祁凡驊,王叢虎

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院,國(guó)家與發(fā)展戰(zhàn)略研究院,北京100872)

1 背景

負(fù)面清單(Negative List)是國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的通行管理辦法,其核心是明確列舉外商投資的禁止名錄,其余領(lǐng)域完全放開(kāi)。這一做法也稱(chēng)為負(fù)面清單路徑(Negative List Approach)和負(fù)面清單管理模式(Negative List Management Model)。負(fù)面清單的歷史可追溯到1834年德意志關(guān)稅同盟的建立。但現(xiàn)代管理意義的負(fù)面清單始于1994年生效的北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)。此后,負(fù)面清單在國(guó)際貿(mào)易協(xié)定中得到日益廣泛的采用,如“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”(TPP)、“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議”(TTIP)、歐盟與加拿大之間的“全面經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定”(CETA)等都采用了負(fù)面清單的管理模式。據(jù)統(tǒng)計(jì),近70個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用了負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單管理模式成為國(guó)際自由投資與貿(mào)易的象征性制度[1]。

我國(guó)的負(fù)面清單管理模式經(jīng)歷了從試點(diǎn)到推廣的漸進(jìn)過(guò)程。上海自貿(mào)區(qū)于2013年9月30日首次推出了自貿(mào)區(qū)的“負(fù)面清單”,《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》列明了自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)外商投資項(xiàng)目和設(shè)立外商投資企業(yè)采取的與國(guó)民待遇等不符的準(zhǔn)入措施。2014年7月1日,上海推出了2014版“負(fù)面清單”,對(duì)負(fù)面清單的列舉內(nèi)容進(jìn)行了消減,得到國(guó)內(nèi)外商業(yè)投資者的認(rèn)同。2015年4月20日,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》列明了不符合國(guó)民待遇等原則的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施,適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2015年9月15日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》。負(fù)面清單制度將在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。作為一項(xiàng)新的制度安排的負(fù)面清單制度,引起了國(guó)內(nèi)不同領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注。

2 研究現(xiàn)狀

有關(guān)文獻(xiàn)中對(duì)負(fù)面清單管理模式的研究和探討主要有三個(gè)視角:一是法律的視角。其典型代表為王利明教授。王利明認(rèn)為,負(fù)面清單奉行“法無(wú)禁止即自由”的法治理念,充分體現(xiàn)了私法自治精神。作為一種市場(chǎng)準(zhǔn)入管理模式,負(fù)面清單既是私法自治精神的具體落實(shí),又是私法自治精神的重要保障[2]。王利明還認(rèn)為,負(fù)面清單能夠有效地限制公權(quán),尤其是規(guī)范審批權(quán),因此是一種新的治國(guó)理政模式[3]。二是經(jīng)濟(jì)的視角。郭冠男和李曉琳認(rèn)為,負(fù)面清單制度實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,是我國(guó)建立現(xiàn)代治理體系的重要內(nèi)容,其目標(biāo)是從以正面清單為主的管理方式向以負(fù)面清單為主的管理方式全面轉(zhuǎn)型。負(fù)面清單需解決的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題包括:準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高的問(wèn)題、競(jìng)爭(zhēng)公平性不足的問(wèn)題、準(zhǔn)入管理程序復(fù)雜的問(wèn)題、市場(chǎng)運(yùn)行透明度低的問(wèn)題[4]。三是公共管理的視角。毛壽龍認(rèn)為,負(fù)面清單倒逼政府改革,讓政府歸位。政府應(yīng)改變其官本位的結(jié)構(gòu),讓企業(yè)參與規(guī)則制定和落實(shí),而不是企業(yè)在破壞市場(chǎng)秩序、政府在制止企業(yè)。政府和企業(yè)之間應(yīng)該是平等關(guān)系[5]。從已有的關(guān)于負(fù)面清單管理模式的研究文獻(xiàn)來(lái)看,經(jīng)濟(jì)方面的研究較為具體深刻,法律和公共管理方面的研究相對(duì)籠統(tǒng),對(duì)負(fù)面清單的治理價(jià)值缺乏全面的闡釋,對(duì)實(shí)施困境的剖析流于表面,如蜻蜓點(diǎn)水。鑒于此,本文將討論的重點(diǎn)放在負(fù)面清單模式的治理價(jià)值和所面臨的挑戰(zhàn)這兩個(gè)方面,力爭(zhēng)在研究的深度上有所增進(jìn)。

