王學(xué)澤(司法部基層司副司長)
賴咸森(上海市司法局)
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美國民事調(diào)解系統(tǒng)培訓(xùn)考察報(bào)告
王學(xué)澤(司法部基層司副司長)
賴咸森(上海市司法局)
2015年10月中旬至11月初,司法部組織的“美國民事調(diào)解系統(tǒng)”培訓(xùn)班在美國伊利諾伊州和紐約進(jìn)行了培訓(xùn)考察。期間,聽取了專家學(xué)者、法官、律師以及調(diào)解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人講授的民事調(diào)解課程,實(shí)地參觀考察了部分法院和民事調(diào)解機(jī)構(gòu),與相關(guān)人士舉行了座談,現(xiàn)場觀摩了調(diào)解模擬演示和仲裁案件實(shí)例。系統(tǒng)了解了美國聯(lián)邦和伊利諾伊州關(guān)于矛盾糾紛調(diào)解的法律及相關(guān)規(guī)定、調(diào)解組織的種類和設(shè)置、人員組成和資質(zhì)、調(diào)解程序、經(jīng)費(fèi)來源、調(diào)解協(xié)議效力和民事調(diào)解開展的效果,專門考察了伊利諾伊州醫(yī)療糾紛和道路交通事故糾紛調(diào)解相關(guān)情況。通過培訓(xùn)考察,感到美國的民事調(diào)解有許多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。
民事調(diào)解在美國興起,基于以下原因:一是訴訟成本高昂。在訴訟過程中,許多當(dāng)事人不僅要支付訴訟費(fèi)、律師費(fèi),還需支付證人出庭作證費(fèi)用。以醫(yī)患糾紛案件為例,如果有醫(yī)學(xué)專家出庭作證,作證費(fèi)用為每天5000美元,致使很多低收入當(dāng)事人無力承擔(dān)。二是法庭審理效率顯著下降。陪審團(tuán)是美國司法的一大特色,索賠金額超過20美元的民事案件,當(dāng)事人即可申請陪審團(tuán)審理。這樣盡管能夠較好地體現(xiàn)公平原則,但效率低、耗時(shí)長。加之美國司法體系設(shè)置復(fù)雜、審判層級多,訴訟周期漫長,許多民事案件往往需3至5年才能審結(jié)。三是不利于保護(hù)當(dāng)事人隱私。美國法院系統(tǒng)案件審理信息公開,美國公眾可以通過法院的官方網(wǎng)站以及公報(bào)、報(bào)紙等進(jìn)行查詢,難免涉及當(dāng)事人隱私,特別是對一些企業(yè)商業(yè)信譽(yù)和社會聲譽(yù)造成不良影響 。四是對庭審結(jié)果不滿。很多案件中,當(dāng)事人雙方對法庭的判決結(jié)果都不滿意,認(rèn)為對自己不利,因而很難做到心悅誠服、案結(jié)事了。在此情況下,美國司法界嘗試運(yùn)用和推動調(diào)解等替代性爭議解決機(jī)制,并得到社會的理解和接受,取得了不錯(cuò)的效果。
(一)調(diào)解機(jī)構(gòu)與調(diào)解員
1.調(diào)解機(jī)構(gòu)。美國的調(diào)解機(jī)構(gòu)眾多、種類繁雜,總體上可以分為官方主辦的調(diào)解機(jī)構(gòu)和民間建立的調(diào)解機(jī)構(gòu)兩類。當(dāng)事人可以通過行政機(jī)關(guān)附設(shè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)、法院附設(shè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)或者社區(qū)調(diào)解中心來解決糾紛。調(diào)解利用率居前的政府機(jī)構(gòu)有:衛(wèi)生和公共服務(wù)部、公平就業(yè)機(jī)會委員會、聯(lián)邦調(diào)停調(diào)解局等。
聯(lián)邦調(diào)停調(diào)解局(Federal Mediation and Conciliation Service,簡稱FMCS)建立于1947年,因一系列勞動糾紛和日益增加的罷工及游行而產(chǎn)生,在全美擁有170名專職調(diào)解員,每年調(diào)解勞動糾紛5000件以上。FMCS在處理一些重大事件中發(fā)揮了重要作用,先后調(diào)解了美國土著部族100年來的土地糾紛、美國職棒大聯(lián)盟球員協(xié)會和美國職棒大聯(lián)盟之間的沖突、2002年西海岸罷工引起的海關(guān)10天關(guān)閉(經(jīng)濟(jì)損失每天10億美元)等。FMCS在50多個(gè)國家建立了專門的調(diào)解管理項(xiàng)目和管理團(tuán)隊(duì)。
