī)范化的矛盾調(diào)解程序，較好地行使了社區(qū)作為社會管理的“緩沖帶”作用，使大量的民間糾紛和居民不滿情緒在緩沖區(qū)得到快速、充分排解，有效預防了矛盾的激化和群體化，實現(xiàn)了矛盾最小化和社區(qū)穩(wěn)定最大化。特別是瑞金社區(qū)聘請社區(qū)法律顧問參與矛盾調(diào)處的做法，發(fā)揮了依法規(guī)范引導調(diào)處行為的特殊作用和優(yōu)勢，形成矛盾主體依法維權的疏導機制，值得其他社區(qū)借鑒。

武漢市百步亭社區(qū)旨在打造武漢特色幸福社區(qū)，為推進服務體系建設，創(chuàng)新社區(qū)服務格局，采取以下幾種方式：一是推進社區(qū)公共服務全覆蓋。市、區(qū)各部門依托社區(qū)服務中心（站），將公共服務延伸到社區(qū)，直接惠及全體居民。二是完善社區(qū)便民利民服務網(wǎng)絡。全市建成便民利民服務網(wǎng)點6萬多個，形成“10分鐘便利生活服務圈”。建成居家養(yǎng)老服務中心（站）296家，在1117個社區(qū)增設養(yǎng)老服務窗口，同時建設社區(qū)養(yǎng)老院，實現(xiàn)中心社區(qū)全覆蓋，重點滿足普通失能和失智老人的服務需求。為65歲以上老年人免費發(fā)放“一鍵通”服務終端22萬余部，提供基本服務320余萬人次。三是發(fā)展社區(qū)志愿互助服務。全市建立159個社區(qū)志愿者服務中心、1242個服務站、5862支服務隊，社區(qū)志愿者人數(shù)達到123萬人，占全市人口的12%［3］。百步亭社區(qū)成為全國社區(qū)志愿服務的排頭兵。志愿者和志愿服務是社區(qū)建設不可缺少的一部分，有利于推動社區(qū)隊伍建設，幫助解決家庭鄰里間的煩事難事，成為社區(qū)居委會和居民之間的“橋梁”。

英國社區(qū)治理十分具有借鑒意義，英國社區(qū)治理有三點基本特征，一是社會主體具有多元化的特征，正因為多元化的主體服務，可以滿足不同訴求的社區(qū)居民的要求，從而極大地提升社區(qū)服務效率。嚴格區(qū)分政府和社會的功能，政府主要為社區(qū)提供必要的資金支持并監(jiān)督社區(qū)自治過程。二是在社區(qū)治理中鼓勵社會企業(yè)的發(fā)展。第三，在社區(qū)治理中引進市場化［4］。政府作為監(jiān)督者和指導者，參與制定公共服務目標、確定操作標準，并規(guī)劃公共政策，督促非政府組織和私營機構(gòu)等其他部門有效規(guī)范地參與社區(qū)治理。

四、提升城市社區(qū)建設現(xiàn)代化水平的對策

和諧是理想社區(qū)的狀態(tài)，在社區(qū)建設中應當貫徹“黨的領導，政府負責，公共參與，社會認同，依法保障”的原則，堅持黨和政府的領導，依法治理社區(qū)，利用社區(qū)資源，依附社區(qū)廣大群眾，推進社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境的健康發(fā)展，從而不斷提高社區(qū)居民的生活質(zhì)量和生活水平，為全面達到小康創(chuàng)造有利的條件。建設和諧社區(qū)應做到如下幾點：

（一）構(gòu)筑多元主體共建共治社區(qū)建設框架

近年來，部分省、市、自治區(qū)按照集中實用、功能齊全、方便居民的原則，積極推進社區(qū)綜合服務中心（站）建設。按照“貼近實際、貼近居民、貼近需求”的要求，建立和完善城鎮(zhèn)社區(qū)“6+X”或“7+X”的一站式綜合服務，方便社區(qū)居民生產(chǎn)生活。

依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，社區(qū)實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。社區(qū)建設既是自治過程，也是法治過程。地方和基層政府要依法把本該屬于居民的權利還給居民，指導居民用好法律，在法律的框架內(nèi)自治［5］。社區(qū)機制有發(fā)展的過程，它需要個人堅守對集體的責任、完善的制度和健全的機構(gòu)。每個人堅守社會規(guī)范，做好生活的點滴小事，才能逐漸把社會和國家的大事做好，這也是基層社會治理創(chuàng)新的真諦。

還要構(gòu)建完善社區(qū)的公共服務體系，合理配置社區(qū)公共服務設施；建立弱勢群體的社會救助體系；建立社區(qū)突發(fā)事件的快速應急體系，增強“社區(qū)減災”能力；健全社區(qū)日常公共服務的網(wǎng)絡，根據(jù)社區(qū)居民需求大力擴展公共服務的范圍，提升公共服務的供給能力。

（二）探索社區(qū)管理新的運行機制，推進政社互動

社區(qū)建設要重點加強政社合作，重點推動政社互動，從單純重視黨委政府作用向黨委政府與社會多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，尤其注重社區(qū)居民自治，既發(fā)揮好黨委和政府的引導作用，也要增強社區(qū)居民自治能力，同時重視和鼓勵、支持社會各方面力量的參與，使社區(qū)治理各主體之間進行有效互動。

