■ 任 亞/謝家旺/方 斌

（揚(yáng)州市國土資源局廣陵分局，江蘇 揚(yáng)州 225000）

宅基地管理制度創(chuàng)新路徑分析
——以江蘇省為例

■ 任 亞/謝家旺/方 斌

（揚(yáng)州市國土資源局廣陵分局，江蘇 揚(yáng)州 225000）

當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重、宅基地超占比例過高、新村建不好、老莊拆不掉、宅基地使用對象和功能變化等問題。宅基地用益物權(quán)作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要組成部分，卻沒給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收益，其根本原因在于農(nóng)村宅基地使用管理制約了宅基地流通的功能。文章以江蘇省為例，從宅基地日常管理中遇到的實(shí)際問題入手，從有利于新農(nóng)村建設(shè)的角度，在“戶”的概念、農(nóng)民身份確定，建立宅基地的法定面積標(biāo)準(zhǔn)、超占用地如何處理、如何引導(dǎo)農(nóng)民跨村組用地等方面提出了具可操作性的對策與措施。

農(nóng)村宅基地；管理制度；問題探析；對策；江蘇

0 引言

農(nóng)村宅基地的概念并無統(tǒng)一說法，河北省《農(nóng)村宅基地管理辦法》的表述為：農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民用于建設(shè)住宅、廚房、廁所等設(shè)施的土地及庭院用地。結(jié)合實(shí)際可理解為：農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民用于居住生活的基本用地，包括主房及必要的附屬用房，院落，還有廁所，少量的養(yǎng)殖用房（養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨）等。農(nóng)村宅基地是國家通過法律程序賦予農(nóng)民享有占有和使用的基本用地，是具有福利性質(zhì)的用地。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的生活用地，也在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的重要路徑，承擔(dān)著騰地?fù)Q空間的重任，尤其在目前的新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展過程中，其可能更需要為農(nóng)村人口向城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和中心村轉(zhuǎn)移換取更多的空間。從各地發(fā)展的實(shí)踐看，農(nóng)村宅基地騰地?fù)Q空間的成效并不樂觀，主要是新村建立占據(jù)了空間，而老宅基地卻拆不掉，導(dǎo)致用地?cái)?shù)量劇增。

針對宅基地存在的困局，國家層面在全國多地展開了宅基地制度改革試點(diǎn)工作，本文結(jié)合日常工作實(shí)踐及江蘇省農(nóng)村宅基地制度改革過程中所遇到的問題和體會，結(jié)合十八屆五中全會提出的創(chuàng)新思路，提出一些針對性的措施。

1 當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2010-2014）數(shù)據(jù)測算結(jié)果，我國城鎮(zhèn)化水平從2009年的46.6%提高到2014年54.77%，并將繼續(xù)上升，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)70.5%以上，城鎮(zhèn)人口從第二次人口普查到第三次人口普查增加了10多個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村人口減少了近1.6億，而到2013年底，農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積并沒有減少，并呈逐年上升趨勢，同時(shí)，宅基地管理中沉積了很多無法解決的社會問題和矛盾，并形成了階段性惡性循環(huán)和負(fù)面影響。

1.1 “一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重

由于監(jiān)管不到位，近年來江蘇省農(nóng)村出現(xiàn)了大量的一戶“兩宅”甚至“多宅”，“一戶多宅”現(xiàn)象已經(jīng)成為農(nóng)村宅基地以及土地管理中的一大難題[1]。其主要原因有以下幾點(diǎn)：

(1)很多農(nóng)民在已有住宅的前提下，占用住宅周邊的自留地及邊角地，或是占用集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地，或是利用私下與他人交易獲得的土地建新住宅房。新房建好后，原房的處理方式有很多，有的是用來自住，有的是給老人單住，有的是私下出租或賣給外地人，還有的是空著等待拆遷獲取補(bǔ)償金的機(jī)會，造就 “拆遷百萬富翁”。

(2)申請建新房，拆舊不到位。很多農(nóng)民以住宅狹窄或者通道不便，或者不符合規(guī)劃等諸多理由，申請新宅基地。然而新房建成后，由于相關(guān)部門的檢查督查及驗(yàn)收不到位，舊房未能按要求拆除，造成“一戶多宅”的現(xiàn)象。

(3)因新農(nóng)村建設(shè)、中心村建設(shè)等集中居住區(qū)建設(shè)建新房，原房不愿意拆除。其中，包括江蘇省部分地方政府將該省在全國率先開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的手段和載體，放大其功能。很多的居民點(diǎn)或居住區(qū)，都以增減掛鉤的名義，無限擴(kuò)增。

