張夢臨

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

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國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究成果綜述

張夢臨

（中共中央黨校研究生院，北京 100091）

［摘要］國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出在學(xué)界引起了廣泛討論與深入研究，本文從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的定義、必要性和實(shí)現(xiàn)路徑三方面，對研究成果進(jìn)行梳理，以期為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的研究與推進(jìn)提供一定的理論參考。

［關(guān)鍵字］治理體系；治理能力；現(xiàn)代化；綜述

一、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵

（一）治理與國家治理

國內(nèi)的學(xué)界對治理理論與實(shí)踐的研究是從20世紀(jì)90年代末逐漸開始的，然而，隨著研究的不斷發(fā)展逐漸深化，各方對于治理和國家治理概念的解讀上也出現(xiàn)差異。

1.治理。

（1）從治理、統(tǒng)治、管理三者的關(guān)系上定義。治理與統(tǒng)治和管理不光字面相似，含義也有一定的關(guān)聯(lián)，因此對治理的定義自然與統(tǒng)治和管理分不開。蘭州大學(xué)丁志剛教授明確指出：治理是介于統(tǒng)治和管理之間的一種活動［1］。是“人們按照一定目標(biāo)或價(jià)值而對人、事、物進(jìn)行的控制、管理活動”［2［3］北京大學(xué)知名學(xué)者王浦劬教授也指出，相對于統(tǒng)治而言，治理更具有“靈活性、包容性以及參與性”［4］。

（2）從運(yùn)行機(jī)制上定義。治理是誰、對誰、為什么、如何實(shí)施的呢？俞可平認(rèn)為，治理是指“官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要”［5］。全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報(bào)告中對治理作出如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和［6］。

（3）從治理與善治關(guān)系上定義。善治是中國傳統(tǒng)治國理政的概念，它以合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，緩和政府與公民之間的矛盾。它與治理概念有一定的相關(guān)性。山東大學(xué)的魏治勛教授就從“善治”的角度進(jìn)行定義，認(rèn)識實(shí)現(xiàn)“善治”是治理的目的，他“將治理看做一種達(dá)成和服務(wù)于某種好的目標(biāo)模式的國家構(gòu)建過程和方式?！保?］

（4）從中國實(shí)際角度定義。部分學(xué)者將治理理論與我國的實(shí)際情況結(jié)合，區(qū)別于西方所謂的治理，西方治理以公民社會為基點(diǎn)，而我國治理堅(jiān)持的是黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會協(xié)同、法治保障的新格局。我們現(xiàn)在講的治理也與傳統(tǒng)的治國理政的觀點(diǎn)不同，現(xiàn)在更加強(qiáng)調(diào)以人為本的理念［8］。

2.國家治理。

“國家治理”這一概念，雖然一直以來都是東西方政治界討論的熱門話題，但是迄今為止，國家治理到底是什么？怎么定義？對于這一問題學(xué)界仍然是眾說紛紜，對其定義更是多種多樣，沒有一個(gè)統(tǒng)一而明確的解釋，現(xiàn)將不同的定義分類整理如下：

（1）從系統(tǒng)論角度定義。很多學(xué)者將國家治理具體化為一個(gè)系統(tǒng)，北京大學(xué)燕繼榮教授將國家比喻為一輛行駛的汽車，它由動力和穩(wěn)定這兩個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成，動力來源于個(gè)人、社會組織、企業(yè)、政黨、媒體等，他們不斷促進(jìn)國家的發(fā)展；穩(wěn)定需要依靠憲法、法律和相關(guān)制度，他們保證社會的秩序。“國家治理其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)‘動力系統(tǒng)'和‘制動系統(tǒng)'的適度平衡”［9］，保持兩個(gè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（2）從馬克思主義角度定義。北京大學(xué)王浦劬教授將國家治理理論與我國的實(shí)際情況相結(jié)合，從馬克思主義唯物主義的角度看待問題，將其定義為“在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政。”

