●李松武

進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)治理體制機(jī)制

●李松武

黨的十八屆三中全會(huì)提出完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。完善環(huán)境保護(hù)治理體制機(jī)制作為國(guó)家治理體系建設(shè)的重要組成部分，是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，是解決突出環(huán)境問(wèn)題的有力舉措，是保障民生福祉的必然要求。

一、環(huán)保治理體制在探索中不斷完善

長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)工作，將環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策，不斷加大治理環(huán)境問(wèn)題的力度，調(diào)整完善環(huán)境保護(hù)管理體制。從20世紀(jì)80年代組建國(guó)家環(huán)保局，到90年代升格為正部級(jí)的環(huán)?？偩郑俚?008年組建環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門，環(huán)保部門的職能不斷加強(qiáng)、權(quán)威性不斷提高，初步建立起了具有中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)管理體制。近年來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，對(duì)環(huán)境保護(hù)治理體制機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整完善：一方面，根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的發(fā)展變化，優(yōu)化調(diào)整環(huán)保部組織架構(gòu)，組建水、土壤、大氣等重要環(huán)境要素監(jiān)管司局，完善環(huán)境監(jiān)察體系，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力量；另一方面，結(jié)合深化行政審批制度改革，推動(dòng)環(huán)保部轉(zhuǎn)變職能，取消下放一批行政審批事項(xiàng)，重拳治理環(huán)保領(lǐng)域“紅頂中介”問(wèn)題，規(guī)范審批流程，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)?？傮w看，經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)治理體制機(jī)制得到了全面加強(qiáng)和有效保障，取得了一定成效，促進(jìn)了環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。

同時(shí)也應(yīng)該看到，當(dāng)前我們面臨的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，老的環(huán)境問(wèn)題尚未得到根本解決，新的環(huán)境問(wèn)題日益顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的程度與人民群眾的期待還有不小差距。特別是在環(huán)境保護(hù)治理體制機(jī)制方面，與面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)相比還不完全適應(yīng)，一定程度上存在部門職能分散交叉、中央地方職責(zé)同構(gòu)、重開發(fā)輕保護(hù)、重審批輕監(jiān)管、監(jiān)察執(zhí)法不力等問(wèn)題，有待在改革中進(jìn)一步完善。

二、完善環(huán)保治理體制機(jī)制任重道遠(yuǎn)

黨的十八大以來(lái)，中央提出把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，習(xí)近平總書記明確提出，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，牢固樹立生態(tài)紅線觀念，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠最嚴(yán)格的制度等一系列新思想、新論斷、新要求。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要改革完善環(huán)境保護(hù)管理體制，2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》就建立健全環(huán)境治理體系提出了一系列改革舉措，明確了改革的路線圖和時(shí)間表。

根據(jù)中央改革精神和有關(guān)要求，我們理解，完善環(huán)境保護(hù)治理體制機(jī)制，就是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，通過(guò)創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，優(yōu)化環(huán)保部門職能配置，理順部門職責(zé)關(guān)系，突出環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法，合理確定各層級(jí)政府監(jiān)管職責(zé)，開展環(huán)境保護(hù)督察，形成職能完備、層級(jí)清晰、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的環(huán)保治理制度體系，推進(jìn)環(huán)保治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是統(tǒng)一環(huán)境治理監(jiān)管，理順部門職責(zé)分工。環(huán)境保護(hù)治理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要對(duì)所有污染物排放進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管、綜合治理。只有通過(guò)要素綜合、職能綜合和手段綜合，有機(jī)整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職

能，切實(shí)做到污染防治的全防全控，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步明確“將分散在各部門的環(huán)境保護(hù)職責(zé)調(diào)整到一個(gè)部門，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)工作由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制”。根據(jù)這一改革要求，在系統(tǒng)梳理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域各相關(guān)部門職能分工的基礎(chǔ)上，合理劃分和清晰界定環(huán)境保護(hù)清單范圍和職責(zé)體系，研究提出環(huán)境治理監(jiān)管職能的整合方案。

二是合理劃分中央地方事權(quán)，落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任。

我國(guó)疆域遼闊，地區(qū)差異性大，環(huán)境保護(hù)治理工作要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能，制定國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，對(duì)有關(guān)部門、地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。另一方面，強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境監(jiān)管負(fù)總責(zé)，按照屬地管理原則，承擔(dān)日常環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。在合理劃分中央地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，建立健全環(huán)境保護(hù)督察制度，加強(qiáng)中央對(duì)各省（區(qū)、市）黨委和政府及其有關(guān)部門貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)決策部署、解決突出環(huán)境問(wèn)題等情況的監(jiān)督檢查，落實(shí)地方黨委和政府環(huán)境質(zhì)量主體責(zé)任。

三是嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的要求，將環(huán)境保護(hù)治理工作重心由事前審批更多地向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。一方面，實(shí)行更加嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，完善規(guī)劃環(huán)評(píng)制度，建立健全規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻。另一方面，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。加大執(zhí)法檢查力度，提高監(jiān)督檢查頻次，建立違規(guī)企業(yè)黑名單制度，讓失信者寸步難行。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究，完善環(huán)境損害賠償制度，建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，讓違法者付出沉痛代價(jià)。

四是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提升環(huán)境監(jiān)管能力。黨的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，有利于解決地方政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)以及基層執(zhí)法能力不足等問(wèn)題，切實(shí)提高環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的獨(dú)立性、權(quán)威性。通過(guò)有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，切實(shí)提高環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法水平，健全權(quán)威統(tǒng)一高效的環(huán)境執(zhí)法體制，有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的全覆蓋。

（作者系中央編辦二司司長(zhǎng)）