倪志龍（廣西壯族自治區(qū)司法廳）

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公共法律服務(wù)的范疇分析

倪志龍（廣西壯族自治區(qū)司法廳）

范疇從詞源上理解，與范圍、類型具有相似內(nèi)涵，從哲學(xué)語境來分析，是指人們對客觀事物本質(zhì)特點(diǎn)的概括。盡管范疇一詞眾說紛紜，但一般都認(rèn)為范疇反映了客觀事物的本質(zhì)聯(lián)系，是人類在長期的實(shí)踐中不斷探索、提煉總結(jié)出來的思維成果。2014年4月21日，習(xí)近平總書記在聽取司法部工作匯報時指示“努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)”，黨的十八屆四中全會明確提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”。公共法律服務(wù)概念提出前后，許多地方都在積極探索，方興未艾。但是由于對公共法律的理解存在分歧，有的作為司法行政的某項(xiàng)工作，有的將其與法律服務(wù)等同，有的理解為司法行政工作全部，公共法律服務(wù)的范圍莫衷一是。出現(xiàn)這些情況，一方面說明公共法律服務(wù)備受關(guān)注，另一方面也表明對公共法律服務(wù)的理論儲備不足。為更好地理解公共法律服務(wù)的內(nèi)涵和外延，筆者結(jié)合近年來對公共法律服務(wù)體系的思考，對公共法律服務(wù)的范疇談些不成熟的看法。

一、公共法律服務(wù)的內(nèi)涵分析

（一）公共法律服務(wù)的概念

公共法律服務(wù)是指在黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)下，由司法行政部門具體提供的法律咨詢、律師服務(wù)、公證辦理、司法鑒定、文書代理等訟訴服務(wù)或非訴訟法律服務(wù)，以保障公民接受基本法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)均等化的一種制度安排。

（二）公共法律服務(wù)的特征

1.均等。在很多場合，均等和平等是同一用語?！捌降饶耸且粋€具有多種不同含義的多形概念。它所指的對象可以是政治參與權(quán)利、收入分配制度，也可以是不得勢的群體的社會地位與法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會的平等和人類基本需要的平等。①［美］博登海默著：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第285頁。”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)人人共享社會發(fā)展成果的必然選擇?！盎竟卜?wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。②《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》第一章第一節(jié)。”公共法律服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分，與公共服務(wù)的屬性一樣，是為社會成員提供生存發(fā)展最需要的法律服務(wù)。

公共法律服務(wù)的均等性包括三個方面：一是獲得機(jī)會的均等。這是公共法律服務(wù)關(guān)鍵所在。不論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村村民，是富人還是窮人，都能均等地享有公共法律服務(wù)的機(jī)會。二是服務(wù)內(nèi)容的均等。司法行政部門提供的法律咨詢、律師服務(wù)、公證服務(wù)、司法鑒定服務(wù)等，利益主體可以根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行選擇，獲得自己所需要的服務(wù)。三是獲取程序的均等。英國大法官丹寧勛爵曾經(jīng)說過：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，這種“看的見方式”就是程序，強(qiáng)調(diào)了程序的重要性。在享受公共法律服務(wù)方面，人們獲取服務(wù)的程序均等，要嚴(yán)格按照程序來進(jìn)行，任何人不能例外。

2.無償。公共法律服務(wù)作為公共服務(wù)的組成部分，每個可能接受公共法律服務(wù)的個體不僅能有機(jī)會享受公共法律服務(wù)，而且都能享受的起公共法律服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展比較低的情況下，法律服務(wù)是一種奢侈品，只有少數(shù)人能夠享受得起。但是隨著社會的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們對個人權(quán)利的保障越來越重視，要求提供法律服務(wù)的事項(xiàng)越來越多。當(dāng)然，法律服務(wù)是智力和勞動的付出，是有成本支出的，因此，提供法律服務(wù)收取一定的費(fèi)用無可厚非。但是基本的法律服務(wù)不能成為少數(shù)人的專利，應(yīng)該成為一種普遍的社會公共服務(wù)，要讓老百姓打得起官司，做得起鑒定，辦得起公證。隨著我國覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建，越來越多的公益性的法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入“免費(fèi)清單”。當(dāng)然，公共法律服務(wù)是一個動態(tài)范疇，其內(nèi)涵和外延會隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人權(quán)保障的深化而不斷變化。根據(jù)群眾新的期待和要求，公共法律服務(wù)的范圍及實(shí)現(xiàn)方式都須及時調(diào)整完善。