（3）從現(xiàn)代國家角度定義。國家治理是隨著現(xiàn)代化步伐應(yīng)運(yùn)而生的，自然與現(xiàn)代國家密切相關(guān)。中央編譯局何增科認(rèn)為國家治理是指國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序［10］。

（二）國家治理體系與治理能力

國家治理體系和治理能力兩者是相互聯(lián)系、不可分割的，習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”［11］。有學(xué)者認(rèn)為“國家治理體系”和“治理能力”就是“制度”與“人”的關(guān)系［12］。治理能力的表現(xiàn)要依托于治理體系的結(jié)構(gòu)，治理體系的功能要依托于治理能力的運(yùn)用，治理體系有完整的組織結(jié)構(gòu)，是系統(tǒng)化的，而治理能力要通過人的活動來展現(xiàn)，因此是靈活化的。

1.國家治理體系。

（1）從制度角度定義。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排?！北本┐髮W(xué)教授俞可平指出：“國家治理體系就是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序”［13］。中央黨校教授嚴(yán)書翰提出：“國家治理體系是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等領(lǐng)域在內(nèi)的一整套的制度和制度體系安排。 ”［14］

（2）從治理主體角度定義。北京大學(xué)教授王浦劬認(rèn)為：“國家治理體系，本質(zhì)上是以利益關(guān)系結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的政治權(quán)力主體與公民權(quán)利主體體系，現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)為以國家治理制度體系為主體，以國家治理的行動和價(jià)值體系為匹配的系統(tǒng)?！保?5］還有學(xué)者提出國家治理體系的主體細(xì)化，認(rèn)為其是政黨、政府、企業(yè)、政治團(tuán)體、社會組織、公民等多方面主體有機(jī)構(gòu)成的聯(lián)系系統(tǒng)［16］。

（3）從次級體系角度定義。國家治理體系是治理結(jié)構(gòu)體系、治理功能體系、制度體系、方法體系和運(yùn)行體系的綜合體［17］。中共浙江省委黨校徐邦友認(rèn)為國家治理體系包括自發(fā)秩序的生成體系和組織秩序的生成體系兩個(gè)基本方面［18］。

2.國家治理能力。

（1）從整體性角度定義。習(xí)近平總書記給出的定義強(qiáng)調(diào)了治理能力的全面性、整體性，正如有學(xué)者指出的，“治理能力不是政府多項(xiàng)能力的簡單相加，而是所有能力構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體”［19］。對此，李軍鵬認(rèn)為，國家治理能力是一個(gè)國家在制度管理與戰(zhàn)略管理、政策制定與執(zhí)行、社會治理與秩序維護(hù)等各方面能力的整體體現(xiàn)［20］。

（2）從目標(biāo)的角度定義。有學(xué)者認(rèn)為國家治理能力是實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)的手段。何增科認(rèn)為國家治理體系的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、民生與民權(quán)的改善以及可持續(xù)的穩(wěn)定。那么，國家治理能力就在于實(shí)現(xiàn)著三大目標(biāo)的能力。也有學(xué)者認(rèn)為其是國家通過自身制度構(gòu)建打造強(qiáng)能力結(jié)構(gòu)體系，并據(jù)此向社會輸出其治理舉措、達(dá)成治理目標(biāo)的行動力。

（3）從主體的角度定義。如中國社會科學(xué)院教授辛向陽所言，“國家治理能力是國家統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域治理主體、處理各種主體關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步的水平與質(zhì)量”［21］。北京大學(xué)教授王浦劬也認(rèn)為其是國家治理主體制定國家治理目標(biāo)、路徑和戰(zhàn)略，運(yùn)行國家治理體系，領(lǐng)導(dǎo)和組織社會成員貫徹實(shí)施國家治理要求，駕馭和引領(lǐng)國家治理過程，實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的素養(yǎng)和本領(lǐng)的綜合。