3 負(fù)面清單管理模式對(duì)治理變革的價(jià)值

盡管負(fù)面清單原來(lái)只是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理工具,但是,其背后所蘊(yùn)含的理念卻對(duì)整個(gè)治理模式的演進(jìn)有著巨大的推動(dòng)價(jià)值,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 負(fù)面清單模式有助于提升中國(guó)治理變革的國(guó)際認(rèn)同

國(guó)際認(rèn)同是中華民族偉大復(fù)興愿景的內(nèi)在要求。近年來(lái),中國(guó)所實(shí)施的“一帶一路”、亞洲投資開(kāi)發(fā)銀行的戰(zhàn)略舉措,其目標(biāo)和訴求不僅是解決國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題,還包括中國(guó)國(guó)際影響力的提升,是中國(guó)國(guó)家治理變革的重要內(nèi)容。國(guó)際認(rèn)同也不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的認(rèn)同,還包括治理理念和工具的認(rèn)同。負(fù)面清單模式在全國(guó)范圍內(nèi)的推行標(biāo)志著這一世界性治理工具在我國(guó)治理現(xiàn)代化中被廣為接納和采用。負(fù)面清單作為世界性治理工具更容易被其他國(guó)家理解和接受。我們的治理工具和理念被國(guó)際接受的程度越高,我們?cè)谑澜缥枧_(tái)的追隨者就會(huì)越多,中國(guó)的世界性引領(lǐng)作用也會(huì)隨之不斷增強(qiáng)。

國(guó)際認(rèn)同實(shí)質(zhì)上也意味著治理變革過(guò)程中改革與開(kāi)放二者并重。改革是變化,開(kāi)放是面向世界的變化。開(kāi)放取向相對(duì)應(yīng)的是封閉取向。新中國(guó)建立之前,中國(guó)所經(jīng)歷的落后挨打歷史其根本原因在于閉關(guān)鎖國(guó)、夜郎自大的封閉治理取向。從中共十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟的改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化,取得了令整個(gè)世界為之震驚的成就。這也證實(shí)了開(kāi)放取向在國(guó)家治理演進(jìn)中的不可取代的價(jià)值。在追求國(guó)家治理現(xiàn)代化的今天,一些人在成就面前飄飄然,認(rèn)為中國(guó)可以甩開(kāi)世界自謀發(fā)展,把“中國(guó)特色”和“中國(guó)模式”當(dāng)作自我封閉、拒絕開(kāi)放的借口,與開(kāi)放對(duì)立起來(lái)了。封閉的觀點(diǎn)與全球化、信息化的時(shí)代趨勢(shì)相背離。現(xiàn)代化本身就蘊(yùn)含時(shí)代的共同特征和治理理念、治理方法的共享。知識(shí)和信息的共享是現(xiàn)代管理的核心理念之一,也是當(dāng)前“大眾創(chuàng)業(yè),萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略實(shí)施的必備條件。開(kāi)放既為世界范圍內(nèi)知識(shí)和信息的共享提供了基礎(chǔ),也為國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)中國(guó)、認(rèn)同中國(guó)提供了更大的機(jī)會(huì),為中國(guó)的發(fā)展開(kāi)拓了更為廣闊的空間。

3.2 負(fù)面清單模式有助于落實(shí)政府在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的分權(quán)

