青海省司法廳課題組

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青海省基層法律服務體系建設的調(diào)查與思考

青海省司法廳課題組

青海省基層法律服務工作始于1986年，先后經(jīng)歷了初創(chuàng)、發(fā)展、整頓和提高四個階段。經(jīng)過近三十年的探索與實踐，青海省的基層法律服務工作取得了長足發(fā)展，成為司法行政工作和基層法治建設的重要輔助力量，同律師、公證服務一并稱為法律服務體系三大支柱，為服務全省經(jīng)濟社會發(fā)展，全面推進依法治省作出了積極貢獻。為進一步深化推進基層法律服務改革，不斷滿足人民群眾日益增長的法律服務需求，努力推進平安青海、法治青海建設，維護社會和諧穩(wěn)定，我們就青海省基層法律服務工作情況進行了專題調(diào)研，對工作狀況作了總結，對存在問題作了分析，對強化基層法律服務工作提出了對策。

一、基本情況

（一）組織結構狀況。2015年，青海省注冊公告基層法律服務所共93家。按隸屬關系分，省基層法律服務工作者協(xié)會下屬所4家，西寧市28家，海東市31家，海西州5家，海南州7家，海北州5家，黃南州5家，果洛州2家，玉樹州5家；按類別劃分，城市街道法律服務所26家，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所45家，牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所22家；按性質(zhì)分，與司法所合署辦公77家，自收自支16家；按人數(shù)分，30人以上所3家，20人以上所1家，10人以上所21家，5人以上所27家，5人以下所41家。

（二）人員結構狀況。2015年，青海省共注冊基層法律服務工作者共728名，其中專職107名，占注冊人員總數(shù)的14.7%；兼職617名，占注冊人員總數(shù)的85.3%。具體分布為：省基層法律服務工作者協(xié)會下屬所125名，其中專職37名，兼職88名；西寧市173名，其中專職57名，兼職116名；海西州44名，其中專職13名，兼職31名；海東市全兼職221名；海南州全兼職58名；海北州全兼職25名；黃南州全兼職42名；果洛州全兼職9名；玉樹州全兼職31名。在全部注冊人員中，本科以上學歷477人，占到注冊人數(shù)的65.5%。

二、工作情況

青海省司法廳高度重視基層法律服務工作，多年來，按照積極推進，穩(wěn)步發(fā)展，科學布局，強化指導的工作思路，有效地推進了基層法律服務工作。

（一）服務體系基本健全。布局日趨合理。根據(jù)青海，特別是少數(shù)民族地區(qū)實際，合理調(diào)整法律服務所布局在人口密集、居住集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本實現(xiàn)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一所保證群眾的基本法律服務需求。在居住分散、人口較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依據(jù)核心鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本實現(xiàn)多鄉(xiāng)合一，盡力滿足群眾需求，與律師公證服務形成了拾遺補缺、優(yōu)勢互補的格局。管理逐步規(guī)范。根據(jù)部頒兩個規(guī)章，結合青海實際，制定下發(fā)了《青海省司法廳關于進一步加強基層法律服務所規(guī)范化管理的意見》等工作規(guī)范，就所務管理、執(zhí)業(yè)行為、執(zhí)業(yè)紀律、職業(yè)道德等方面提出了要求，基本做到基層法律服務工作管理制度化。服務方式多樣。在法律服務的對象上，主要以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的群眾特別是低收入階層和弱勢群體以及農(nóng)牧區(qū)基層組織和基層政權為服務對象；在法律服務范圍上，主要以提供法律咨詢、擔任法律顧問、調(diào)解矛盾糾紛、代寫法律文書、代理訴訟和非訴訟法律事務為主；在提供法律服務的方式上，主要是把法律服務與人民調(diào)解、普法宣傳、依法治理結合起來，把廉價的有償服務與無償?shù)姆稍Y合起來，積極拓展公益性法律服務和救助弱勢群體的法律援助職能，突出服務的公益性、救濟性。