（三）國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化

1.國家治理體系現(xiàn)代化。

學(xué)界對于國家治理體系現(xiàn)代化的定義相對較為統(tǒng)一，概括起來就是為了適應(yīng)社會的變化，通過變革使得國家治理體系更加規(guī)范化、程序法、高效化。比如北京大學(xué)王浦劬教授認(rèn)為“國家治理體系的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為按照科學(xué)、民主、依法和有效的現(xiàn)代化取向，適應(yīng)時(shí)代變化，改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制，不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化?！毙彀钣阎赋觯簢抑卫眢w系現(xiàn)代化“具體表現(xiàn)為國家治理體系的結(jié)構(gòu)合理化、功能區(qū)分化、運(yùn)行程序化、行為規(guī)范化、組合系統(tǒng)化和治理高效化”。中國社會科學(xué)院鄭言和李猛認(rèn)為國家治理體系現(xiàn)代化是“通過改革和完善體制機(jī)制、法律法規(guī)，推動各項(xiàng)制度日益科學(xué)完善，實(shí)現(xiàn)國家治理的制度化、規(guī)范化、程序化?！保?2］

2.國家治理能力現(xiàn)代化。

而對治理能力現(xiàn)代化的定義則較為分散，主要有：從治理主體角度上定義，王浦劬教授認(rèn)為國家治理能力現(xiàn)代化是指治理主體的能力構(gòu)成要素和實(shí)現(xiàn)利益效能的現(xiàn)代化。從治理內(nèi)容角度上定義，中共中央黨校教授李良棟提出推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化就是國家制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，包括：提高國家制度貫徹執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)能力、提高完善和發(fā)展國家制度的創(chuàng)新能力和提高維護(hù)保障國家制度的法治能力［23］。從治理過程角度上定義，認(rèn)為國家治理能力現(xiàn)代化是把治理體系的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮治理體系功能，提高公共治理能力［24］。從判斷標(biāo)準(zhǔn)角度上定義，中央編譯局副局長俞可平認(rèn)為國家治理能力現(xiàn)代化，首先是以制度為基礎(chǔ)，正確處理各種重大關(guān)系；其次是以治理主體為軸心，實(shí)現(xiàn)“四有”的狀態(tài)；最后是形成一個(gè)局面，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)和讓一切創(chuàng)造社會財(cái)富的源泉充分涌流的局面。

二、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要性

（一）解決我國國家治理問題和弊端的客觀要求

我國治理概念引入的較晚，在治理主體、方式和觀念等方面也存在很多亟待解決的問題。有學(xué)者指出了當(dāng)前我國國家治理面臨的四重并存：1.權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系不完善與治理主體單一并存；2.國家治理體系內(nèi)部發(fā)展不平衡與治理能力參差不齊并存；3.國家治理體系制度化程度低與治理能力法治化水平低并存；4.國家治理體系的人為滯后性與治理能力的無力感并存［25］。北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所教授李景鵬指出我國存在兩大治理難題，在治理體系方面存在由于治理觀念的錯(cuò)誤而造成的一種畸形的治理狀態(tài)，即計(jì)劃政治；在治理能力方面存在由舊的傳統(tǒng)的影響而產(chǎn)生的許多嚴(yán)重弊病，即官本位。俞可平教授從政府治理和社會治理兩方面指出了當(dāng)前我國國家治理面臨的問題與挑戰(zhàn)，主要有選舉、協(xié)商、決策、監(jiān)督等基本民主治理制度不健全，公共權(quán)力無有效制約，公民參與渠道不暢，社會自治的程度低，公共利益部門化嚴(yán)重，官員的腐敗與特權(quán)現(xiàn)象屢禁不止，政府的公共服務(wù)不足，動態(tài)穩(wěn)定的機(jī)制未完全確立，行政成本高且效率低下，社會組織發(fā)育不健全等。面對這一系列問題和弊端，中南大學(xué)江必新教授指出，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是解決當(dāng)前中國各方面難題和問題的長效之策［26］。我們已經(jīng)認(rèn)識到了我國治理存在嚴(yán)重的問題，因此我們急需完善國家治理體系，提升國家治理能力，以應(yīng)對這些問題。