民間調(diào)解機(jī)構(gòu)(一般稱調(diào)解公司或替代性爭端解決中心)在美國數(shù)量龐大,既有私人設(shè)立的,也有政府資助的,既有收費(fèi)的,也有不收費(fèi)的,調(diào)解領(lǐng)域廣泛。社區(qū)調(diào)解中心在全美范圍內(nèi)都存在,調(diào)解社區(qū)內(nèi)的糾紛。全美司法仲裁調(diào)解服務(wù)有限公司(Judicial Arbitration and Mediation Service,JAMS)是世界上最大的私人性質(zhì)的民商事糾紛訴訟外解決的機(jī)構(gòu),它的服務(wù)內(nèi)容幾乎涵蓋了所有訴訟外的糾紛解決方式,平均每年處理的案件數(shù)量為11000件,營業(yè)收入數(shù)千萬美元。
2.調(diào)解員。(1)人員構(gòu)成。擔(dān)任調(diào)解員的人通常包括:律師、法學(xué)專家、心理專家、退休法官和牧師。調(diào)解員大多數(shù)為兼職,專職的調(diào)解員主要受聘于私營的調(diào)解公司。一些法官退休后,由于專業(yè)優(yōu)勢突出,也可能受聘于調(diào)解公司擔(dān)任調(diào)解員。調(diào)解員的來源非常廣泛,例如麥克萊恩縣替代性爭議解決中心的調(diào)解員均為志愿者,他們可能是律師、法科學(xué)生、退休法官、公務(wù)員、商業(yè)人士等。 在美國,律師擔(dān)任調(diào)解員的情況非常普遍。絕大部分民事案件的調(diào)解,都有律師的參與。由于美國的法律體系龐雜浩繁,各州法律又不盡相同,當(dāng)事人在如何適用法律上無所適從。律師不僅熟悉法律,而且具有豐富的出庭應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn),在調(diào)解時(shí)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。特別是一些商事案件和具有給付內(nèi)容的糾紛,調(diào)解員基本都由律師擔(dān)任。
(2) 業(yè)務(wù)培訓(xùn)。伊利諾伊州法院、律師事務(wù)所、替代性爭議解決機(jī)構(gòu)十分重視調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。例如,麥克萊恩縣替代性爭議解決中心的調(diào)解員,如果不是法律職業(yè)人士,必須經(jīng)過50個(gè)小時(shí)的專業(yè)培訓(xùn)。芝加哥爭端解決中心要求,經(jīng)過培訓(xùn),學(xué)員應(yīng)對調(diào)解有基本的理解、擁有解決爭端的下列主要技能:創(chuàng)造性地解決問題,積極的傾聽,情緒管理,通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化,有效的提出問題、發(fā)現(xiàn)問題。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)圍繞這些技能來設(shè)計(jì)培訓(xùn)模塊,形式多樣,包括講座式、圓桌沙龍、案例模擬、現(xiàn)場觀摩等。
(3)行為規(guī)范。美國律師協(xié)會制定的《調(diào)解員行為規(guī)范準(zhǔn)則樣本》為許多調(diào)解機(jī)構(gòu)所推崇,要求調(diào)解員應(yīng)遵循以下道德準(zhǔn)則:調(diào)解員應(yīng)中立、誠實(shí)、稱職和公正;如因過去或當(dāng)下的人際關(guān)系而產(chǎn)生利益沖突,調(diào)解員應(yīng)主動回避;調(diào)解員應(yīng)避免未來的利益沖突;調(diào)解員應(yīng)預(yù)先告知當(dāng)事人可能引起不公正或引起不公正印象的任何事實(shí)和環(huán)境;調(diào)解員不能向當(dāng)事人招攬法律業(yè)務(wù);調(diào)解員應(yīng)當(dāng)保守調(diào)解過程中所獲知的機(jī)密信息,不能以證人身份就自己調(diào)解過的糾紛出庭作證;調(diào)解員不能和主審法官溝通;調(diào)解員應(yīng)及時(shí)披露所有費(fèi)用和花銷。
(二)調(diào)解費(fèi)用及經(jīng)費(fèi)來源