（二）服務范圍不斷擴大。注重地域拓展?；鶎臃煞账诿嫦蚧鶎拥恼畽C關、群眾自治組織、企事業(yè)單位、社會團體和承包經(jīng)營戶、個體工商戶、合伙組織以及公民提供法律服務的同時，主動向偏遠牧區(qū)延伸，在牧區(qū)建所，使一些邊遠牧區(qū)群眾“用法難”的狀況得到了初步改變。注重領域拓展。在堅持傳統(tǒng)基層法律服務的同時，堅持拓展服務領域，為廣大基層群眾就農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、土地草場流轉(zhuǎn)、草山糾紛、水事糾紛、宅基地批建、新型合作醫(yī)療、最低生活保障以及日常家庭鄰里糾紛等依法調(diào)處糾紛，堅持為基層政府“分憂解難”，為村牧基層組織提供法律幫助，形成了既有別于律師，又不同于大中城市基層法律服務工作新模式。注重業(yè)務拓展。在鞏固傳統(tǒng)業(yè)務如房地產(chǎn)、宅基地、民間借貸、婚娶彩禮、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)、收養(yǎng)等案件外，緊緊圍繞黨和政府工作大局，積極開展基層法律服務，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供了有力保障。5年來，全省基層法律服務所共擔任法律顧問595家，代理訴訟4850件、非訴訟代理5413件，解答法律咨詢135000人次，參與法制宣傳1565場次，辦理法律援助案件13765件，參與人民調(diào)解24814件，為當事人避免和挽回經(jīng)濟損失8973萬元。

（三）服務質(zhì)量不斷提高。堅持服務基層的工作理念。在居住相對集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立法律服務所，為農(nóng)牧民群眾處理簡單、小額的法律事務提供了就近便利的渠道，每年辦理的法律事務總量平均以10%以上的速度遞增。堅持圍繞中心開展服務。協(xié)助司法所積極開展依法治理、法制宣傳、法律援助等工作，協(xié)助黨委政府認真開展矛盾糾紛大排查活動，參與調(diào)解重大疑難復雜矛盾糾紛，參與熱點難點整治工作，基層法律服務工作者已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所（司法助理員）的得力助手，成為基層黨委政府推進基層社會治理的一支重要輔助力量。堅持因地制宜分類指導。按照“嚴格控制城市建所規(guī)模，積極擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)建所”的原則，對全省基層法律服務所進行布局調(diào)整，有效解決了鄉(xiāng)村低收入階層和弱勢群體打官司難、請律師貴的問題，使城鄉(xiāng)群眾都能享受到便捷、高效的法律服務，真正把為了群眾、服務群眾的理念落到實處，得到了基層特別是低收入群體的認可。

（四）服務管理不斷規(guī)范。強化制度建設。先后制定了《青海省高級人民法院、青海省司法廳〈關于基層法律服務工作者參加訴訟代理有關問題的通知〉》《青海省司法廳關于印發(fā)〈基層法律服務工作者職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范（暫行）〉的通知》《基層法律服務所重大疑難案件討論制度》《基層法律服務所收案收費結案審批制度的通知》等一系列規(guī)范性文件。在實施上述規(guī)章制度的過程中，始終堅持貼近基層、便利群眾的服務方向，始終落實服務便捷、收費低廉的質(zhì)量要求，始終保持與基層政府和基層群眾的密切聯(lián)系，實現(xiàn)了管理上的低成本、高效率。凈化服務市場。對法律服務秩序進行整頓，清理冒牌的基層法律服務工作者，法律服務市場得到很大的改觀，為基層法律服務工作者提供了便利的工作條件和工作環(huán)境，從辦案檔案材料的閱卷、代理訴訟的出庭等，各級法院給予了基層法律服務工作者享受與律師同等待遇。加強行業(yè)監(jiān)管。2009年，成立了青海省基層法律服務工作者協(xié)會，強化了行業(yè)監(jiān)管職能。同時，要求有條件地區(qū)積極籌備協(xié)會建設。5年來，省協(xié)會共收到投訴案件23件（次），投訴內(nèi)容主要為不按標準收費、不盡職代理、違反職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律、違規(guī)辦理案件等問題，對投訴單位和個人進行了查處，收到了教育和規(guī)范的效果。