（二）實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展的必然要求

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化和政治發(fā)展的重要組成部分，現(xiàn)代化要求治理的現(xiàn)代化，只有治理現(xiàn)代化，政治才能長足有效地發(fā)展。國家行政學(xué)院教授許耀桐指出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化國家、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)下的一個(gè)具體的現(xiàn)代化。范逢春認(rèn)為我國的現(xiàn)代化進(jìn)程和政治體制改革產(chǎn)生了一系列問題，具體表現(xiàn)為貧富差距、資源緊張、壞境污染、信仰缺失等，社會矛盾的升級與社會風(fēng)險(xiǎn)的放大對治理主體、治理體制和治理手段提出了更高要求［27］。中央編譯局何增科指出：沒有國家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)社會等方面現(xiàn)代化就難以進(jìn)一步深入推進(jìn)，不推進(jìn)國家治理改革，市場化改革也難以走向深入。國家治理現(xiàn)代化是對工業(yè)化、城市化、信息化、市場化、全球化浪潮沖擊的一種積極的和主動的回應(yīng)。若無這種積極和主動的回應(yīng)，則可能出現(xiàn)全面的、系統(tǒng)的國家治理危機(jī)甚至導(dǎo)致國家治理失敗，現(xiàn)代化進(jìn)程將因此而中斷。

（三）應(yīng)對全球治理壓力的迫切要求

隨著全球化浪潮的興起，每個(gè)國家都不再是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，而是世界大家庭中的一份子，相對于治理來講，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全球治理的時(shí)代，中國在國內(nèi)的治理步伐若不加快，則很容易被世界甩在身后。正如范逢春所講，國家依據(jù)國家利益和現(xiàn)實(shí)國情參與全球治理時(shí)，如若沒有現(xiàn)代化的治理能力作為支撐，就勿論參與全球治理的影響力及對國家內(nèi)政的積極效果。陳亮和王彩波也指出，我國是一個(gè)崛起中的大國，很多全球治理問題離不開我國的參與，這是我國融入世界的良好機(jī)會，但也對我國國家治理體系與治理能力提出了更高的要求。從某種程度來講，全球治理的壓力，從外圍環(huán)境上推動了國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程［28］。確實(shí)，中國要想在世界舞臺上扮演更重要的角色，提升自己的國際地位，治理體系與治理能力的提升與完善是必不可少甚至是至關(guān)重要的。

三、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

中央編譯局副局長、北京大學(xué)教授俞可平的建議主要有以下六點(diǎn)：進(jìn)一步解放思想，努力沖破不合時(shí)宜的舊觀念的束縛；加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現(xiàn)代化；總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度；結(jié)合我國的具體國情，學(xué)習(xí)借鑒國外政府治理和社會治理的好經(jīng)驗(yàn)；堅(jiān)決破除阻礙社會進(jìn)步的體制機(jī)制，建立現(xiàn)代國家治理體制；破除官本位觀念，消除官本主義流毒。

中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平認(rèn)為要將黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與公共事務(wù)管理的統(tǒng)一、法治與德治的統(tǒng)一、管理和服務(wù)的統(tǒng)一和常態(tài)管理與非常態(tài)管理的統(tǒng)一。并且要將堅(jiān)持解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力結(jié)合、將堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河結(jié)合、將堅(jiān)持發(fā)揮市場和社會在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用結(jié)合［29］。

武漢大學(xué)副教授唐皇鳳提出了三大舉措：首先，創(chuàng)新國家治理理念，建設(shè)和完善社會主義核心價(jià)值體系以塑造改革共識，其次，增強(qiáng)社會主義制度體系的自我完善能力，大力加強(qiáng)現(xiàn)代國家制度建設(shè)，最后，構(gòu)建國家—市場—社會之間的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化［30］。