美國的民事調(diào)解包括收費(fèi)的調(diào)解和不收費(fèi)的調(diào)解。私營的調(diào)解公司和律師擔(dān)任調(diào)解員的案件,一般都會向當(dāng)事人收取費(fèi)用。通常按小時(shí)計(jì)價(jià),標(biāo)準(zhǔn)是每小時(shí)175-425美元,如圣路易斯為每小時(shí)275美元。調(diào)解員的前期準(zhǔn)備工作也是按小時(shí)收費(fèi)的。另外,每一方當(dāng)事人還需要支付一定數(shù)額的調(diào)解管理費(fèi)用。粗略計(jì)算,一起民事案件從受理到調(diào)解終結(jié)通常要花費(fèi)當(dāng)事人3000到4000美元;即使調(diào)解不成功,當(dāng)事人仍然要支付同樣的費(fèi)用。一些法院附設(shè)的調(diào)解中心,例如伊利諾伊州麥克萊恩縣替代性爭端解決中心對索賠不超過5萬美元的民事案件,不收取任何費(fèi)用。
一些社區(qū)調(diào)解中心調(diào)解民事案件不收費(fèi)。如調(diào)解項(xiàng)目評估和沖突解決中心、原野沖突調(diào)解中心等機(jī)構(gòu)始終堅(jiān)持調(diào)解糾紛不收取費(fèi)用,其運(yùn)轉(zhuǎn)的資金主要來自于政府、法院以及私人基金會的資助,還有很大一部分來自于培訓(xùn)調(diào)解員所收取的培訓(xùn)費(fèi)。這些調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解員多為志愿者,無償服務(wù),志愿者將調(diào)解視為職業(yè)發(fā)展中的機(jī)會和有意義的培訓(xùn)。
(三)調(diào)解的實(shí)施
1.調(diào)解的適用范圍。美國的調(diào)解只適用于民事案件,刑事案件和行政案件不能調(diào)解。民事調(diào)解的范圍大體包括:商業(yè)合同、侵權(quán)、雇傭糾紛等民事糾紛;家庭糾紛,尤其是涉及孩子的撫養(yǎng)和探視權(quán);小額債權(quán)債務(wù)糾紛;鄰里、人際關(guān)系糾紛;環(huán)境、公共政策案件。適于調(diào)解的案件一般具有以下特點(diǎn):一是當(dāng)事人可能在未來要繼續(xù)維持現(xiàn)有的關(guān)系;二是多屬道德規(guī)范調(diào)整的范圍,法律性、對抗性不強(qiáng);三是具有通過建設(shè)性的方案加以解決的可能性;四是有益于改進(jìn)雙方未來的關(guān)系;五是涉及的問題具有協(xié)調(diào)和平衡的可能性。
2.調(diào)解的啟動。一般由雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商,同意采取調(diào)解方式解決糾紛,共同選擇調(diào)解人進(jìn)行調(diào)解。也有一部分案件是由法官強(qiáng)令當(dāng)事人先行調(diào)解。
3.調(diào)解的基本步驟。調(diào)解之前,調(diào)解員要做大量的前期準(zhǔn)備工作,如了解案情、查閱案卷、查詢法律、制定調(diào)解方案等。一切準(zhǔn)備就緒后,與當(dāng)事人約定調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn),并按照以下步驟調(diào)解。
(1)介紹案情。即在開始階段,先由調(diào)解員設(shè)定調(diào)解的基調(diào),向當(dāng)事人介紹自己的背景或?qū)I(yè)素養(yǎng),設(shè)定調(diào)解的目標(biāo)框架,解釋調(diào)解的步驟以及雙方希望通過調(diào)解解決的事項(xiàng)。同時(shí),要確定所有能夠做決定的人都在場,承諾調(diào)解的保密性并尋求雙方對保密性和程序的認(rèn)可。雙方當(dāng)事人分別陳述,介紹糾紛基本情況并表明所希望達(dá)到的目標(biāo),提供相關(guān)材料與證據(jù)。
(2)尋求共同點(diǎn)。一是發(fā)掘問題。確定、澄清和分析問題產(chǎn)生的原因、背景和癥結(jié)所在,認(rèn)真傾聽各方當(dāng)事人的陳述。二是尋找切合點(diǎn)。確定、澄清和分析當(dāng)事人的利益所在,確定雙方共同的、均可接受的目標(biāo)。
(3)提供方案。調(diào)解員列出可供選擇的幾種選擇方案,包括一般選擇方案和替代方案,幫助當(dāng)事人對所有方案進(jìn)行評估,分析各種方案的合法性、公平性。
(4)解決糾紛。即簽訂調(diào)解協(xié)議。在前述工作的基礎(chǔ)上,雙方作出承諾以解決紛爭。制作書面調(diào)解協(xié)議,協(xié)議應(yīng)當(dāng)滿足雙方的利益需要、簡明扼要、具有合法性與可執(zhí)行性,并載明協(xié)議履行的時(shí)間。