3.便民。便民原則是公共法律服務(wù)的基本要求，法律服務(wù)的提供要根據(jù)人們生活居住區(qū)域、分布地點(diǎn)進(jìn)行分配。公共法律服務(wù)要發(fā)揮“點(diǎn)多、線長、面廣”的特點(diǎn)，為人們提供更加直接和貼近的服務(wù)，公共法律服務(wù)的發(fā)展才有生機(jī)和活力，才會發(fā)展壯大。城市因其交通的便利、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、生活條件的齊全和服務(wù)需求量大而占有了大部分的法律服務(wù)，這也方便了居住在城市的人群，他們可以享受到更多的法律服務(wù)。但是，這對于生活在農(nóng)村的法律服務(wù)需求者來講，單因距離的問題，就存在一定程度的不方便。目前，我國法律服務(wù)資源分布不平衡，城鄉(xiāng)差距明顯，所以，法律服務(wù)在以后的發(fā)展方向上，要多向農(nóng)村和落后地區(qū)傾斜，比重要逐漸加大。

二、公共法律服務(wù)與相關(guān)概念

（一）公共法律服務(wù)與司法行政工作

“現(xiàn)實(shí)的司法行政工作包括三個方面：一是為保證司法機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而提供的政府行政管理服務(wù)。這是典型意義上的司法行政工作，也是一般的、狹義上的司法行政工作。二是為保障訴訟活動的正常開展而提供的政府行政管理服務(wù)，一二項(xiàng)之和構(gòu)成廣義上的司法行政工作。三是對社會有關(guān)法律事務(wù)提供政府行政管理服務(wù)。③王公義：《論司法行政工作的范疇及社會法治意義（代序）》，《司法行政研究》（2010年卷），第2頁?！睘槿尕瀼芈鋵?shí)黨的十八屆四中全會精神， 司法部結(jié)合司法行政工作實(shí)際，出臺了《司法部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出“健全完善中國特色社會主義司法行政體系，按照建設(shè)中國特色社會主義法治體系的要求，健全完善執(zhí)行矯治體系、法治宣傳體系、法律服務(wù)體系、司法行政保障體系，進(jìn)一步完善司法行政法律制度，全面提升司法行政機(jī)關(guān)履職能力和水平。④吳愛英：《充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)職能作用 認(rèn)真做好全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)工作》，《法制日報》，2015年3月17日。”從上述對司法行政工作的理論研究及目前職能來看，公共法律服務(wù)并非司法行政工作本身，而是從屬于司法行政職能的一個子體系。因此，對特殊人群的管理和安置幫教、社區(qū)矯正、司法保障等社會管理職能及保障職能均應(yīng)被排除在公共法律服務(wù)之外。

（二）公共法律服務(wù)與公共服務(wù)

2012年5月16日， 國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，首次明確了我國基本公共服務(wù)的范圍和項(xiàng)目，即教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等9大領(lǐng)域44類80個基本公共服務(wù)項(xiàng)目。在該規(guī)劃中沒有提到公共法律服務(wù)，但是隨著人民群眾物質(zhì)水平的提高，其對公共法律服務(wù)也有了新的要求，在推進(jìn)法治中國的今天，公共服務(wù)沒有法律的內(nèi)容是不完整的。黨中央審時度勢，在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確規(guī)定“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為全面推進(jìn)依法治國的基本方略的重要內(nèi)容，為正在積極探索的公共法律服務(wù)實(shí)踐進(jìn)一步指明了方向。由此可見，公共服務(wù)的范圍比公共法律服務(wù)廣泛，既包括公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生等社會事業(yè)，也包括解決人的生存、發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定所需要的社會就業(yè)、社會保障、社會秩序等公共制度建設(shè)。

（三）公共法律服務(wù)與法律服務(wù)

