吳宏耀（中國政法大學(xué)教授）

郭 勇（中國政法大學(xué)）

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完善我國刑事法律援助制度的思考

吳宏耀（中國政法大學(xué)教授）

郭 勇（中國政法大學(xué)）

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就法律援助制度提出兩項具體的改革要求。一是要求將“聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍”；二是要求“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助?！惫P者認(rèn)為，法律援助盡管具有為社會公眾提供法律服務(wù)的一般屬性，但是，就其最核心部分而言，刑事法律援助制度卻是現(xiàn)代刑事司法制度必不可少的一環(huán)，有必要納入深化司法改革的大局予以一體化布局。在我國新一輪司法改革過程中，必須重新審視關(guān)于法律援助制度的宏觀政策定位，并從切實保障貧弱者同等享有法律保護(hù)的立場出發(fā)，將法律援助制度的發(fā)展與完善，尤其是刑事法律援助制度的發(fā)展與完善，納入國家司法改革的大局。

一、刑事法律援助制度納入司法改革大局的必要性

在現(xiàn)代社會，作為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文明進(jìn)步的必然產(chǎn)物，法律援助是解決、調(diào)和社會矛盾必不可少的輔助手段。法律援助具有社會救助與法律救助的雙重屬性。在化解社會矛盾的過程中發(fā)揮著對法律服務(wù)資源再分配，適應(yīng)人權(quán)保障的客觀要求，體現(xiàn)社會對弱勢群體的人文關(guān)懷，弘揚平等、正義、公正法律理念的作用。無論從法律援助制度本身在司法體制中發(fā)揮的重要作用，還是統(tǒng)籌司法改革大局對于理順法律援助機構(gòu)與各司法機關(guān)關(guān)系而言，法律援助制度都亟須納入司法改革大局之中。

在我國司法實踐中，聘請辯護(hù)律師的被告人不足被告人總數(shù)的三分之一①陳光中認(rèn)為：“新刑訴法已經(jīng)實施一年多了，但是律師出庭辯護(hù)率依然不高，明顯低于法律界的預(yù)期，根據(jù)統(tǒng)計，還不到三分之一。”。律師辯護(hù)率偏低事實上意味著控辯關(guān)系的嚴(yán)重失衡，同時也意味著辯護(hù)制度的積極價值并沒有真正兌現(xiàn)。在大多數(shù)刑事案件中，辯護(hù)律師的缺位已經(jīng)對程序公正性和實體公正性造成極大損害。其中，程序公正方面，在沒有律師出庭辯護(hù)的情形下，被告人只是被動接受公訴方的指控和法院審判，這種壓制性的構(gòu)造違反了程序參與原則。在實體公正方面，在案件事實沒有爭議的案件中，雖然在案件定性上沒有辯護(hù)余地，但律師仍可在量刑環(huán)節(jié)爭取較大辯護(hù)空間。這表明，律師辯護(hù)率不僅關(guān)系被告合法權(quán)利的保障，也是推進(jìn)司法公正的動力。就此而言，如何提高律師辯護(hù)率就變得非常重要。提高辯護(hù)率可以從被告人和辯護(hù)律師兩個角度予以考慮：一是從被告人的角度看，通過改善其經(jīng)濟(jì)狀況，提高被告人委托律師辯護(hù)的比例。而且，有調(diào)研數(shù)據(jù)表明，被告人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和收入情況，往往影響著被告人是否聘請律師。二是從律師的角度來看，如果律師愿意降低代理的收費標(biāo)準(zhǔn)，無疑可以讓更多人請得起律師。很顯然，通過期待被告人個人或辯護(hù)律師的個體努力來改善中國辯護(hù)率低的問題，既不現(xiàn)實也不可行。因此，從各國辯護(hù)制度發(fā)展的基本脈絡(luò)來看，要想保證更多的刑事被告人可以獲得辯護(hù)制度的保護(hù)和實際利益，必須進(jìn)一步擴大刑事法律援助范圍。就此而言，刑事法律援助已經(jīng)成為現(xiàn)代辯護(hù)制度的重要組成部分和內(nèi)在要求，也是刑事司法公正的最基本制度保障②左衛(wèi)民：《中國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建什么樣的刑事法律援助制度》，《中國法學(xué)》2013年第1期。。