調(diào)解協(xié)議具有民事合同效力,當(dāng)事人一般會自覺履行。當(dāng)事人也可以向法院提出申請,經(jīng)由法官出具法律文書對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行認(rèn)可后,調(diào)解協(xié)議即具有強(qiáng)制執(zhí)行力。整個(gè)調(diào)解過程一般在一天之內(nèi)結(jié)束,通常從上午9點(diǎn)到下午6點(diǎn)之前。如果在這個(gè)期限內(nèi)沒有達(dá)成協(xié)議,則意味著調(diào)解不成功。
(四)對低收入人群的調(diào)解服務(wù)與法律援助
一些法律援助機(jī)構(gòu)專門針對低收入人群提供調(diào)解服務(wù)和法律援助。如林肯土地法律援助基金會公司,是由政府資助的專門為低收入人群提供法律援助的私人機(jī)構(gòu)。該公司雇傭了幾十名援助律師,在南伊利諾伊州設(shè)立了5個(gè)分支機(jī)構(gòu),服務(wù)區(qū)域達(dá)8.4萬余平方公里,覆蓋了南伊利諾伊州2/3的面積。該公司每年為40余萬低收入當(dāng)事人提供服務(wù),特別是對未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)案件、教育類案件、涉及殘疾人的案件實(shí)行強(qiáng)制調(diào)解。調(diào)解案件每件收費(fèi)400~600美元,比通常的律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低很多,支付仍然有困難的當(dāng)事人還可以申請免費(fèi)。
(五)調(diào)解的指導(dǎo)和管理
1.法院的推動。在美國,沒有專門的政府機(jī)構(gòu)對民事調(diào)解進(jìn)行管理??梢哉f,法院是民事調(diào)解的組織者、指導(dǎo)者和推動者。如伊利諾伊州,最高法院制定了專門規(guī)范民事調(diào)解的法規(guī)和程序規(guī)則,有些法院制作了調(diào)解員名冊供當(dāng)事人選擇,有的法院為調(diào)解機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)資助。有些州的法律明確規(guī)定,對于離婚案件、涉及未成年子女撫養(yǎng)和探視的糾紛以及小額債務(wù)糾紛必須先行調(diào)解。另外,如果法官認(rèn)為某件民事案件更適合調(diào)解,可以強(qiáng)令當(dāng)事人先行調(diào)解。正是由于法院和法官對調(diào)解不遺余力的推動,才使得90%以上的案件經(jīng)由調(diào)解結(jié)案。
2.調(diào)解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的管理。調(diào)解員負(fù)責(zé)人(管理者)有6大職責(zé):(1)對案件和調(diào)解行為負(fù)責(zé);(2)組織專業(yè)培訓(xùn);(3)提供專業(yè)支持或咨詢;(4)會員服務(wù),促進(jìn)調(diào)解員的職業(yè)發(fā)展;(5)會員日常管理;(6)對外宣傳,促進(jìn)社會對調(diào)解的利用。加強(qiáng)對調(diào)解的管理,目的是建立支持和引導(dǎo)調(diào)解工作的系統(tǒng),為調(diào)解員提供必要的協(xié)助。
美國民事調(diào)解的運(yùn)用非常廣泛。一般糾紛起訴到法院后,在進(jìn)入訴訟程序前法官會告知當(dāng)事人可以采用調(diào)解的方式(非強(qiáng)制調(diào)解)解決糾紛。但有些州的法律規(guī)定或法院會命令某些糾紛的當(dāng)事人先行調(diào)解(強(qiáng)制調(diào)解)。有些合同雙方會約定發(fā)生爭議必須先行調(diào)解才能進(jìn)行訴訟,這時(shí)調(diào)解就是一個(gè)必經(jīng)程序,并且雙方要遵循善意條款,即要坦誠調(diào)解,但不要求必須達(dá)成調(diào)解協(xié)議。一旦進(jìn)入調(diào)解程序,調(diào)解員會與雙方當(dāng)事人約定調(diào)解的具體截止日期,很多案件往往2~3個(gè)小時(shí)就能結(jié)案,目的是防止濫用調(diào)解、提高調(diào)解效率。如果在約定的時(shí)間內(nèi)雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議,即為調(diào)解不成。但是也有一些調(diào)解不成的案件在進(jìn)入訴訟程序之前,當(dāng)事人再次請求調(diào)解并最終達(dá)成協(xié)議。
