●王云標

江西探索功能區(qū)管理體制改革

●王云標

江西省現(xiàn)有省級以上工業(yè)園區(qū)94家，其中，國家級開發(fā)區(qū)17家，省級重點園區(qū)19家，省級園區(qū)58家。規(guī)劃設置7個城市新區(qū)，風景名勝區(qū)有井岡山、廬山、三清山等。這些功能區(qū)由不同的主管部門批準成立。建設初期，其管理體制并沒有設置統(tǒng)一的標準，從機構性質(zhì)看，有的是政府的派出機構，有的是事業(yè)單位，編制的使用有行政編制，也有事業(yè)編制。管理體制五花八門，機構編制設置也較為混亂，一定程度影響了功能區(qū)作用的發(fā)揮。為此，江西省選擇經(jīng)濟體量大、管理任務重、影響范圍廣的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)以及部分風景名勝區(qū)，對其管理體制進行了一些探索。出臺了規(guī)范和加強上述功能區(qū)機構編制管理的指導意見，明確了其管理機構的管理體制、職能定位以及機構編制配置等事項。

一是理順管理體制。明確開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)的管理機構為政府派出機構，統(tǒng)一名稱為管理委員會。市縣黨委政府授權開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)管委會統(tǒng)一行使轄區(qū)內(nèi)黨務、行政、經(jīng)濟和社會事務管理職能。在功能區(qū)內(nèi)因工作需要確需設置部門派駐機構的，嚴格控制，派駐機構受派出部門和功能區(qū)雙重領導，以派出部門管理為主。如南昌市紅谷灘新區(qū)，設立黨工委和管委會，為南昌市委、市政府的派出機構，代表市委市政府統(tǒng)一管理管轄區(qū)域內(nèi)的黨務、行政、經(jīng)濟和社會事務。

二是合理界定職能。對開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)管理機構的“三定”規(guī)定不作統(tǒng)一要求，由市、縣政府根據(jù)功能區(qū)的發(fā)展定位、實際情況擬定，使功能區(qū)的管理更貼近當?shù)貙嶋H。對風景名勝區(qū)管理機構，側重于界定其與所在地政府的職能劃分。如明確井岡山管理局負責井岡山旅游業(yè)的統(tǒng)一管理、規(guī)劃、開發(fā)和建設，保護井岡山的自然環(huán)境、人文環(huán)境和革命歷史遺跡。其它方面的社會管理和服務等職能由井岡山市政府承擔，強調(diào)井岡山市政府不得重復設立機構。

三是規(guī)范機構編制。按照從嚴、從緊原則，進一步規(guī)范國家級開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、省級工業(yè)園區(qū)管理機構的內(nèi)設機構數(shù)、領導職數(shù)、編制數(shù)，明確管委會黨政領導原則上不分設。如贛州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（出口加工區(qū)），明確內(nèi)設機構10個以內(nèi)，領導職數(shù)9名，編制由贛州市政府在現(xiàn)有的編制總量內(nèi)調(diào)劑解決。

規(guī)范后的功能區(qū)管委會，突出了地方特色，賦予了管委會更多的管理權限，理順了管委會的管理體制。

一是通過對功能區(qū)管理機構授權賦予功能區(qū)管委會在一定的區(qū)域內(nèi)履行發(fā)展經(jīng)濟、做強旅游、搞好環(huán)境保護等職能。這將有效緩解當?shù)卣膲毫?，促使當?shù)卣軌蛴懈嗟臅r間和精力去履行文化教育、勞動就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生環(huán)境、社會治安、市場監(jiān)管等職能。同時，功能區(qū)管理機構也能根據(jù)各自的定位，集中精力履行好職責，主要履行招商引資、服務企業(yè)、營造公平競爭環(huán)境等經(jīng)濟發(fā)展職能，其他職能交由當?shù)卣袚?/p>