此外，有些地方政府為加快新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，出臺了很多為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)新區(qū)建房的優(yōu)惠政策，有的地區(qū)甚至允許農(nóng)民將原住宅作為種田過渡房使用而保留3～5年。當(dāng)前最影響農(nóng)村宅基地管理的就是這種“合法”保留原住宅用房所造成的“一戶多宅”現(xiàn)象[2]。

1.2 宅基地超占比例過高

我國農(nóng)村宅基地的平均容積率僅為0.268，超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用率低[3]。江蘇省也不例外，按《江蘇省土地管理?xiàng)l例》（下文簡稱“省條例”）頒布實(shí)施的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，全省農(nóng)村宅基地面積大部分超標(biāo)，低于法定標(biāo)準(zhǔn)建房的一般是五保戶、特困戶或者由政府出資建房的困難戶。江蘇省農(nóng)村住宅中建筑占地面積占宅基地面積的比例大于江蘇省規(guī)定70%的比例的達(dá)到了95%。自從取消了“超占費(fèi)”以后，農(nóng)村宅基地面積大多數(shù)為200～300m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了135m2的標(biāo)準(zhǔn)，由宅基地面積超占引發(fā)的糾紛和信訪也日趨上升。

1.3 新村建不好、老莊拆不掉

20世紀(jì)90年代中期以來，江蘇省各地掀起了村鎮(zhèn)規(guī)劃的熱潮[4]。由于受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法規(guī)配套、風(fēng)俗習(xí)慣以及農(nóng)民耕種半徑等困難的限制，很多新村新區(qū)建設(shè)陷入了進(jìn)退兩難的地步：一方面是新村新區(qū)建設(shè)的攤子已經(jīng)顯現(xiàn)，規(guī)劃做了，基礎(chǔ)設(shè)施也投入了，而農(nóng)民卻不愿意來，來的大部分農(nóng)戶是“矛盾戶”，老房子拆不了的來新區(qū)建新房，或者是宅基地問題多年一直未解決的；另一方面是大多數(shù)農(nóng)戶仍留在原村莊建房而不愿意進(jìn)新區(qū)建房，繼續(xù)在原村生產(chǎn)生活，如此一來，新區(qū)建房擴(kuò)張的同時(shí)老村莊也在膨脹，因此造成了更多的土地浪費(fèi)。

1.4 宅基地使用對象和功能變化

(1)使用對象變化。多年以來，使用宅基地的主體是農(nóng)民，如今已不一定了，由于城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村非農(nóng)化，農(nóng)民身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，人與戶籍分離。宅基地除使用功能外，還成為了農(nóng)民保留在農(nóng)村的財(cái)富[5]。

(2)房屋可以出租。原本只能用于居住的房屋，由于市場的需要，紛紛改為出租房，既滿足了外來人員的需要，又讓農(nóng)民有了額外的收入。在城市郊區(qū)、學(xué)校、工廠等人口流動較多的區(qū)域，出租宅基房的現(xiàn)象更是屢見不鮮。此外，大量的文人墨客為采風(fēng)寫生還會選擇在具有當(dāng)?shù)靥厣拇迩f居住數(shù)日至半年。

(3)住宅房可以買賣。近年來，宅基地買賣仍時(shí)有發(fā)生，有的是以租代買，很多的宅基房是多年看不見主人，由于這些買賣違法，無法過戶，引發(fā)的購房糾紛已經(jīng)引起各級政府的高度重視。在上海和蘇南一代，“農(nóng)家樂”經(jīng)營者向農(nóng)民出資百萬元收購整個(gè)村莊，村莊出賣后有的地方政府會安排農(nóng)民進(jìn)小區(qū)建別墅[6]。

2 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度改革途徑探析

黨的十八屆三中全會指出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。現(xiàn)行宅基地管理制度與當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)并不吻合，對增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)民用益物權(quán)，存在一定障礙。如何解決這些問題，需要從根本上找出問題的所在。

2.1 農(nóng)民身份如何確定

農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民只擁有其使用權(quán)，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的界定存在著諸多問題：

(1)以戶口為標(biāo)志：戶口已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)，但仍居住在農(nóng)村，而且仍在承包責(zé)任田的居民身份應(yīng)如何認(rèn)定；

(2)以承包土地或者居住地為標(biāo)志：長期在外地打工或已在城鎮(zhèn)買房，但戶口登記在原集體經(jīng)濟(jì)組織的居民身份該如何認(rèn)定；

(3)戶口和職業(yè)已經(jīng)不在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，但其祖籍和住房仍在農(nóng)村，能否算為農(nóng)民身份；