30多年來(lái)的中國(guó)政府改革一直是圍繞政府在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的權(quán)力變化所展開(kāi)的,其實(shí)質(zhì)是政府與市場(chǎng)之間的權(quán)力分割問(wèn)題。這一變化的演進(jìn)總體上可分為以下六個(gè)階段。

政府壟斷,市場(chǎng)萌芽階段。1984年黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》,明確我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。人們開(kāi)始意識(shí)到市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮一定的作用,市場(chǎng)作用開(kāi)始發(fā)揮。1988年政府改革職能轉(zhuǎn)變的中心就是理順關(guān)系、下放權(quán)力,減少政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和改變經(jīng)濟(jì)管理方式。

政府主導(dǎo),市場(chǎng)發(fā)展階段。1992年,黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。人們已認(rèn)識(shí)到高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致企業(yè)缺乏自主權(quán),經(jīng)濟(jì)缺乏活力,不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。市場(chǎng)在資源配置中的身份和地位應(yīng)運(yùn)而生。以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo),1993年政府機(jī)構(gòu)改革的重要原則之一就是:政企職責(zé)分開(kāi),政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律實(shí)施調(diào)節(jié)和引導(dǎo)。政府職能轉(zhuǎn)變的思路為“加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督能力,強(qiáng)化社會(huì)管理部門(mén),減少行政審批對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù),宏觀管好,微觀放開(kāi)”。其目標(biāo)是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境,使市場(chǎng)的作用得到發(fā)揮。

政府掌控,市場(chǎng)基礎(chǔ)階段。1997年黨的十五大提出,“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。在此理念指導(dǎo)下,1998年的政府機(jī)構(gòu)改革聚焦于五大任務(wù):一是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件,界定政府職能模塊,明確政府職能總體布局,為機(jī)構(gòu)職能配置提供依據(jù);二是加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門(mén)職能,進(jìn)一步明確宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系;三是調(diào)整和減少專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén),其職能轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)政策為主的行業(yè)規(guī)劃,賦予企業(yè)真正的實(shí)體地位;四是適當(dāng)調(diào)整社會(huì)公共事務(wù)管理部門(mén),逐步發(fā)揮社會(huì)中介組織在社會(huì)公共事務(wù)中的作用;五是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén),完善市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督體系,塑造統(tǒng)一、開(kāi)放、公平、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在這個(gè)階段,政府與市場(chǎng)二者權(quán)力關(guān)系的典型特征是:政府掌控更大的話語(yǔ)權(quán),市場(chǎng)仍屬于培育階段。

政府掌控,市場(chǎng)權(quán)重增加階段。2002年黨的十六大提出,“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”。核心理念是:完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,減少和規(guī)范行政審批,以實(shí)現(xiàn)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。遵照這一理念,2003年的政府機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn)為:一是政府建立和完善統(tǒng)一公平規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管,并推進(jìn)壟斷行業(yè)改革;二是減少和規(guī)范行政審批,推進(jìn)行政審批制度改革;三是按照綜合行政執(zhí)法的要求,逐步實(shí)現(xiàn)政策制定職能和監(jiān)督處罰職能相對(duì)分開(kāi);四是發(fā)揮行業(yè)自律機(jī)制作用,探索社會(huì)自我管理,規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、資訊組織、鑒證機(jī)構(gòu)等社會(huì)中介組織和專(zhuān)業(yè)服務(wù)。在這個(gè)階段,在政府與市場(chǎng)的權(quán)力分割方面,市場(chǎng)的權(quán)重明顯地在逐步增加。

政府掌控,市場(chǎng)制度改進(jìn)階段。2007年黨的十七大提出,“要深化對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí),從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系”。一方面提出,“加快形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系,發(fā)展各類(lèi)生產(chǎn)要素市場(chǎng),完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制,規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)中介組織,健全社會(huì)信用體系”。另一方面又明確,“深化投資體制改革,健全和嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。完善國(guó)家規(guī)劃體系。發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用,綜合運(yùn)用財(cái)政、貨幣政策,提高宏觀調(diào)控水平”。這說(shuō)明,政府和市場(chǎng)的作用在這一階段是并重的,二者權(quán)力關(guān)系接近平等。2008年的政府改革以“大部制”體制的建立為重要議題,以期加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控,為市場(chǎng)配置資源功能的發(fā)揮提供更好的制度環(huán)境[6]52。