二、刑事法律援助乃國家責(zé)任之一

1996年《刑事訴訟法》和《律師法》被認(rèn)為是中國刑事法律援助制度正式法律化的標(biāo)志，但是這兩部法律均未對刑事法律援助的性質(zhì)和內(nèi)容作出明確規(guī)定。最早對刑事法律援助責(zé)任主體進(jìn)行規(guī)定的是2003年國務(wù)院制定的《法律援助條例》，該《條例》第3條規(guī)定：法律援助是政府的責(zé)任。究竟是政府責(zé)任還是國家責(zé)任？雖然在統(tǒng)一國家中“政府”與“國家”這兩個概念在日常生活中沒有必要進(jìn)行詳細(xì)區(qū)分，但是作為規(guī)范性的法律文件，這兩個概念由于內(nèi)涵與外延的不同，其差異應(yīng)引起足夠重視。

（一）國家責(zé)任與政府責(zé)任的區(qū)別

1.國家責(zé)任與政府責(zé)任主體不同。任何國家都是通過一定的制度設(shè)計，建立一定的政治組織形式來執(zhí)行國家所代表的公共權(quán)力。國家責(zé)任的責(zé)任主體包括所有國家機構(gòu)在內(nèi)的整個國家體系。而政府僅作為國家體系中的執(zhí)行機關(guān)，僅以自身作為主體承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任。

2.國家責(zé)任與政府責(zé)任相對人不同。國家責(zé)任和政府責(zé)任的相對人雖然在一定范圍和程度上表現(xiàn)出重合性，但仍存在明顯區(qū)別。國家責(zé)任外部相對人表現(xiàn)在對內(nèi)責(zé)任和對外責(zé)任兩個方面，即其對內(nèi)履行“社會契約”的責(zé)任時，全體公眾及其組織作為外部相對人；作為國際主體對外履行責(zé)任時，相關(guān)國家或組織作為外部相對人。政府責(zé)任的外部相對人實際上是國家責(zé)任外部相對人的重要組成部分，但是當(dāng)國家責(zé)任由其他國家機構(gòu)承擔(dān)或是履行時，其責(zé)任的外部相對人則超過了政府責(zé)任的外部相對人的范圍。對于國家責(zé)任與政府責(zé)任的內(nèi)部相對人則有更為清晰區(qū)別，這主要因為除政府而外的其他國家機構(gòu)及人員不是政府責(zé)任的內(nèi)部相對人③涂春元：《國家責(zé)任與政府責(zé)任辨析》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》2007年第5期。。

3.國家責(zé)任與政府責(zé)任的指向性不同。國家責(zé)任的指向是自下而上的關(guān)系，而政府責(zé)任的指向表現(xiàn)為上對國家公共力，下對公民、社會的雙向關(guān)系。國家的存在源于公民權(quán)力的出讓，而這種出讓的權(quán)力經(jīng)過抽象形成的國家公共權(quán)力需要龐大的制度體系來運作，于是便產(chǎn)生了公共權(quán)力的向下分配，這種權(quán)力的分配自然伴隨一定的責(zé)任承擔(dān)，而這些責(zé)任的抽象集合便是國家責(zé)任。政府作為國家公共權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，一方面承擔(dān)行使國家分配的權(quán)力的責(zé)任，另一方面因承擔(dān)社會建設(shè)而向社會和民眾分散權(quán)力。

4.國家責(zé)任與政府責(zé)任的履行方式不同。國家責(zé)任主要表現(xiàn)為契約責(zé)任，包括對內(nèi)與對外的契約責(zé)任。國家的對內(nèi)契約責(zé)任是國家因占有公民以契約形式賦予的公共權(quán)力而對公眾所承擔(dān)的對內(nèi)責(zé)任。其履行方式是通過高度集中的公共權(quán)力進(jìn)行合理的制度設(shè)計，以合理的制度保證責(zé)任的履行。國家對外契約責(zé)任表現(xiàn)為國家作為國際活動主體，在國際交往活動中履行相關(guān)國際條例、國際法的責(zé)任。從構(gòu)成情況來看，政府責(zé)任主要是國家對內(nèi)契約責(zé)任的一種表現(xiàn)形式。政府是國家公權(quán)所進(jìn)行的制度設(shè)計中的重要一環(huán)，其責(zé)任根源于對國家公權(quán)的執(zhí)行，是國家公權(quán)授予政府執(zhí)行權(quán)的同時賦予政府的責(zé)任。