中央編譯局何增科提出了六方面的措施：第一，讓各類治理主體在國家治理中發(fā)揮更大的作用；第二，以民主責(zé)任制建設(shè)為方向完善國家治理結(jié)構(gòu)；第三，健全國家治理過程中的負(fù)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制；第四，發(fā)展決策咨詢系統(tǒng)健全協(xié)商民主，提高公共政策決策質(zhì)量；第五，培養(yǎng)職業(yè)政治家、職業(yè)文官和法官、職業(yè)律師；第六，推動核心價(jià)值體系的內(nèi)化和普及化。

人民日報(bào)社新聞協(xié)調(diào)部主任杜飛進(jìn)認(rèn)為，首先要以社會主義核心價(jià)值體系為指導(dǎo)，用核心價(jià)值觀引領(lǐng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其次，要以全面深化改革為動力，建設(shè)現(xiàn)代化的社會主義國家治理體系，再次，要以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，全面推進(jìn)治理主體的治理能力現(xiàn)代化，最后，要以全面落實(shí)依法治國基本方略為抓手，加快建設(shè)法治中國［31］。

四、當(dāng)前研究中存在的問題分析

通過以上的理論總結(jié)可以看出，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題的研究成果是非常豐富的，然而也不得不承認(rèn)，當(dāng)前的研究尚處于處于初步階段，還存在很多問題，有很多亟待改進(jìn)的地方。

首先，關(guān)于“國家治理”的概念問題，概念是科學(xué)研究首先應(yīng)該解決的基礎(chǔ)性問題。雖然治理這一研究主題古已有之，然而當(dāng)前學(xué)界對于“國家治理”的概念卻莫衷一是，學(xué)者紛紛從自己的研究領(lǐng)域的角度出發(fā)，如政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等，卻難于形成一個(gè)統(tǒng)一的定義。并且這些定義也多是采用比較性的方法，而不是從概念本身的角度考慮，這樣就難于觸及“國家治理”的本質(zhì)，不利于研究的深入發(fā)展。

其次，在“國家治理體系”和“國家治理能力”的問題上，有些學(xué)者將其看做一個(gè)整體進(jìn)行分析，有些將兩個(gè)問題分開來或任選其一研究，然而在提出對策上又籠統(tǒng)而談，這就使研究并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和論述體系，并且研究角度多是從制度、機(jī)制、價(jià)值等宏觀且空曠的角度上進(jìn)行，籠統(tǒng)的闡述混淆了概念，產(chǎn)生了論述模糊不清、理論難于理解的問題，使得研究不能切實(shí)為國家治理的工作實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

再次，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)實(shí)踐性非常強(qiáng)的論題，但是目前的研究多是論述性和理論性的，缺少實(shí)證研究和個(gè)案分析，將治理問題抽象化，不夠貼合實(shí)際，沒有對基層政府和基層治理情況的調(diào)查，提出的對策也多遵循以往的路徑，少有與實(shí)際及新政策相結(jié)合的新觀點(diǎn)，這就致使研究過于寬泛不夠深入。因此，將宏觀的頂層設(shè)計(jì)與中觀的治理機(jī)制建設(shè)和微觀的案例調(diào)查分析三者相結(jié)合，才是真正深入徹底的理論研究。

最后，西方的治理研究和治理實(shí)踐都早與我國很多年，有很多先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，但我們在借鑒時(shí)應(yīng)杜絕照搬照抄，而是應(yīng)該細(xì)細(xì)分析，仔細(xì)對照，區(qū)別梳理，畢竟中西方在國情上的差異是極大的，只有將西方治理理論本土化，將其與我國實(shí)際相結(jié)合，才是真正適合我國的、中國化的治理理論。

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［中圖分類號］D60

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0017-05

［收稿日期］2016-03-02

［作者簡介］張夢臨（1994—），女，內(nèi)蒙古赤峰人，中共中央黨?？茖W(xué)社會主義與國際共產(chǎn)主義運(yùn)動碩士研究生。