二是規(guī)范后的功能區(qū)管委會的機構編制配置實現(xiàn)了精簡高效。按照寬職能、少機構的思路，內(nèi)設機構實行大部門制，將同類性質(zhì)或性質(zhì)相近的職能并入一個部門進行綜合管理，一個部門對口上級幾個部門，機構、編制規(guī)模大幅度精簡。同時，由于充分賦權，功能區(qū)管理機構有較大的自主權，管委會在轄區(qū)內(nèi)既行使行政管理職能，又能充分利用優(yōu)惠政策，加上靈活的薪酬制度，干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性充分調(diào)動起來。如南昌高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新編制管理，推進人事制度改革，實行全員聘用（任）制，競爭上崗，推行績效工資制，初步形成“人員能進能出、職務能上能下、待遇能升能降”的機制。

雖然江西對開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)、工業(yè)園區(qū)及部分風景名勝區(qū)的管理體制和機構編制事項進行了規(guī)范，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各地新興的功能區(qū)不斷出現(xiàn)，給規(guī)范功能區(qū)管理體制帶來一定的挑戰(zhàn)。對此，要不斷探索更利于發(fā)揮功能區(qū)作用的體制機制。

一是明確功能區(qū)的法律地位。明確功能區(qū)管理機構的法律地位是依法行政的大勢所趨。建議國家層面盡快出臺功能區(qū)法或條例，對功能區(qū)的功能定位、管理體制、監(jiān)督體制、管理機構的行政主體資格、職責權限等予以明確，確保功能區(qū)行政管理體制的權威性以及功能區(qū)發(fā)展的持續(xù)性。建議中央層面修訂《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，將功能區(qū)管理機構作為政府派出機構納入行政組織序列，規(guī)范其機構設置和審批權限。允許地方先行先試，探索創(chuàng)新功能區(qū)管理體制。根據(jù)當?shù)貙嶋H明確功能區(qū)管理機構的職能和權限，劃清與所在地政府及相關部門的條塊關系，實現(xiàn)功能區(qū)管理機構在其管理區(qū)域內(nèi)職能和責任的統(tǒng)一。省、市政府對功能區(qū)的授權做到應給盡給，應放盡放。對國家和省、市下放到縣鄉(xiāng)一級的行政審批事項，要及時同步下放到各功能區(qū)，打通政策落地的最后一公里。制定省、市政府對功能區(qū)授權事項的權責清單，防止權力想放就放、想收就收。

二是重新界定功能區(qū)的定位。隨著功能區(qū)的發(fā)展，管委會的職能逐漸擴大，管委會不僅承擔著轄區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃、土地拍賣、征地拆遷、基礎設施建設等方面職能，還承擔了轄區(qū)內(nèi)的文化教育、勞動就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生環(huán)境、社會治安等職能。部分功能區(qū)除沒有設立人大和政協(xié)外，實際履行著一級政府的職能。職能的不斷增加，導致機構編制規(guī)模越來越龐大。建議功能區(qū)的管理應回歸設立的初衷，針對不同功能區(qū)的特點，對功能區(qū)重新定位，聚焦主業(yè)。如以經(jīng)濟建設為主的功能區(qū)，逐步剝離其社會管理職責，交由所在地的黨委政府管理；以城市管理為主的功能區(qū)，積極向新型行政區(qū)管理體制轉型；對利用自然資源的功能區(qū)，突出環(huán)境保護為前提，走綠色環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展道路。

三是創(chuàng)新功能區(qū)管理體制。功能區(qū)的發(fā)展與機構的級別、編制的規(guī)模沒有必然的關聯(lián)。功能區(qū)管理機構的設置更不能簡單以批準的“婆婆”的級別來確定管理機構的級別和機構編制規(guī)模?？煽紤]根據(jù)功能區(qū)承載的主要功能來建立不同的管理體制和運行機制，如對城市新區(qū)，爭取成為新的行政區(qū)劃，機構編制按照精簡、高效原則設置。其他類型的功能區(qū)，管理機構的內(nèi)設機構應精干設置，突出其主要職能，其它的職能交由所在地政府承擔。創(chuàng)新功能區(qū)管理機構的編制和人員管理，管委會僅核定少量的編制用于配備領導干部和管理人員，其他事務性工作采取聘用工作人員、政府購買服務等方式解決。

（作者系江西省編辦副主任）