推動民事調(diào)解,法院是最大的受益者。據(jù)了解,伊利諾伊州各級法院去年受理案件約340萬件。僅香檳郡巡回法院年均受理案件就達(dá)4萬件,而該院只有11名法官。如此龐大的案件如果都依靠法院開庭審理,勢必造成大量的案件長期積壓、久拖不決,法院自身也會不堪重負(fù)。因此,法院極力推動包括調(diào)解在內(nèi)的訴訟外糾紛解決方式。實(shí)際上,大部分案件也都在庭審前得到解決,包括審前和解、辯訴交易等。香檳郡巡回法院瓊斯法官(Hon.Judge Michael Jones)介紹說:他每月經(jīng)手的民事案件,平均只有1件進(jìn)入庭審,大部分案件進(jìn)入調(diào)解或被駁回。他本人審理的案件每年只有8到9件,這些案件都是有示范作用的典型案件。 2008年次貸危機(jī)以來,房產(chǎn)抵押案件激增。當(dāng)事人起訴后,法官通常要求房產(chǎn)持有人與銀行先行和解。如果銀行方的代表不到庭,法官將直接駁回案件。因此,通過調(diào)解的方式處理房產(chǎn)抵押糾紛,達(dá)到了雙贏的社會效果,房屋持有人能繼續(xù)住在房子里,銀行也能按照協(xié)議逐步收回貸款。
20世紀(jì)90年代以來,美國90%以上的民事糾紛都通過調(diào)解方式解決,調(diào)解作為“替代性”糾紛解決方式中最重要的一種,實(shí)際上已成為了美國最為普遍的糾紛解決方式??梢哉f,調(diào)解已經(jīng)深入人心,成為美國社會解決矛盾的一種文化現(xiàn)象,得到社會各界特別是法律職業(yè)人的共同認(rèn)可,在合同中普遍會加入調(diào)解條款,連基礎(chǔ)教育中都會開設(shè)調(diào)解課,讓孩子從小樹立用調(diào)解化解糾紛的理念。盡管美國民事調(diào)解起步較晚,但理念新、進(jìn)展快、效果好,化解矛盾糾紛的主體和手段多元,調(diào)解已經(jīng)融入很多美國人的日常生活。
盡管中美兩國國情和法律制度不同,但同樣都面臨著矛盾糾紛數(shù)量大幅上升,法院審判壓力陡增的問題,僅靠訴訟手段難以獨(dú)自化解。美國民事調(diào)解實(shí)踐中的一些經(jīng)驗(yàn)和做法值得我們借鑒。
(一)更新理念切實(shí)提高全社會的調(diào)解意識
在美國,沒有法定的政府機(jī)構(gòu)專門指導(dǎo)和推動民事調(diào)解,但包括調(diào)解在內(nèi)的ADR發(fā)展迅速,效果顯著。究其原因,既有社會發(fā)育比較成熟、社團(tuán)組織發(fā)達(dá)、公民自律性強(qiáng)的因素,也有調(diào)解理念即對調(diào)解的理解認(rèn)識因素。培訓(xùn)考察期間所接觸到的各類人士,無論法官、學(xué)者、律師還是調(diào)解人員、社會志愿者都將做好調(diào)解視為自己所應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會責(zé)任,與本職工作同等重要,并沒有把調(diào)解單純的當(dāng)作是政府、法院或調(diào)解機(jī)構(gòu)的責(zé)任。基于這種理念,一些知名的法學(xué)、心理學(xué)教授走出象牙塔傾心研究民事調(diào)解,法官們審案時(shí)主動引導(dǎo)甚至強(qiáng)制部分當(dāng)事人先行調(diào)解,一些法院放手將部分民事案件委托調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解,許多法院、政府部門和社會組織熱心為調(diào)解機(jī)構(gòu)提供資金,許多熱心人士成立調(diào)解機(jī)構(gòu)并始終堅(jiān)持免費(fèi)調(diào)解,大量的社會志愿者不計(jì)報(bào)酬義務(wù)調(diào)解,很多學(xué)校在基礎(chǔ)教育中開設(shè)調(diào)解課。正是由于這種共同的社會責(zé)任感和使命感,在潛移默化之中形成了全社會都關(guān)心支持參與調(diào)解的氛圍,成為美國社會解決矛盾的一種文化現(xiàn)象。人民調(diào)解在我國有著悠久的歷史和廣泛的群眾基礎(chǔ),調(diào)解組織和調(diào)解人員眾多,近年來人民調(diào)解組織化解矛盾糾紛效果顯著、成績斐然。但不可否認(rèn),在一些地方、部門、單位和部分群眾中,仍然存在著“人民調(diào)解是政府或者司法行政部門的事,與己無關(guān)”的想法,而沒有將人民調(diào)解看作是全社會和每個(gè)公民共同的社會責(zé)任。導(dǎo)致一些地區(qū)對人民調(diào)解重視不夠、投入不足,社會組織和群眾參的積極性不高,加上指導(dǎo)手段單一、宣傳流于形式,因而全社會理解支持參與調(diào)解工作的氛圍尚未全面形成。