政府掌舵,市場(chǎng)起決定作用階段。2012年黨的十八大提出,“經(jīng)濟(jì)體制的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律,更好發(fā)揮政府作用”,認(rèn)識(shí)到了政府職能轉(zhuǎn)變的核心問(wèn)題是政府與市場(chǎng)關(guān)系,尊重市場(chǎng)規(guī)律是政府發(fā)揮作用的前提。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確指出,“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革,堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度,加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”。由此,我們黨對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)有了質(zhì)的突破,政府與市場(chǎng)關(guān)系的天平終于完全傾斜到了市場(chǎng)一邊,由市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這一理念的突破將會(huì)帶來(lái)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變,其方向?yàn)椤案嗟恼贫?較少的劃槳”。

政府和市場(chǎng)之間的權(quán)力關(guān)系是“善治”首先要處理的關(guān)系,政府向社會(huì)的分權(quán)是邁向“善治”的核心路徑[7]155。負(fù)面清單治理模式背后的核心理念是市場(chǎng)在資源配置中起決定作用,在權(quán)力分割上的體現(xiàn)就是政府向社會(huì)的分權(quán)。隨著負(fù)面清單這一分權(quán)模式的落實(shí),我們將更為接近“善治”的現(xiàn)代治理目標(biāo)。

3.3 負(fù)面清單模式有助于促進(jìn)政府的廉潔透明

政府的廉潔透明度是政府治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。依據(jù)國(guó)際透明組織所公布的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù),中國(guó)政府廉潔度在全球170多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中,2012年和2013年排名均為第80位,2014年排名第100位。國(guó)際透明組織以企業(yè)家、風(fēng)險(xiǎn)分析家、一般民眾為調(diào)查對(duì)象,據(jù)他們的經(jīng)驗(yàn)和感覺(jué)對(duì)各國(guó)進(jìn)行評(píng)分,這類(lèi)調(diào)查的客觀性并不充分。腐敗披露得越多,人們的主觀感受必定越差,但實(shí)際的廉潔程度應(yīng)該是提高的。但是,反腐敗的效果在較長(zhǎng)時(shí)間段是能夠反映出來(lái)的,盡管時(shí)間上存在一定的滯后。所以,國(guó)際透明組織的短期指數(shù)波動(dòng)可以不必過(guò)分關(guān)注,但長(zhǎng)期趨勢(shì)是有一定的參考意義的。這從另一個(gè)角度證明新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)力反腐決策與行動(dòng)的正確。

強(qiáng)力反腐是治標(biāo),制度建設(shè)是治本。自20世紀(jì)90年代末以來(lái),我們每屆政府都在反腐敗問(wèn)題上進(jìn)行了鐵腕行動(dòng),但為什么只能做到遏制而很難做到改善呢?其根本原因在于社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期,舊制度不斷地被打破、顛覆,新的制度機(jī)制的建立與完善又不可能一蹴而就,權(quán)力的尋租就有了可乘之機(jī)。負(fù)面清單模式的核心理念是縮減政府的權(quán)力,厘清政府權(quán)力的邊界。權(quán)力減少了,利用權(quán)力進(jìn)行尋租的腐敗機(jī)會(huì)相應(yīng)就減少了。此外,在負(fù)面清單模式下,政府的行政審批權(quán)力事項(xiàng)是公開(kāi)透明的。政府權(quán)力的公開(kāi)透明為社會(huì)的監(jiān)督提供了可能。正所謂,陽(yáng)光是最好的防腐劑。任何權(quán)力,只要公開(kāi)透明運(yùn)作,腐敗行為將很難藏身。因此,隨著權(quán)力清單模式的廣泛實(shí)施,中國(guó)政府的廉潔透明度將會(huì)得到快速的提升。