（五）服務隊伍不斷壯大。嚴格執(zhí)業(yè)準入。按照部頒規(guī)章的有關規(guī)定，明確執(zhí)業(yè)核準條件，通過采取集中培訓、統(tǒng)一考試等方法，對符合條件的人員實行執(zhí)業(yè)準入，嚴把“入口關”。截止目前，全省共有2101名基層法律服務工作者取得了執(zhí)業(yè)資格，全省基層法律服務工作者隊伍進一步鞏固和發(fā)展。加強業(yè)務培訓。通過舉辦物權法、婚姻法、合同法等法律法規(guī)業(yè)務培訓班，使廣大基層法律服務工作者熟悉掌握與群眾生產(chǎn)生活息息相關的法律法規(guī)，切實提升業(yè)務能力和水平。2009年以來，先后培訓基層法律服務工作者1500人次。強化監(jiān)督檢查。近年來，結合黨委政府中心工作，積極開展專題督查活動，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，有效規(guī)范了基層法律服務工作。同時，采取互查互評等方法，開展年度案件質(zhì)量評查活動，對問題多、群眾反映大、整改不認真的機構或當事人進行處罰和教育，有的在年檢查注冊時予以緩注，有的問題嚴重的不予年檢注冊，規(guī)范效果非常明顯。

三、問題分析

青海的基層法律服務工作雖然有了長足的發(fā)展，但是，由于歷史條件、自然環(huán)境、社會發(fā)展程度不足等因素，特別是對照十八屆四中全會要求，青?；鶎臃煞杖蕴幱诘蛯哟巍⒌托枨笊希瑥年犖榭偭?、服務需求、服務水平等方面看，加強和改善的空間很大，問題和困難依然很多。

（一）思想認識亟待統(tǒng)一。思想認識不夠。一些地方群眾，特別是邊遠地區(qū)百姓多層次、多元化法律服務需求缺乏了解，對基層法律服務所存在的價值認識不清，甚至認為沒有存在的必要。即使相關法律已經(jīng)明確了其訴訟代理資格，但仍然導致從業(yè)者身份受質(zhì)疑，社會地位和人格尊嚴沒有保障等情況，更有甚者有時出庭還受歧視、遭侮辱。職能定位不清。對各類法律服務隊伍的工作關系界定不清，對行業(yè)發(fā)展的政策缺少明確規(guī)定，體制機制和職責規(guī)范上的交叉重疊，致使廣大基層法律服務工作者明顯成為弱勢群體。重視程度不夠。作為指導基層法律服務工作的主管部門，對基層法律服務工作重視不夠，弱化了對基層法律服務工作的指導，影響了基層法律服務工作的社會認知度和影響力。在業(yè)務指導方面，除了重視年檢注冊等必須的工作外，忽視了基層法律服務所的規(guī)范化建設，缺少主動、有效的工作舉措，沒有盡到強化規(guī)范的責任。

（二）制度支撐亟待加強。缺乏頂層設計?；鶎臃煞罩贫茸援a(chǎn)生以來一直依靠國家政策性規(guī)定和行政命令運行，缺少基本的法律支撐，國家層面除了2000年出臺的兩個部頒規(guī)章，再沒有其它規(guī)范性文件出臺，頂層設計已經(jīng)不能滿足基層法律服務日益高漲的需求。執(zhí)業(yè)準入受限。根據(jù)《國務院關于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》和《國務院確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，取消了司法行政部門對基層法律服務所設立、變更、注銷登記的審批和對基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格考試，指導、監(jiān)督及核準職能失卻，給實際工作造成了極大困難。執(zhí)業(yè)環(huán)境勘憂。受最高法《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號）第88條第二款規(guī)定的影響，基層法律服務工作執(zhí)業(yè)受到了嚴格限制，執(zhí)業(yè)處境更為艱難，嚴重影響了基層法律服務業(yè)的健康發(fā)展。2015年，16家自收自支所較往年同比收入下降近60%，大量案件因地域限制不能進行代理，導致基層法律服務工作者隊伍嚴重不穩(wěn)。