需要學(xué)習(xí)借鑒美國民事調(diào)解的理念,切實(shí)改進(jìn)指導(dǎo)手段,豐富宣傳形式和受眾面,加強(qiáng)部門間協(xié)作,充分調(diào)動社會各界積極性,增強(qiáng)全社會的調(diào)解意識,形成全社會支持參與人民調(diào)解的局面,使人民調(diào)解真正成為群眾解決矛盾糾紛的首選方式。同時(shí),由于我國人民調(diào)解實(shí)行不收費(fèi)制度,經(jīng)費(fèi)緊張的問題始終困擾著工作的發(fā)展,需要各級政府和相關(guān)部門切實(shí)加大支持力度,增加投入,解決人民調(diào)解組織工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi),并鼓勵社會組織為人民調(diào)解工作提供各種幫助支持,為人民調(diào)解工作順利開展提供保障。
(二)改進(jìn)宣傳培訓(xùn)提高人民調(diào)解工作公信力
培訓(xùn)考察期間,位于芝加哥市的爭端解決中心開展的培訓(xùn)課程讓我們很受啟發(fā)。該中心所針對的目標(biāo)人群,并不局限于現(xiàn)有的調(diào)解人員,而是包括了社團(tuán)管理者、人力資源專業(yè)人士、社會工作者、心理學(xué)家、律師、教師和其他涉及沖突管理的人員。這種真正面向社會的專業(yè)培訓(xùn),不僅廣泛而有效地宣傳了調(diào)解工作,提高了調(diào)解的社會認(rèn)知度,也為各類社會有識之士加入調(diào)解員隊(duì)伍提供了契機(jī)。該中心對外宣傳的關(guān)鍵詞——“學(xué)習(xí)調(diào)解,改變你的世界”,面向的是社會各行各業(yè)有可能成為調(diào)解員的潛在人群。原野沖突調(diào)解中心(Prairie Land Conflict Mediation Center),面向社會開設(shè)各種培訓(xùn)課程,其中有一門課程針對的目標(biāo)人群是經(jīng)常吵架、關(guān)系不和的夫妻。該中心喬伊?喬治女士為我們授課時(shí),將學(xué)員分為幾組,每組學(xué)員自定內(nèi)容并模擬調(diào)解員和當(dāng)事人現(xiàn)場演示糾紛調(diào)解過程,喬伊?喬治女士靠前指揮,邊觀察邊輔導(dǎo),培訓(xùn)形式活潑、課堂氣氛活躍,寓教于樂,學(xué)員受益匪淺。在伊利諾伊大學(xué)香檳分校法學(xué)院模擬法庭,知名法學(xué)教授馬克?安塞爾和一位資深律師以及四名法學(xué)碩士、博士研究生為我們演示了一起房屋買賣糾紛調(diào)解的全過程,調(diào)解人態(tài)度平和、思維敏捷,分析入情入理,論理絲絲入扣,過程有條不紊,駕馭調(diào)解的能力和服務(wù)當(dāng)事人的真誠令人贊嘆。參與模擬演示的人嚴(yán)肅認(rèn)真、一絲不茍,體現(xiàn)了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度。學(xué)員們?nèi)缤砼R其境,上了一場生動的調(diào)解教學(xué)課,真實(shí)的感受到了調(diào)解的魅力,一場模擬演示課的效果遠(yuǎn)勝于一場理論課。在我國,人民調(diào)解培訓(xùn)對象主要是人民調(diào)解員和調(diào)解指導(dǎo)管理人員,培訓(xùn)的內(nèi)容多是介紹形勢任務(wù)、講解法律法規(guī)、提出工作要求,培訓(xùn)受眾面窄、內(nèi)容呆板、形式僵化,至于現(xiàn)場演示調(diào)解過程、傳授調(diào)解技巧則更為欠缺,這種培訓(xùn)由于不接地氣而影響了實(shí)際效果。應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒美國的做法,以增強(qiáng)人民調(diào)解員的實(shí)戰(zhàn)能力為目標(biāo),認(rèn)真設(shè)計(jì)培訓(xùn)模式和板塊,努力充實(shí)培訓(xùn)內(nèi)容,活躍培訓(xùn)形式,豐富培訓(xùn)手段,改變重說教輕實(shí)踐的傾向,使調(diào)解員的能力真正得到提高。應(yīng)加強(qiáng)與法學(xué)院校合作,開展調(diào)解理論研究和教學(xué)實(shí)踐,組織法學(xué)專家和學(xué)生選擇典型案例進(jìn)行教學(xué)演示,制成影像資料作為調(diào)解員培訓(xùn)的教材,把調(diào)解理論研究和教學(xué)成果與調(diào)解培訓(xùn)和實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來,以指導(dǎo)調(diào)解工作更好的開展。應(yīng)當(dāng)樹立培訓(xùn)也是宣傳的意識,使調(diào)解培訓(xùn)走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)鄉(xiāng)村、走進(jìn)工廠車間,走向社會,通過培訓(xùn)向更多的公民宣傳人民調(diào)解知識,調(diào)解的特點(diǎn)和優(yōu)勢,使調(diào)解培訓(xùn)的過程變成調(diào)解宣傳的過程,變成提高調(diào)解社會知曉率和壯大調(diào)解隊(duì)伍的過程。