3.4 負(fù)面清單模式有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)

負(fù)面清單這一治理工具蘊(yùn)含的邏輯包含了一個(gè)理念:市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”,政府則是“法無(wú)授權(quán)不可為”。這正是現(xiàn)代治理中的核心理念之一,即依法治理。

“法無(wú)授權(quán)不可為”是國(guó)家公權(quán)力行使的基本原則,即公權(quán)力必須經(jīng)過(guò)法律的授權(quán)。這是對(duì)公權(quán)力行使者的直接約束,也為政府的權(quán)力設(shè)立了明確的邊界。政府行為嚴(yán)格遵守法律的規(guī)范即依法行政。李克強(qiáng)總理反復(fù)談到的“清單之外無(wú)權(quán)力”就是“法無(wú)授權(quán)不可為”這一法治精神的體現(xiàn)。這一理念的踐行必將帶來(lái)中國(guó)政府治理的深刻變化。在過(guò)去的行政實(shí)踐中,政府部門(mén)為了解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題,出于良好的初衷,去做一些法律沒(méi)有明文規(guī)定的事情,“闖黃燈”“打擦邊球”的行為屢屢發(fā)生。在改革開(kāi)放初期,由于法律規(guī)則嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí),“闖黃燈”“打擦邊球”的官員會(huì)被稱(chēng)贊為有魄力,普遍認(rèn)為只要能做成事情,“打擦邊球”沒(méi)關(guān)系。這種心理模式一直延續(xù)到當(dāng)今的政府實(shí)踐。但現(xiàn)在不同了,與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相一致的法律體系已基本建立,行政行為有法可依。那么,政府行為就需要嚴(yán)格限定在法律所授權(quán)的范圍之內(nèi)。只有這樣,政府才能給市場(chǎng)、給社會(huì)以穩(wěn)定的預(yù)期,社會(huì)各類(lèi)主體的權(quán)利才能得到應(yīng)有保護(hù),政府的公信力才會(huì)不斷增強(qiáng)。

“法無(wú)禁止即可為”指的是公民私權(quán)利的行使,法律沒(méi)有明文禁止的即為自由的。在負(fù)面清單制度安排中,強(qiáng)調(diào)“法無(wú)禁止即可為”實(shí)質(zhì)上是對(duì)市場(chǎng)權(quán)力的最大保障。在“法無(wú)授權(quán)不可為”這一理念下,政府及其“權(quán)力清單”好比大海中的島嶼,而島嶼之外的大海則是市場(chǎng)的權(quán)力,遵循“法無(wú)禁止即可為”。給市場(chǎng)充分的自由是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本精神,正像亞當(dāng)·斯密所言:每一個(gè)人,在他不違反正義的法律時(shí),都應(yīng)當(dāng)聽(tīng)其完全自由,讓他采取自己的方法,追求自己的利益。自由是創(chuàng)新與活力的前提[8]252。受到嚴(yán)重束縛、缺乏自由的市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮其資源配置的作用,創(chuàng)新與活力也將受到遏制。30多年的改革使我們對(duì)這一理念有了清醒的認(rèn)識(shí),只要切實(shí)踐行“法無(wú)禁止即可為”,政府就能夠做到在最大程度上釋放市場(chǎng)的活力。