（二）應(yīng)當(dāng)明確刑事法律援助乃國家責(zé)任之一

明確刑事法律援助屬于國家責(zé)任，不僅僅在于政府與國家這兩個概念在內(nèi)涵上存在分歧，也是法律援助作為一項社會福利制度發(fā)展完善的必然要求。

其一，從刑事法律援助本身的作用來說，刑事法律援助的基本功能為促進(jìn)社會正義、維護(hù)司法公正以及社會穩(wěn)定和保障人權(quán)。而現(xiàn)代法治國家中，公民與國家之間的相互關(guān)系決定了公民作為基本權(quán)利的享有主體時，是福利的享受者。相應(yīng)的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是國家，國家負(fù)有義務(wù)去維護(hù)社會貧弱群體的合法權(quán)益不受侵犯。需要注意的是，基于訴訟內(nèi)容上的迥異④相比于以財產(chǎn)糾紛為核心內(nèi)容的私權(quán)糾紛而言，刑事訴訟直接關(guān)系公民的人身、甚至是生命權(quán)，幾乎全部追訴活動都是建立在對公民的權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪的基礎(chǔ)上。從這個層面來說，民事法律援助更多表現(xiàn)為關(guān)注民生，而刑事法律援助則是對基本人權(quán)的保障，明確國家責(zé)任責(zé)無旁貸。，在明確國家責(zé)任時，刑事法律援助與民事法律援助應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，不能一概而論。

其二，刑事法律援助國家責(zé)任是國際人權(quán)立法的通例。1997年修訂的《美國法律服務(wù)公司法》第1001條規(guī)定：“我們的國家有必要為尋求不公正救濟(jì)的個人提供獲得公平的司法制度幫助的機會?！薄度鹗咳諆?nèi)瓦法律援助規(guī)章》大量采用了“國家”的表述方式，如“法律援助局收取讓與國家的款項”“國家不對指定律師進(jìn)行的活動承擔(dān)任何責(zé)任”。此外，許多國際公約也將法律援助作為國家責(zé)任加以確認(rèn)。例如《兒童權(quán)利公約》第37條、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條第3款和《關(guān)于律師作用的基本原則》第5條都作了規(guī)定⑤朱良好：《國家責(zé)任與政府責(zé)任辨析》，《福建師范大學(xué)學(xué)報》2014年第1期。。

其三，將政府作為刑事法律援助責(zé)任主體存在很大弊端。由于刑事法律援助制度的設(shè)立初衷是為了保障公平在法律面前一律平等，而對公民權(quán)利的保護(hù)是所有國家機關(guān)而不僅僅是政府的責(zé)任，此外，刑事法律援助事業(yè)本身就是一個系統(tǒng)龐雜的工程，單靠行政機關(guān)的力量是無法完成的，政府責(zé)任也無法解決刑事法律援助中的協(xié)調(diào)配合問題。而且從刑事法律援助制度的近幾年實踐來看，確定政府責(zé)任主體身份很容易產(chǎn)生一種錯誤導(dǎo)向，從人事安排方面來看，沒有充分調(diào)動社會工作者在法律援助中應(yīng)該發(fā)揮的作用；從財政來源來看，單一依賴于地方財政支持，沒有充分發(fā)揮社會捐助的財政補充作用。