(4)共性問題，很多省份按照城市化的要求進(jìn)行戶籍改革，取消了農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口的說法，統(tǒng)稱為居民戶，這給農(nóng)村宅基地管理增加了新的難度和矛盾。自2004年5月1日起江蘇省取消了農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口的說法，全省統(tǒng)一為居民戶，但在實(shí)際管理中卻常遭到權(quán)利人的質(zhì)問。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村和城市人口轉(zhuǎn)移、流動的加快，農(nóng)村常住人口結(jié)構(gòu)多元化和總量的變化，以及農(nóng)民收入的提高、社會保障水平的提高，大部分農(nóng)村居民和城市居民一樣享受社會同樣的福利保障待遇，宅基地已然不再適合當(dāng)下歷史舞臺，作為農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的一部分，應(yīng)該激活沉睡的農(nóng)村宅基地市場，確實(shí)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，這樣與土地使用制度改革基本精神是吻合的。

基于江蘇省已取消農(nóng)村和城鎮(zhèn)的戶籍分類，因此建議將城鄉(xiāng)居民合并統(tǒng)一管理，城鄉(xiāng)居民購房一視同仁，農(nóng)民既可以在村集體預(yù)留地上建房，也可以使用安置資金進(jìn)城購房，這樣“城鄉(xiāng)一體化”的真正意義才能得以實(shí)現(xiàn)。一定的歷史時(shí)期，農(nóng)村人口將流向城市，同時(shí)，城市化也并不意味著農(nóng)村的消失。

2.2 “戶”概念如何確定

我國宅基地福利享受是以“戶”為單位，實(shí)行“一戶一宅”，那“戶”的具體概念是很模糊的，尤其是分戶的標(biāo)準(zhǔn)，方法不一，如父輩和子輩是否可以分戶？在各省就不是一致的，江蘇省一直就是父子是不可以分戶的，但鄰近的浙江、安徽是可以分戶的，哪怕是獨(dú)子獨(dú)女戶也完全可以分。由于利益的驅(qū)動，不少農(nóng)戶始終在動“戶”的腦筋，不惜以離婚為代價(jià)，申請宅基地。揚(yáng)州近郊某鎮(zhèn)在推進(jìn)集中居住區(qū)以后，僅2013年就有322對夫妻離婚進(jìn)入小區(qū)，他們僅花幾萬元所謂的配套費(fèi)，可得到城市人無法得到的宅基地?！皯簟备拍罨緱l件沒有明確的定義，對戶的要求，應(yīng)該在人口和成員關(guān)系上做一些明確。

農(nóng)村宅基地以戶為單位是合理的，但是應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對戶的界定，尤其是對分戶的認(rèn)定和審查?？梢园凑找欢ǖ脑瓌t如農(nóng)戶家庭的兄弟姐妹等制定分戶標(biāo)準(zhǔn)，或按照某種原則制定一個(gè)最基本的家庭人口數(shù)量。分戶后，農(nóng)民可以重新申請農(nóng)村宅基地也可以自愿購買商品房，但如果是因離婚等原因而導(dǎo)致分戶的，要特別注意審查和管理，以防止有人非法占地建房。比如，因?yàn)殡x婚而導(dǎo)致分戶的要在2年后才能獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)申請批準(zhǔn)，或是享有購首房待遇的權(quán)利。

2.3 宅基地標(biāo)準(zhǔn)如何確定

《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市所制定的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，標(biāo)準(zhǔn)最高的省份超過300m2，少的省份上限只有80～100m2。江蘇省確定：人均一畝以下的市縣上限為135m2，人均一畝以上的市縣上限為200m2。尤其是省條例還規(guī)定建筑占地不得超過宅基地面積的70%，就更難了。從蘇南蘇北居住習(xí)慣看，大部分地區(qū)農(nóng)民住房一般有主房、廂房及車庫、廁所等，如按70%的規(guī)定計(jì)算，建筑占地94.5m2是沒有辦法進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃的，如家中有三代同堂、四代同堂的情況，住房將是更大的問題。如再兼顧到堂屋、客廳、飯?zhí)玫裙δ埽藰?biāo)準(zhǔn)更加復(fù)雜。

因此，在確定宅基地標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，應(yīng)充分考慮到各地的民俗、居住習(xí)慣，還要兼顧人口、生產(chǎn)生活等因素，并盡量和新農(nóng)村、小康標(biāo)準(zhǔn)、幸福指數(shù)相吻合。隨著農(nóng)村城市化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村宅基地的功能也朝著多變、多樣化的方向發(fā)展，政府應(yīng)靈活調(diào)整宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地的位置轉(zhuǎn)換和用途轉(zhuǎn)換，并加以引導(dǎo)。

2.4“超占用地”如何處理

按照江蘇省條例第51條之規(guī)定，違反土地規(guī)劃，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，以及超過批準(zhǔn)的數(shù)量非法占用建設(shè)用地或者未利用土地的，由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。面對眾多的超占用地，除國土資源管理部門執(zhí)法力量嚴(yán)重不足外，更重要的是違章建筑的查處很難操作，唯一的拆除處罰，對住宅超占很不適用，如拆的時(shí)候?qū)Ψ课莸慕Y(jié)構(gòu)、整體性如何避免影響，如無法實(shí)施拆除時(shí)，又沒有其他的合法處理方法。