政府權(quán)力邊界的厘清將為政府審批制度改革畫(huà)上圓滿的句號(hào)。中國(guó)政府圍繞審批制度所進(jìn)行的改革可以追溯到20世紀(jì)90年代初,之后每五年一輪的政府改革都將減少審批事項(xiàng)作為改革的重要內(nèi)容。中央政府于2001年9月設(shè)立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)、督促各級(jí)政府的審批制度變革。但是民眾感覺(jué)政府的審批權(quán)就像一個(gè)“寶葫蘆”,永遠(yuǎn)也倒不完。造成這一現(xiàn)象的原因可能有很多,但是最為重要的原因是沒(méi)有厘清政府的邊界,沒(méi)有踐行“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治理念,行政審批權(quán)力事項(xiàng)設(shè)置具有隨意性,非行政許可事項(xiàng)更是有需即設(shè)。這樣就致使政府的確管了許多不該管也管不好的事情。行政審批成了政府管理公共事務(wù)的依賴性工具,成為總減也不見(jiàn)少的“寶葫蘆”?！胺o(wú)授權(quán)不可為”和“法無(wú)禁止即可為”理念的確立,為行政審批制度的消減提供了根治藥方,我們有希望看到,審批制度改革在本屆政府大功告成,政府治理在法治化的道路上不斷前行。

4 實(shí)施負(fù)面清單模式需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)

我們可以毫不夸張地講,負(fù)面清單模式的廣泛推行是中國(guó)政府治理模式邁向現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。但是,負(fù)面清單模式的實(shí)施能否達(dá)到預(yù)期的治理效果,仍面臨著諸多因素的挑戰(zhàn),最為核心的有以下三個(gè)方面的調(diào)整。

4.1 民眾對(duì)政府角色的心理定勢(shì)與負(fù)面清單模式不相協(xié)同

回應(yīng)民眾的訴求是現(xiàn)代政府職責(zé)的題中應(yīng)有之義?，F(xiàn)代政府是體現(xiàn)民意的政府,這不單單是民主治理的核心旨意,更是政府合法性的來(lái)源。因此,打造政府對(duì)民意的回應(yīng)能力是現(xiàn)代治理能力的重要組成部分。也正因?yàn)榇?政府的治理變革必然受到民眾對(duì)政府訴求的影響。

民眾訴求在微觀層面是個(gè)體利益的反映,在宏觀層面則是多數(shù)人的共同訴求意愿。多數(shù)人的共同訴求意愿形成對(duì)政府角色的期待,而這種角色期待又受到心理定勢(shì)(指心理上的“定向趨勢(shì)”,它是由一定的心理活動(dòng)所形成的準(zhǔn)備狀態(tài),對(duì)以后的感知、記憶、思維、情感等心理活動(dòng)和行為活動(dòng)起正向的或反向的推動(dòng)作用)的決定與影響。與西方國(guó)家的政府相比,我國(guó)政府一直扮演著全能政府的角色,政府的權(quán)力彌漫宏觀、滲透微觀。因此,社會(huì)主體的角色表現(xiàn)就是聽(tīng)從政府的指令,服從政府的安排;社會(huì)主體逐漸形成了對(duì)政府的全方位依賴,特別是在遇到挫折與困難時(shí)相信政府會(huì)提供幫助、匡扶正義、救濟(jì)補(bǔ)償。雖然政府并不能夠勝任全能的角色,并不能夠圓滿地回應(yīng)社會(huì)主體的訴求,但這并不影響社會(huì)主體的訴求表達(dá),并不影響社會(huì)主體對(duì)政府角色心理定勢(shì)的形成和延續(xù)。

自1979年以來(lái)的政府改革,其核心目標(biāo)之一就是轉(zhuǎn)變政府職能,即由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。之所以這一轉(zhuǎn)變的時(shí)間如此之長(zhǎng),轉(zhuǎn)了30多年還在轉(zhuǎn),其主要原因是政府管理體制的慣性和謹(jǐn)慎漸進(jìn)的改革取向,但也不可忽視民眾對(duì)政府角色期待心理定勢(shì)的影響。民眾主觀上希望自己能夠在更大程度上決定自己的生活選擇,希望政府放松管制,還權(quán)于社會(huì),但一旦自己的選擇未能如愿,甚至遭受了重大損失,就又希望政府扮演全能的角色來(lái)為自己做主。負(fù)面清單治理模式是還權(quán)于社會(huì)的模式,是有限政府的模式,是政府有所為有所不為的模式。當(dāng)民眾對(duì)政府角色的期待與負(fù)面清單模式的訴求不相協(xié)同時(shí),政府如何應(yīng)對(duì)?現(xiàn)實(shí)中我們也看到了政府自我回歸全能政府的個(gè)案,如一些企業(yè)遇到債務(wù)償還危機(jī)時(shí),政府出面協(xié)調(diào),甚至幫助企業(yè)還債。這類(lèi)做法回應(yīng)了民眾的訴求,但實(shí)質(zhì)上是有悖于負(fù)面清單模式的治理理念的。所以,民眾對(duì)政府角色的心理定勢(shì)對(duì)負(fù)面清單模式實(shí)施構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。

