范雪華

構建公共資源交易管理創(chuàng)新模式

范雪華

深化公共資源交易管理體制改革，加快構建公共資源交易管理創(chuàng)新模式，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的公共資源交易市場體系，核心處理好市場與政府的關系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷提升政府對公共資源交易的管理能力，對于加快創(chuàng)新型國家建設，推動經(jīng)濟更有效和可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

充分認識公共資源交易管理新趨勢

隨著公共資源交易管理體制改革深入推進，公共資源由行政配置向市場決定與政府管控結合轉變，傳統(tǒng)管理向電子化管理轉變，行為管理向信用管理轉變，分散監(jiān)管向協(xié)同監(jiān)管轉變，平臺分散分割向統(tǒng)一互通轉變，呈現(xiàn)出四大特征。

建立公共資源交易管理專職機構，成為提升政府交易管理能力的重要支撐。黨的十八屆四中全會提出，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設、土地礦產(chǎn)交易、國有產(chǎn)權交易等領域的權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，強化內部流程控制，防止權力濫用。遵循這些新要求，加快建立和完善公共資源交易專職管理機構，解決“九龍治水”和行業(yè)部門的“管采不分”“同體監(jiān)管”問題，把交易操作環(huán)節(jié)從原行業(yè)主管剝離出來，真正實現(xiàn)“管采分離”，標志著公共資源交易管理體制改革正在向縱深推進。

完善公共資源優(yōu)化配置效率的法治環(huán)境，成為提升政府管理能力的強化方向。國務院發(fā)布《關于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案》，標志著我國公共資源交易的規(guī)范化、法制化已邁入全新的里程。切實貫徹實施《招投標法》《政府采購法》等法律法規(guī)，積極試水公共資源交易管理體制改革，其實踐經(jīng)驗為完善法律法規(guī)奠定了基礎。建立糾錯和清理機制，及時清除部門擅自設定的審批事項、行業(yè)封鎖和地方保護的規(guī)定，廢止過時條款，標志著統(tǒng)一開放、競爭有序的公共資源交易市場法治環(huán)境的加快形成。

加快構建和完善公共資源交易機制，成為提升政府管理能力的突破重點。各地針對公共資源交易缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)、統(tǒng)一的政策指導、統(tǒng)一的信息共享機制、統(tǒng)一的技術規(guī)范和服務標準等問題，在提高公共資源交易全程透明度，強化運作規(guī)范性，實施服務標準化，增強管理精準度，強化監(jiān)管協(xié)同性，提高違法震懾力等機制創(chuàng)新方面，正在積極探索實踐，標志著一個完整配套的服務體系、運行機制、監(jiān)管生態(tài)正在有效構建。

誠信體系建設和大數(shù)據(jù)運營，成為提升政府管理能力的必然趨勢。強化科技支撐、運用大數(shù)據(jù)等手段，將為公共資源交易主體信用信息、市場主體和中介機構資質資格、交易資格、中標成交商選擇及成交供應商履約等方面信息有效整合和共享，為政府部門對交易活動動態(tài)監(jiān)管和預警提供技術支撐。通過省級和設區(qū)市級平臺的整合，形成全省的交易網(wǎng)絡，將實現(xiàn)全省電子招投標和公共資源交易業(yè)務的在線運行，標志著公共資源交易服務和監(jiān)管質量切實提升。

全面把握公共資源交易改革重點

正確處理市場與政府的關系。公共資源是指在國家和地區(qū)范圍內，政府掌控的經(jīng)濟資源、社會資源、自然資源、行政資源，包括政府支出、政府投資形成的資產(chǎn)以及由于社會管理形成的專有權益，具有公有性、公益性、公共產(chǎn)權性的資源。政府既要簡政放權，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要加強對公共資源交易的管控。具體說，公共資源交易活動必須由政府管控，其交易市場和交易平臺建設、監(jiān)督管理必須由政府主導，在此基礎上的交易活動則由市場主導。