農(nóng)村宅基地的法定標(biāo)準(zhǔn)面積應(yīng)當(dāng)在結(jié)合農(nóng)戶家庭人口、生產(chǎn)生活和就業(yè)等情況后，制定一個(gè)合理的基數(shù)，然后根據(jù)各地實(shí)際狀況進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?。如在家庭人口中出現(xiàn)幾代同堂的，可以適當(dāng)增加宅基地用地面積，也可以在宅基地使用年期上進(jìn)行適當(dāng)平衡，當(dāng)家庭幾代同堂的現(xiàn)象消失后，再收回相應(yīng)的宅基地用地面積，有難度收回且超占的部分可以實(shí)行宅基地有償使用。而對于那些家庭人口數(shù)量較大，卻沒有在城鎮(zhèn)購房，也沒有另申宅基地建房的農(nóng)戶，應(yīng)該適當(dāng)多批準(zhǔn)其宅基地用地面積，進(jìn)而使農(nóng)村宅基地面積法定標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、公平、合理。

2.5 如何引導(dǎo)農(nóng)民跨村組用地

隨著新農(nóng)村建設(shè)，城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，尤其是土地整治中涉及的萬頃良田，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，讓廣大農(nóng)村舊貌變新顏，農(nóng)民成了最大的收益者，大量的農(nóng)村宅基地退出復(fù)墾為耕地，既解決了城鄉(xiāng)發(fā)展的用地指標(biāo)，又使耕地面積實(shí)現(xiàn)了增加。這批進(jìn)入新村或者新區(qū)的農(nóng)民，已經(jīng)使用了不屬于自己集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，縣級人民政府無法審批這些屬于“合法”的用地，2015年的全國兩會，政協(xié)代表陳錫文坦言：“宅基地?fù)Q市民身份于法無據(jù)，于理不合”。

可以嘗試建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)村集體之間宅基地置換和交易，對于放棄農(nóng)村宅基地的使用權(quán)而進(jìn)城購買商品房的，政府要予以鼓勵(lì)和支持，或給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)民退出宅基地、農(nóng)村土地整治、萬頃良田建設(shè)、土地增減掛鉤以及用作建立農(nóng)村宅基地補(bǔ)助的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。

[1]丁關(guān)良.1949年以來中國農(nóng)村宅基地制度的演變[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2008,8(4):9-21.

[2]岳永兵，孫濤.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓：實(shí)踐、問題與建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2015,28(12)：23-26，32.

[3]歐陽安蛟.農(nóng)村宅基地使用管理制度研究[D].杭州：浙江大學(xué),2010.

[4]胡銀根,張曼,魏西云，等.農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償測算——以商丘市農(nóng)村地區(qū)為例[J].中國土地科學(xué),2013,27(3):29-35.

[5]宋偉,陳百明,楊紅,等.我國農(nóng)村宅基地資源現(xiàn)狀分析[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2008,29(3):1-5.

[6]黃貽芳.農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題研究[D].武漢:華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2014.

Analysis on Innovation Pathof Homestead Management System—A Case Study of Jiangsu Province

REN Ya, XIE Jiawang, FANG Bin
(Yangzhou National Territory Resources Bureau Guangling Branch, Yangzhou Jiangsu 225000, China)

There are several commonproblems in the current management of rural homestead as follows.The pheromone of "one household, multiple housing lands" is very serious, the proportion of over-occupying homesteadis too high, new villages are not wellbuilt while old villages are hard to remove, and the objects and functionsof homesteadchange a lot. Homesteadbrings no property income to farmers, while theusufructuary right of homestead is an important part of farmers' property. The fundamental reason is thatthe rural homesteadmanagementsystem restrictshomestead circulation. Taking Jiangsu Province as an example, we carry out workablecountermeasures on determining the concept of "family" and the identity of the farmers, establishing legal standards of homestead, how to deal withover-occupying homesteadand how to instruct farmers to use land cross-village, aiming at solving the practical problems encountered in the daily homestead management and promoting new rural construction.

rural homestead; management system;issues analysis; countermeasures; Jiangsu

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）02-0048-04

2016-01-26；

2016-02-25

國家自然科學(xué)基金（41271189）；江蘇省國土資源廳科技項(xiàng)目（KJXM2015010）

任亞（1969-），男，江蘇省連云港市人，揚(yáng)州市國土資源局廣陵分局高級經(jīng)濟(jì)師，管理學(xué)碩士，主要從事土地資源管理方面研究。