4.2 政府治理能力與負(fù)面清單模式不相協(xié)同

負(fù)面清單模式對(duì)政府治理能力提出了新的要求。首先,政府的管理模式需從管制偏好向合作偏好轉(zhuǎn)變。政府傳統(tǒng)管理模式是以審批為核心的管制模式,政府的準(zhǔn)許是市場(chǎng)主體從事經(jīng)營(yíng)行為的前提。這種管制模式甚至延伸到個(gè)人的生活領(lǐng)域,比如結(jié)婚和生孩子必須得到準(zhǔn)許才為合法。對(duì)社會(huì)主體行為選擇的審批限制,從開(kāi)始端就減少了負(fù)面行為的發(fā)生概率,對(duì)政府來(lái)講是一種簡(jiǎn)便的管理方式。這也是高度管制社會(huì)秩序井然的主要原因。但是,高度管制不單單減少了負(fù)面行為的發(fā)生,也減少了社會(huì)創(chuàng)新行為的發(fā)生。社會(huì)失去了創(chuàng)新的活力也就失去了發(fā)展的動(dòng)力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展低潮期,人們對(duì)高度管制弊端的認(rèn)識(shí)會(huì)更加深切。當(dāng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展成為政府優(yōu)先事項(xiàng)時(shí),放松管制就成了必然選擇。一定程度上講,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境促進(jìn)了政府治理的變革,這也是人們常說(shuō)的倒逼機(jī)制。政府治理模式的轉(zhuǎn)變涉及政府與其他社會(huì)主體之間關(guān)系的變化。在管制模式下,政府和社會(huì)其他主體是管理者和被管理者的角色關(guān)系,即政府主導(dǎo)、社會(huì)從屬。在負(fù)面清單模式下,政府給了社會(huì)主體更大的自主空間,社會(huì)主體需要自主管理,達(dá)到自律,和政府一道塑造良好的市場(chǎng)環(huán)境。政府與社會(huì)主體之間的關(guān)系由管理服從關(guān)系變?yōu)槠降鹊暮献麝P(guān)系。PPP模式在中國(guó)的快速發(fā)展就是合作關(guān)系的有力佐證。此關(guān)系模式的轉(zhuǎn)型對(duì)政府體系中的管理者來(lái)講可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間。

其次,政府需要轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管模式。負(fù)面清單模式不是主張政府放棄責(zé)任,而是改變履行責(zé)任的方式。方式的轉(zhuǎn)變包括三個(gè)層面:一是政府的監(jiān)管模式需要從獨(dú)家監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c式監(jiān)管。政府需要與行業(yè)組織、媒體、非盈利組織、公民等共同構(gòu)建合作治理網(wǎng)絡(luò),合作維護(hù)市場(chǎng)秩序。二是由常規(guī)監(jiān)管變?yōu)槔獗O(jiān)管。傳統(tǒng)監(jiān)管是常規(guī)監(jiān)管,對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行普遍性監(jiān)督和審查。負(fù)面清單模式提倡例外監(jiān)管,只要不發(fā)生意外,監(jiān)管部門(mén)就不去干擾社會(huì)主體的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng),為正常經(jīng)營(yíng)提供寬松的空間。三是由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮泻褪潞蟊O(jiān)管。負(fù)面清單模式下,大量的事前審批取消了,為社會(huì)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的展開(kāi)提供了時(shí)間上的便利,體現(xiàn)的是一種服務(wù)和信任。但信任并不能代替核實(shí)。監(jiān)管部門(mén)還需進(jìn)行事中和事后的核實(shí),督促社會(huì)主體滿足相關(guān)的條件與標(biāo)準(zhǔn),對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行糾偏整治,維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序。監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上對(duì)政府系統(tǒng)的監(jiān)管能力提出了更高的要求,監(jiān)管主體需要學(xué)會(huì)應(yīng)對(duì)復(fù)雜和多變的局面。當(dāng)前,一些地方出現(xiàn)的放棄審批就不知如何管了的現(xiàn)象說(shuō)明,有些公務(wù)人員的管理能力還不能適應(yīng)負(fù)面清單模式的要求。