三、刑事法律援助經(jīng)費應(yīng)當(dāng)由國家財政統(tǒng)一撥付

（一）法律援助經(jīng)費現(xiàn)狀

2013年全國財政收入為12.9萬億，2013年法律援助經(jīng)費總額為16億元，其中財政撥款（包括中央專項彩票公益金法律援助項目資金10億元）占經(jīng)費總額的98.7%。在法律援助財政撥款中，同級財政撥款額為10.6億元，占66.2%；中央補助地方法律援助辦案?？顬?億元，占18.7%；省級法律援助專項資金10.2億元，占6.3%；中央專項彩票公益金法律援助項目資金1億元，占6.2%；中央、省級政法轉(zhuǎn)移支付資金為4148.09萬元，占2.6%。2013年，法律援助經(jīng)費支出總額13.6億元，增長了14.5%。在經(jīng)費支出構(gòu)成中，人員經(jīng)費、基本公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費在經(jīng)費支出總額中所占比例分別為31.6%、9.4% 和59%⑥數(shù)據(jù)來源于司法部法律援助工作司。。這些數(shù)據(jù)背后體現(xiàn)了我國法律援助經(jīng)費無論在制度設(shè)計還是具體分配，都存在改善空間。首先政府撥付的法律援助經(jīng)費占財政收入的比例極低，不僅體現(xiàn)在經(jīng)費總額上，人均法律援助經(jīng)費甚至不足一元。其次經(jīng)費使用效益也有待提高。此外，法律援助經(jīng)費的來源單一，由地方財政撥付帶來的經(jīng)費數(shù)額不統(tǒng)一現(xiàn)象十分普遍。

（二）域外法律援助經(jīng)費籌集方式

世界各國的法律援助均得到國家財政的撥款支持，只是在程度上有差異而已。在美國，從2007年的數(shù)據(jù)來看，全美50個州和一個哥倫比亞行政區(qū)，其中：22個州是州立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，管理和經(jīng)費來源是各自的州；27個州和哥倫比亞行政區(qū)是郡立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，公設(shè)辯護(hù)人辦公室的管理和經(jīng)費來源是郡級層次。而律師協(xié)會的資金則部分來源于國家財政預(yù)算，部分來源于社會捐助。在法國，1991年7月頒布的《法律援助法》規(guī)定，由國家財政保障貧困公民享受免費的法律援助服務(wù)。國家承擔(dān)審判援助案件的所有費用，包括法院的有關(guān)費用和對律師及其他擁有職業(yè)上特權(quán)的法律工作者的補償金；但對律師協(xié)會的法律援助，國家則只承擔(dān)一部分費用。在日本，法院支付國選辯護(hù)人的費用來源于國家；法律扶助協(xié)會的資金則部分來源于國家財政補助，部分來源于律師和社會捐助。在澳大利亞，聯(lián)邦政府與州政府均設(shè)有法律援助資金；各州援助資金除一部分來源于聯(lián)邦政府法律援助基金外，其余的資金在有些州或來自州政府的財政撥款或來自律師界及社會各界的捐贈。世界上少數(shù)國家的法律援助資金全部來源于政府，典型的為英國，全國的法律援助經(jīng)費均由中央政府出資⑦李學(xué)寬、胡玉霞：《現(xiàn)代法律援助制度中的國家責(zé)任》，《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第5期。。

（三）國家財政統(tǒng)一撥付經(jīng)費的可行性與必要性

對于正處經(jīng)濟(jì)上升期的中國來說，由國家統(tǒng)一撥付經(jīng)費并不存在經(jīng)濟(jì)能力上的問題。刑事法律援助工作作為一項惠民利民的制度，財政應(yīng)予以傾斜。此外，中央統(tǒng)一撥付經(jīng)費，一方面可以緩解地方財政的窘境，一定程度上因地制宜地解決刑事法律援助經(jīng)費的地方不平衡性，保障地方法律援助中心的基本財政需要；另一方面可以保證刑事法律援助經(jīng)費?？顚Ｓ茫瑴p少非法挪用的可能。當(dāng)然，主張中央統(tǒng)一撥付經(jīng)費并不意味著將刑事法律援助經(jīng)費的來源完全限定于國家財政。國家財政只是作為保證基礎(chǔ)使用，充分發(fā)揮社會渠道，鼓勵社會捐助也是刑事法律援助經(jīng)費來源的必要補充。

（責(zé)任編輯 趙海鷗）