（三）工作體系亟待完善。結構不平衡。全省現(xiàn)有399個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只設有67家法律服務所，僅占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的16.8%，尚有大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為空白。從地區(qū)來看，結構很不平衡，72家鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所中的52家分布在經(jīng)濟較為發(fā)達的西寧和海東兩市，而6個自治州233個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有20家基層法律服務所，工作覆蓋面只有8.58%；46個縣（市、區(qū)、行委）中有11個縣無基層法律服務所。發(fā)展能力弱。由于法律服務收費過于低廉，加上農(nóng)牧區(qū)法律服務市場偏小，除承辦少量民事法律援助案件外，主要以擔任法律顧問和辦理非訴訟法律事務為主，僅這些案源和工作量，在法律服務市場中勢必缺乏競爭力。大部分法律服務所年收入只有2000～4000元左右，個別牧區(qū)偏遠所甚至只有幾百元，自身發(fā)展和生存都比較艱難。協(xié)會作用不明顯。全省目前只設立有省基層法律服務工作者協(xié)會，8個市、州尚未成立協(xié)會，導致目前基層法律服務工作缺乏行業(yè)監(jiān)管。

（四）人員素質(zhì)亟待提高。專業(yè)素質(zhì)偏低。目前，全省基層法律服務工作隊伍中本科學歷占65.5%，其中法律、法學專業(yè)所占比例不足30%。執(zhí)業(yè)水平不高。由于缺少對基層法律服務工作者系統(tǒng)性的培訓計劃和業(yè)務知識考核措施，導致他們的業(yè)務素質(zhì)在短期內(nèi)難以顯著提升。職業(yè)榮譽感不強。由于受政策反復性和不連續(xù)性影響，導致從業(yè)人員思想不夠穩(wěn)定，城市街道所執(zhí)業(yè)人員擔心基層法律服務工作受政策波動會情緒波動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務執(zhí)業(yè)人員由于創(chuàng)收少對工作缺乏熱情，職業(yè)榮譽感不強。

四、對策與建議

（一）充分認識基層法律服務工作的重要性。一是必須充分認識基層法律服務工作的重要性。黨的十八屆四中全會就法治建設作出全面安排，對構建法律服務體系提出明確要求，一定要從法治建設的全局高度重視法律服務工作，把法律服務作為法治建設的基礎性工作抓緊抓好。二是必須充分認識加強和改進基層法律服務工作的緊迫性。青海基層法律服務工作雖然起步較早，但由于青海的特殊條件與經(jīng)濟社會發(fā)展狀態(tài)，客觀上我省法律服務能力和水平還不能滿足廣大群眾的需求，一定要按照省委《實施方案》的要求，以頂層設計為引導，以群眾需要為目的，以現(xiàn)實工作為基礎，通過加大投入，強化措施，補齊“短板”，滿足需求。三是必須高度重視基層法律服務工作的現(xiàn)實必要性。青海由于自然人口結構比較特殊，經(jīng)濟社會發(fā)育程度低，加之地域環(huán)境差異很大，游牧民居住分散等原因，青海在法律服務體系建設中首先要考慮廣大農(nóng)村牧區(qū)，重視基層法律服務工作者隊伍建設，增強服務功能，是加快提升法律服務體系建設的必由之路。

（二）不斷強化基層法律服務制度建設。一是改進頂層設計。積極推進基層法律服務工作制度建設，圍繞構建法律服務體系，盡快研究出臺指導基層法律服務工作健康發(fā)展的規(guī)范性文件，明確基層法律服務的發(fā)展方向，準確定位基層法律服務，規(guī)范發(fā)展基層法律服務。二是改革準入制度。參照《律師法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《注冊會計師》等具有較高執(zhí)業(yè)標準的專業(yè)性人才準入條件，結合現(xiàn)有基層法律服務工作者年齡、學歷、專業(yè)和執(zhí)業(yè)時間等要素，制定出臺全國統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)核準條件，規(guī)范基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)準入制度。