4.3 政治體系的治理模式與負(fù)面清單模式不相協(xié)同

在中國(guó)的政治文化中,政治高于行政,政治事項(xiàng)必然優(yōu)先于行政事項(xiàng),行政須為政治讓步。盡管文件的規(guī)范程度常常無(wú)法與法律齊肩,但黨的文件權(quán)威高于行政法規(guī)的權(quán)威。當(dāng)黨的文件要求與法律的規(guī)范出現(xiàn)不一致時(shí),二者的矛盾協(xié)調(diào)問(wèn)題自然而生。在我國(guó),黨的強(qiáng)大政治動(dòng)員能力是我們獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì),同時(shí)也是行政變革的強(qiáng)力后盾。近三年來(lái),中國(guó)政治與行政的融合度越來(lái)越高,有時(shí)政治治理代替了行政管理,政治更多地走到了治理的第一線。展望未來(lái),政治與行政融合的特征還將延續(xù),那么,行政領(lǐng)域的制度變革就必須考慮政治層面的協(xié)同程度。盡管行政領(lǐng)域的變革都是得到政治高層認(rèn)同和支持的,但在執(zhí)行層面二者的政策工具取向并不完全一致,甚至常常出現(xiàn)偏差。這種偏差在負(fù)面清單制度模式的實(shí)施中就有所體現(xiàn)。負(fù)面清單模式的核心是大幅度減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù),其價(jià)值取向是行政權(quán)力的收縮。例如,在政府部門(mén)推廣負(fù)面清單模式的同時(shí),中央紀(jì)律檢查委員會(huì)也于2015年10月推出紀(jì)檢監(jiān)察方面的負(fù)面清單,而紀(jì)檢監(jiān)察的負(fù)面清單是權(quán)力擴(kuò)張的價(jià)值取向。雖然我們可以將此解讀為有進(jìn)有退、有所為有所不為,但這兩個(gè)負(fù)面清單的價(jià)值取向差異仍是實(shí)實(shí)在在的。這種差異所帶來(lái)的干部和民眾認(rèn)知心理的模糊甚至矛盾是可想而知的。如何讓這種差異在認(rèn)識(shí)層面獲得一致是擺在理論和實(shí)踐面前的重要課題,事關(guān)負(fù)面清單模式的成敗。

總之,負(fù)面清單治理模式所帶來(lái)的治理價(jià)值體現(xiàn)在國(guó)際認(rèn)同、分權(quán)、廉潔透明、法治等幾個(gè)方面,是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心追求,值得我們欣喜、倡導(dǎo)。但是,負(fù)面清單模式的推廣又面臨諸多挑戰(zhàn),主要是:民眾對(duì)政府角色心理定勢(shì)的慣性延續(xù),影響政府的變革步伐;政府系統(tǒng)治理能力與負(fù)面清單模式的不匹配;政治與行政二者價(jià)值取向的偏差。對(duì)這些挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)是否成功,決定著負(fù)面清單模式實(shí)施的效能,這值得我們不斷地深入研究和探討。

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