法律服務(wù)是指律師、基層法律服務(wù)工作者、其他法律專業(yè)人士（包括離退休的法官、檢察官等）或有關(guān)機(jī)構(gòu)及個人以其法律知識為公民、法人或其他組織實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益、防范法律風(fēng)險、解決矛盾糾紛而提供的智力性活動成果。其服務(wù)的內(nèi)容包括訴訟業(yè)務(wù)服務(wù)和非訴訟業(yè)務(wù)服務(wù)。服務(wù)的方式包括有償?shù)姆煞?wù)，也包括免費(fèi)提供的法律服務(wù)。除國家規(guī)定的法律援助、其他公益性的專項(xiàng)法律服務(wù)以及法律工作者自愿免除費(fèi)用的服務(wù)外，大多數(shù)法律服務(wù)都是有償服務(wù)，而且也是法律工作者賴以生存的基本手段。公共法律服務(wù)主要是無償?shù)姆煞?wù)行為。離開公益性和無償性，公共法律服務(wù)就失去了其本來的意義。

三、公共法律服務(wù)的價值追求

（一） 公平正義與公共法律服務(wù)

公平正義是人類千百年來的追求目標(biāo)，是社會主義和諧社會的重要特征。公平正義由公平和正義組成，即公平是指公允公道、不偏不倚；正義意味著“把善給予友人，把惡給予敵人⑤柏拉圖著：《理想國》，郭斌和、張竹名譯，商務(wù)印書館1986年版，第7～8頁?！?，是激濁揚(yáng)清、道義分明之意蘊(yùn)。社會主義法治理念中的公平正義通過法治實(shí)踐活動，使每一位社會成員的正當(dāng)利益和合理訴求平等地在法律中得到表達(dá)和體現(xiàn)、公平地得到法律的保障和維護(hù)，并在法律的支持下公正地得到實(shí)現(xiàn)和滿足。公共法律服務(wù)是面向全體社會成員提供均等的公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)。其屬性在于它的公共、均等、普惠和社會公平。公平正義的內(nèi)容確定為構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的重要原則是從我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會發(fā)展的客觀要求與實(shí)際狀況出發(fā)的，體現(xiàn)了人類文明、理性與中國國情的高度統(tǒng)一，體現(xiàn)了個體特殊利益與社會整體利益的高度統(tǒng)一，體現(xiàn)了社會價值追求過程中理性與現(xiàn)實(shí)的高度統(tǒng)一。

（二） 公平正義是構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的價值基礎(chǔ)

法的價值包含多個方面，學(xué)者們對法的價值作出了不同的表述，主要包括自由、秩序、效率、正義等方面內(nèi)容。張恒山先生撰寫的《法理要論》一書中認(rèn)為，“法的最基本的價值名錄就是‘正義’。⑥張恒山著：《法理要論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第201頁?！北M管學(xué)者們對法的價值有不同的理解，但都將公平正義是作為法律價值之一。改革開放三十幾年，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量躍居全世界第二位，人民群眾的物質(zhì)生活水平大幅度提高，但精神文化和社會事業(yè)沒有與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步增長，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品總體供給不足，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間存在很大差距，如落后地區(qū)法律服務(wù)力量普遍薄弱，極個別落后地區(qū)的縣城沒有律師事務(wù)所，有些地方即便有律師事務(wù)所，但人數(shù)卻很少。由于缺乏法律人才，處處可見法律的盲區(qū)，成為制約落后地區(qū)法律服務(wù)發(fā)展的瓶頸。因此，在公共法律服務(wù)的提供方面，對不發(fā)達(dá)地區(qū)、困難群體或個體要提供更多法律服務(wù)，要讓特殊群體感受到法律對自己權(quán)益的保護(hù)，以回應(yīng)人民群眾對公共服務(wù)有效供給的美好期待?！胺傻淖罱K目的是社會福利。⑦蘇力著：《制度是如何形成的》，北京大學(xué)出版社2007年版，第77頁。”必須構(gòu)建遍布城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，加大對落后地區(qū)、城鎮(zhèn)困難者、特殊人群等的法律服務(wù)，以維護(hù)其合法權(quán)益和提高其法律意識，讓改革發(fā)展成果真正惠及廣大人民群眾。

（責(zé)任編輯 張文靜）