（三）不斷完善基層法律服務工作體系。一是創(chuàng)新管理體制。對街道法律服務所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所實行“兩種體制”，即城市街道法律服務所實行自收自支、自負盈虧、自我發(fā)展、行業(yè)監(jiān)管的體制；農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所依托司法所，實行“兩所合一、合署辦公”的體制。這種體制在經(jīng)濟欠發(fā)達的我省農(nóng)牧區(qū)具有較大發(fā)展空間，能夠有效協(xié)助基層政權組織推進依法治理、化解矛盾糾紛、開展法制宣傳、整治熱點問題。二是規(guī)范管理模式。建立基層法律服務的制度規(guī)范，加強合伙制基層法律服務所建設，建立完善基層法律服務所備案制度，深入開展脫鉤改制工作，積極拓展“政府購買服務”，利用現(xiàn)代信息技術建立運行基層法律服務網(wǎng)絡，大力提高基層法律服務業(yè)規(guī)范化水平。三是發(fā)揮協(xié)會作用。行業(yè)協(xié)會要建立教育培訓、行業(yè)懲戒等專門委員會，制定完善相關工作制度，出臺相關行業(yè)管理細則，切實發(fā)揮行業(yè)自我管理、自我監(jiān)督的作用。督促有條件的地區(qū)盡快成立基層法律服務工作者協(xié)會，在全省形成基層法律服務行業(yè)的自生力和內(nèi)驅(qū)力，真正把協(xié)會辦成推進行業(yè)監(jiān)管、行業(yè)服務、業(yè)務培訓、學習交流的平臺。

（四）不斷提高基層法律服務工作能力。一是加強隊伍培訓。要制定科學的學習培訓計劃，除每年對注冊公告的基層法律服務工作者集中輪訓一遍外，鼓勵基層法律服務工作者自學。要制定全國統(tǒng)一的基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)培訓制度，將基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)培訓與年度注冊掛鉤。要加大外出學習交流力度，加強與先進省份協(xié)會的交流往來，建立友好關系，開展互動活動，為基層法律服務工作者提供學習借鑒先進經(jīng)驗的機會。二是推動人才交流。通過建立法律服務人才跨區(qū)域流動機制，按照基層法律服務工作市場化發(fā)展需要，優(yōu)化法律服務人才資源配置，逐步解決邊疆地區(qū)、民族地區(qū)的基層法律服務資源不足和高端人才匱乏問題。三是提高溝通協(xié)調(diào)。法律的實施過程是一種人與人之間的交流過程，提升溝通能力能有效提升基層法律服務工作者與當事人和法官之間的信息交流，從而提升法官認知案件事實，減少當事人的訟累，提高審判效率，最大限度體現(xiàn)以人為本的現(xiàn)代司法理念。四是強化行業(yè)間協(xié)作。基層法律服務工作應充分發(fā)揮“人頭熟、行情熟”的優(yōu)勢，在繼續(xù)做好法律顧問、非訴訟法律事務的同時，鼓勵和支持基層法律服務工作者積累辦案經(jīng)驗、積累人脈關系、積累群眾基礎，積極參與法律援助案件的承辦工作以及其他社會公益事業(yè)，使之成為基層法律服務所謀求發(fā)展的一項重要業(yè)務；要積極參與各類矛盾糾紛特別是涉法涉訴矛盾糾紛的調(diào)處工作，為創(chuàng)建民族團結進步先進區(qū)提供有效的法律服務；要轉(zhuǎn)變觀念，應聘兼職人民調(diào)解員，積極參與矛盾糾紛特別是行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解案件的調(diào)處工作，發(fā)揮自身法律優(yōu)勢，不斷提升法律服務的層次和質(zhì)量，在維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮積極作用。

（責任編輯 朱騰飛）