江蘇省內(nèi)各地努力探索地方治理體系能力現(xiàn)代化的路徑，構(gòu)建新的“政社關系”。南京市在全市215個社區(qū)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會無候選人一次性直選，選舉數(shù)量達到總數(shù)的30%以上；宿遷等地建立了“民主決策日”制度［6］；這些措施進一步規(guī)范政府和社區(qū)的自治行為，形成一種新模式—“政社互動”。

（三）加快政府改革，理順街道社區(qū)關系

建立街道、社區(qū)權責清單，明確職能劃分，規(guī)范事權下放等；理順社區(qū)綜合黨委、工作站、居委會三者職能，強化社區(qū)綜合黨委的核心作用，強化居委會的自治作用；理順社區(qū)與物業(yè)公司的關系，逐步轉(zhuǎn)變社區(qū)對代管小區(qū)的物業(yè)管理職能，探索成立業(yè)主委員會、業(yè)委會協(xié)會。

理順街道與社區(qū)的關系需要以更開闊的視野把地方公共事務拓展到地方政府與其他縱向的政府間關系、政府與企業(yè)部門、社會部門及居民之間的關系，把由單一地方政府鑄就的舞臺變成地方政府與企業(yè)、社會組織和居民的公共舞臺，在這個過程中，政府將由生產(chǎn)者、主導者逐步變?yōu)閰f(xié)調(diào)者和助推者，由掌舵者逐步變?yōu)榉照摺?/p>

（四）加強社區(qū)工作者的專業(yè)化建設

要按照職業(yè)化、年輕化、知識化、專業(yè)化要求加強社區(qū)工作者隊伍建設。各區(qū)縣可以根據(jù)自己實際情況制定符合實際需要的社區(qū)工作者的詳細規(guī)定。凡是正式納入聘用管理范圍的社區(qū)工作者，享受相應的薪酬福利待遇。如何通過制度創(chuàng)新留人，是社區(qū)建設的重要環(huán)節(jié)。要加大社區(qū)管理、社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復、優(yōu)撫安置、青少年服務等社會工作領域的專業(yè)人才培養(yǎng)。推動社區(qū)工作者向職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，大力培育專業(yè)化隊伍。

（五）增強社區(qū)居民參與意識，提高公眾參與率

第一，發(fā)展社區(qū)文化。社區(qū)文化具有增強社區(qū)內(nèi)的人際溝通的功能，能產(chǎn)生強大的凝聚力，培養(yǎng)和激發(fā)社區(qū)居民的群體意識。社區(qū)居委會組織應當有意識地利用重大節(jié)假日，組織本社區(qū)居民開展豐富多彩的社區(qū)活動，發(fā)展社區(qū)文化，使居民形成共同的社區(qū)意識。建設成立完整的表達訴求、調(diào)解矛盾、保障居民權利和利益的有效機制。如無錫市惠山區(qū)建立的排查聯(lián)動、矛盾聯(lián)調(diào)、信訪聯(lián)接、治安聯(lián)防、問題聯(lián)排、糾紛聯(lián)調(diào)、平安聯(lián)創(chuàng)、工作聯(lián)動的“八聯(lián)工作機制”，實現(xiàn)了一個機制統(tǒng)攬、一個平臺運行的機制模式［7］。社區(qū)居民對這類切實服務居民的舉措表示高度的認同。

第二，拓寬參與渠道。創(chuàng)造各種有利條件激發(fā)居民政治參與和決策參與的熱情。努力尋找適合本社區(qū)的參與和解決問題渠道。通過民主選舉產(chǎn)生代表民意的社區(qū)居委會成員、社區(qū)代表大會代表、議事委員會委員等；不斷完善社區(qū)居民民主決策機制、社務公開機制、聽證制度、民主評議制度、民主協(xié)商制度和民意考核獎懲制度，使社區(qū)治理充分反映居民意愿。

參考文獻：

［1］余華.社區(qū)網(wǎng)格化管理范式的演進與創(chuàng)新略探［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2014，（03）.

［2］呂紹剛，史維.深圳社工為什么留不?。跱］.人民日報，2013-2-27 （8）.

［3］王杰秀，何立軍.社區(qū)治理創(chuàng)新的“武漢經(jīng)驗”——武漢市社區(qū)治理創(chuàng)新調(diào)研報告［J］.中國民政，2015，（1）.

［4］閻耀軍，李佳佳.英國政府社區(qū)治理政策與實踐及對我國的啟示［J］.北京工業(yè)大學學報（社會科學版），2014，（8）.

［5］推進“十三五時期”社區(qū)建設的三個著力點［EB/OL］.光明網(wǎng)，http: //theory.gmw.cn/2015-02/27/content_14931114.htm

［6］江蘇省民政廳基層政權和社區(qū)建設司.堅持“政社互動”、“三社聯(lián)動”全面提升社區(qū)服務管理水平［EB/OL］.江蘇省民政廳2012-12-13.http：//mzzt.ca.gov.cn/article/qgsq/dbfy/201212/20121202739. shtml

［7］新華日報.大力實施社會管理創(chuàng)新工程，在促進社會和諧上走在前列——新華日報[EB/OL]，http://xh.xhby.net/mp2/html/2011-05/ 30/content_370456.htm

［中圖分類號］D638

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）02-0022-04

［基金項目］本文系國家社科基金重點項目“志愿服務參與應急管理研究”（15AGL020)與江蘇省社會科學基金研究項目“加強江蘇社會組織建設研究”（13WTB026）的階段性成果。

［收稿日期］2015-12-31

［作者簡介］朱紅梅（1991—），女，江蘇徐州人，南京工業(yè)大學行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為社會組織與社區(qū)治理。