(三)加強(qiáng)素質(zhì)建設(shè)提高調(diào)解員隊(duì)伍的整體水平
美國調(diào)解的迅速發(fā)展得益于一大批高素質(zhì)的調(diào)解員隊(duì)伍。其調(diào)解員的主要來源包括:數(shù)量龐大的律師、熱心調(diào)解的退休法官、市場化運(yùn)作的調(diào)解服務(wù)公司所聘用的調(diào)解員以及熱心調(diào)解的高素質(zhì)的社會志愿者。在我國,人民調(diào)解員老齡化、缺乏專業(yè)背景、文化程度不高的情況比較普遍,調(diào)解員總量逐年遞減、后繼乏人的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起高度重視。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情,采取切實(shí)有效的措施,努力改變目前的狀況:一是加快推進(jìn)人民調(diào)解員職業(yè)化。在行業(yè)性專業(yè)性領(lǐng)域,特別是在縣(市、區(qū))以上層面探索人民調(diào)解員職業(yè)化的途徑,積極爭取將人民調(diào)解員納入職業(yè)序列,明確職業(yè)地位、職業(yè)待遇保障。二是在結(jié)合各地實(shí)際,建立人民調(diào)解專業(yè)人才庫。人員來源主要包括熱心調(diào)解工作的人大代表、政協(xié)委員,法律專業(yè)人士、醫(yī)療、勞動保障等專業(yè)人士和高素質(zhì)人才。充分發(fā)揮人才庫的作用,遇有疑難復(fù)雜民間糾紛,借助人才庫選取專業(yè)人員進(jìn)行咨詢和幫助調(diào)解。三是加大培養(yǎng)力度。地市級以上司法行政部門應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)政法院校的合作,制定培訓(xùn)規(guī)劃和大綱,明確教學(xué)內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn),從現(xiàn)有調(diào)解員隊(duì)伍中定期擇優(yōu)選送人員進(jìn)行培養(yǎng),合格后從事人民調(diào)解工作,并規(guī)定服務(wù)年限,以確保隊(duì)伍的穩(wěn)定和素質(zhì)的提高。這些工作需要得到地方各級政府、財(cái)政部門、人力資源和社會保障部門以及相關(guān)院校的支持與配合。
(四)加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)改進(jìn)調(diào)解工作質(zhì)量
在美國,由于沒有明確的政府部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)民事調(diào)解,因而民事調(diào)解機(jī)構(gòu)的名稱、組織形式、場所設(shè)置、人員組成、運(yùn)作模式各不相同。培訓(xùn)期間,我們考察的調(diào)解機(jī)構(gòu)名稱性質(zhì)各異,沒有統(tǒng)一的標(biāo)牌標(biāo)識制度,場所設(shè)施十分簡單,與我國規(guī)范化的人民調(diào)解委員會相比略顯遜色,但這些并沒有影響其民事調(diào)解的效果,反而使每個(gè)調(diào)解機(jī)構(gòu)能夠更好地發(fā)揮自己的特色。我們感到,與外表和形式相比,美國的民事調(diào)解更注重內(nèi)涵和實(shí)質(zhì),外疏內(nèi)緊、粗中有細(xì)。特別是在一些調(diào)解細(xì)節(jié)的處理上,體現(xiàn)了處處為當(dāng)事人著想的人性化特點(diǎn)。比如,美國的調(diào)解機(jī)構(gòu)都開設(shè)了推廣網(wǎng)站,當(dāng)事人如果選擇調(diào)解員,可以預(yù)先搜索調(diào)解公司的網(wǎng)站,了解調(diào)解員的經(jīng)歷、背景與專業(yè)能力,從而選擇自己最中意的調(diào)解員。當(dāng)事人申請調(diào)解時(shí),按規(guī)定必須與調(diào)解員簽訂協(xié)議,詳細(xì)地列舉有關(guān)事項(xiàng)并予以明確,包括調(diào)解有無約束力、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解日期與場所、截止日期(何時(shí)結(jié)束調(diào)解)、保密性要求、調(diào)解員職責(zé)等。