合理劃分政府相關部門的事權。目前，各地公共資源交易存在著行業(yè)主管部門各自為政、條塊分割自建平臺、設置行業(yè)門檻、違規(guī)干預等問題，降低了公共資源交易的效率。深化公共資源交易體制改革，要打破既有的行政管理格局和行業(yè)藩籬，合理設置和分配部門行政職能，具體說，一是合理劃分事權，政府各部門依法履行行政管理職能；二是分離整合各部門監(jiān)管職能，實行統(tǒng)一監(jiān)管；三是整合分散的專業(yè)市場，實行統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一規(guī)范管理，有條件的地方可率先建立具有法人資格的交易管理機構。

科學界定部門之間和上下層級之間“統(tǒng)分”關系。在體制設計上做到統(tǒng)分結合，實行統(tǒng)一監(jiān)管、分工協(xié)作。一是處理好綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的關系。建立綜合監(jiān)管機構，依法或受同級政府授權承擔政府監(jiān)管職能，協(xié)調、督促同級行業(yè)部門和下級政府的公共資源交易工作，以交易平臺為載體和抓手，對交易活動進行全面監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管部門側重于產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)技術規(guī)范的監(jiān)管，側重于本行業(yè)交易活動事中、事后的監(jiān)管。各級交易監(jiān)管機構承擔對本級公共資源交易活動的全程監(jiān)管。二是完善協(xié)同監(jiān)管體系，建立場內場外實時監(jiān)督、線上線下動態(tài)監(jiān)管，招投標管理部門、行業(yè)主管部門、審計監(jiān)察機關聯(lián)動監(jiān)察網(wǎng)絡，全方位、立體化實施對交易活動的監(jiān)管。三是建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，滿足不同交易方式的公共資源交易條件和環(huán)境，具有實體和虛擬交易功能互補、信息共享、監(jiān)管協(xié)同等需求。

審慎把握依法行政與改革創(chuàng)新的關系。提升政府對公共資源交易活動的管理能力，需要積極尋求依法與創(chuàng)新的結合點。一是堅持以法治思維統(tǒng)領改革創(chuàng)新。公共資源交易體制機制的創(chuàng)新，必須在法律框架內進行，維護法治的統(tǒng)一、尊嚴和權威。二是強化創(chuàng)新理念。立法以創(chuàng)新實踐為基礎，法律形式是創(chuàng)新實踐和交易主體行為的規(guī)范化、程序化、制度化；創(chuàng)新須符合立法精神和公共利益目標。深化改革的具體方式可以通過立法機關授權在一定范圍內開展試點，待試點成功后總結、完善、規(guī)范，通過一定程序上升為法律，再逐步推廣。同時，各地要積極探索公共資源交易管理體制改革，及時分析、總結創(chuàng)新經(jīng)驗，為國家盡快啟動公共資源監(jiān)管立法提供實踐依據(jù)。

完善和創(chuàng)新公共資源交易管理

按決策權、執(zhí)行權、監(jiān)管權分離原則，加快完善公共資源交易管理機構。一是組建公共資源交易管理和執(zhí)行監(jiān)督機構。建立省公共資源交易監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“交管委”），性質為議事協(xié)調機構，由政府主要領導、各行業(yè)行政主管部門、公共資源交易管理服務機構和監(jiān)察、審計等部門主要負責人組成。交管委下設公共資源交易中心，作為日常辦事機構，性質為非營利性公共服務事業(yè)單位，負責制定相關政策法規(guī)、交易制度方式、交易規(guī)則和交易目錄，實行動態(tài)管理。建立全省統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，按照“網(wǎng)下無交易、網(wǎng)上全公開”的原則，實行統(tǒng)一制度規(guī)則、統(tǒng)一服務標準、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一評標專家?guī)?、統(tǒng)一協(xié)調指導的“一網(wǎng)運作”的管理模式。設區(qū)市設立公共資源交易監(jiān)督管理局，下設交易中心，負責監(jiān)管市本級和所轄縣（市、區(qū)）交易活動在全省統(tǒng)一平臺上運行。二是做好事權劃分，將原分散于財政、國土資源、環(huán)境保護、交通運輸、水利、農業(yè)、林業(yè)、海洋等行業(yè)行政主管部門的公共資源交易執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督權分離出來，職能劃歸公共資源交易管理和執(zhí)法監(jiān)督機構，行業(yè)行政主管部門依法履行決策和專業(yè)管理職能。三是整合分散于各部門的招投標有形市場，集中執(zhí)法監(jiān)督。

按規(guī)范高效原則，完善市場和政府在公共資源配置中的功能。發(fā)揮市場功能方面，確保市場在資源配置中的決定性作用，整合分散在各行業(yè)的要素市場，完善公共資源交易市場體系；建立市場準入和退出機制，完善價格形成機制，發(fā)揮政府管理功能方面，切實轉變政府職能，建立負面清單制度，規(guī)定不開放的或未經(jīng)允許不能投資的領域和行業(yè)；清理和廢止妨礙形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，防止權力尋租等腐敗現(xiàn)象發(fā)生，提高公共資源的配置效率。

按有序配套原則，完善和創(chuàng)新交易機制。一是加快服務、交易、監(jiān)管三大平臺建設，配套建立公共資源交易網(wǎng)、各類項目電子交易系統(tǒng)、評標專家管理系統(tǒng)、遠程異地評標系統(tǒng)、電子行政監(jiān)察系統(tǒng)、詢價系統(tǒng)等，完善各系統(tǒng)運行功能，實現(xiàn)專業(yè)平臺互聯(lián)。完善監(jiān)督功能，包括備案審查、電子監(jiān)察、統(tǒng)計分析、誠信管理等，便于部門監(jiān)督和公眾監(jiān)督；完善信息管理功能，包括交易信息發(fā)布、反饋、統(tǒng)計等功能；完善誠信綜合評價功能，包括誠信信息采集、應用、查詢、統(tǒng)計等。二是創(chuàng)新招投標方式。做到“事項集中、運作規(guī)范、監(jiān)管同步”?！笆马椉小?，即將政府融資和使用國有資金的工程建設、政府采購、土地拍賣、礦業(yè)權出讓、產(chǎn)權交易、公共資源交易活動全部納入集中交易范圍；“運作規(guī)范”，即制定完善交易統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一評標專家?guī)欤⒐操Y源交易市場價格信息庫，供應商、投標人及競買人交易數(shù)據(jù)庫，以及交易各方誠信庫和公共資源交易信息庫，支持公共資源交易實施工作效率的提升；“監(jiān)管同步”，即加快建立招投標管理部門、行業(yè)主管部門、監(jiān)察審計機關同步監(jiān)管機制，提高監(jiān)管效率。

按公開公平原則，加快構筑依托大數(shù)據(jù)的誠信監(jiān)管和服務體系。利用互聯(lián)網(wǎng)技術，著力打造“互聯(lián)網(wǎng)+交易項目智慧管理平臺”，建設大數(shù)據(jù)智庫。一是加快信用信息管理體系建設，要從市場準入、在線交易、評價監(jiān)督等方面，理清用戶信用狀況，確定各平臺相關數(shù)據(jù)提取節(jié)點、數(shù)據(jù)存儲和交易規(guī)則、計算方式、表現(xiàn)方式、應用辦法等，生成各用戶信用等級，在資源和誠信體系之間建立雙向通道。二是加快服務體系建設，實行交易線上線下結合，各平臺互聯(lián)互通，支持行業(yè)主管部門職能監(jiān)管、全過程跟蹤審計，加強業(yè)主與管理部門互動，面向服務對象提供一體化綜合服務。

作者單位：杭州市公共資源交易中心