一些調(diào)解機(jī)構(gòu)還將新技術(shù)、新手段應(yīng)用到調(diào)解實(shí)踐中。如在調(diào)解醫(yī)療糾紛中引入動漫技術(shù),完整地復(fù)原手術(shù)的過程,直觀地展現(xiàn)給當(dāng)事人,即使外行也能一目了然;在調(diào)解交通事故糾紛中,播放行車記錄儀錄制的圖像等。新技術(shù)、新手段的應(yīng)用為糾紛順利化解發(fā)揮了積極作用。我們在人民調(diào)解委員會建設(shè)中,更注重的是硬件設(shè)施建設(shè),強(qiáng)調(diào)整齊劃一,如辦公場所、調(diào)解場地、印章標(biāo)牌標(biāo)識、規(guī)章制度、文書檔案等都要求統(tǒng)一的模式,這些對做好調(diào)解工作固然重要。但對一些更重要的內(nèi)在的和細(xì)節(jié)的問題卻往往忽視,致使一些地方的調(diào)解工作仍處在粗放型狀態(tài),影響了調(diào)解質(zhì)量,使一些糾紛難以達(dá)成和解或者調(diào)解協(xié)議得不到很好的履行。一些地方雖然建立了各種規(guī)章制度,但針對性、操作性不強(qiáng),難以落地,無法真正得到落實(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)制度化、規(guī)范化建設(shè),重在實(shí)質(zhì)、重在細(xì)節(jié)、重在落實(shí),只有這樣人民調(diào)解工作的質(zhì)量才能得到提高。
(五)爭取法院支持完善訴調(diào)對接工作機(jī)制
美國民事調(diào)解的發(fā)展離不開法院的大力支持和積極推動。《替代性爭議解決法》強(qiáng)制要求聯(lián)邦地區(qū)法院向民事訴訟當(dāng)事人提供替代性爭議解決服務(wù)。全美各級法院根據(jù)法律法規(guī)的要求,積極推動調(diào)解等ADR措施。ADR已成為很多地區(qū)法院和法官采用的固定程序和常規(guī)案件管理實(shí)踐。許多法院建立了“和解周”制度——法院休庭一周,并允許待庭審的當(dāng)事人使用審理廳,在調(diào)解員幫助下調(diào)解糾紛;或由法官任命資深律師、法學(xué)家或地方裁判官為特別長官,負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛。有的法院充分發(fā)揮社會力量的作用,例如,庫克縣巡回法院每年將大約1500件糾紛委托芝加哥爭端解決中心(Center for Conflict Resolution)進(jìn)行調(diào)解。同時(shí)大力推行強(qiáng)制仲裁,設(shè)立強(qiáng)制仲裁中心,年均處理仲裁案件多達(dá)5000件,極大地提高了司法效率,緩解了法院的審判壓力。在我國,經(jīng)過近幾年的實(shí)踐,人民調(diào)解與司法調(diào)解有機(jī)銜接以及訴調(diào)對接工作已經(jīng)取得了很好的經(jīng)驗(yàn),今后需要進(jìn)一步豐富和完善。各級司法行政部門應(yīng)當(dāng)主動加強(qiáng)與基層人民法院的溝通,在發(fā)揮退休法官作用的基礎(chǔ)上,充分整合社會資源,通過設(shè)立人民調(diào)解室、接受法院委托調(diào)解等方式進(jìn)一步強(qiáng)化訴調(diào)對接工作,使更多的糾紛在進(jìn)入訴訟渠道之前得到化解。同時(shí),進(jìn)一步完善人民陪審員制度、司法確認(rèn)制度、人民調(diào)解員旁聽庭審制度等,切實(shí)提升人民調(diào)解質(zhì)量與水平。
人民調(diào)解在我國有著悠久的歷史和光榮的傳統(tǒng),是我國人民獨(dú)創(chuàng)的具有中國特色的社會主義法律制度,在維護(hù)社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著“第一道防線”的作用,被國外法學(xué)界譽(yù)為“東方一枝花”、“東方經(jīng)驗(yàn)”。在新的歷史條件下,人民調(diào)解工作也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn),吸收和借鑒國外民事調(diào)解的好經(jīng)驗(yàn)好做法,取其精華去其糟粕,洋為中用,對于不斷豐富和發(fā)展中國特色的人民調(diào)解制度,推動人民調(diào)解工作改革創(chuàng)新,更好地預(yù)防化解矛盾糾紛,維護(hù)社會穩(wěn)定具有積極的作用。
(責(zé)任編輯 朱騰飛)