遲麗華（山東省司法廳副廳長）

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關于深化人民監(jiān)督員制度改革的實踐與思考

遲麗華（山東省司法廳副廳長）

人民監(jiān)督員制度改革是司法體制和工作機制改革的重要組成部分。2015年2月27日，中央全面深化改革領導小組第十次會議審議通過了《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，對改革工作作出深化部署。截至目前，為期一年的改革試點工作已經結束。新形勢下，總結和運用改革試點工作一年多來的成功經驗，把握規(guī)律、凝聚共識、找準方向，對于深化人民監(jiān)督員制度改革乃至整個司法體制改革，具有重要的借鑒意義。

一、山東省人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的具體實踐

2014年9月，根據中央的總體部署，山東省被確定為人民監(jiān)督員選任管理方式改革10個試點省份之一。按照最高人民檢察院、司法部的總體安排，全省各級司法行政機關與檢察機關密切配合、相互支持，積極穩(wěn)妥地推進改革，取得了明顯成效。省委、省政府和司法部對山東的試點工作給予了充分肯定。

（一）加強組織領導，搞好頂層設計。搞好頂層設計是做好人民監(jiān)督員制度改革工作的前提。省司法廳黨委站在司法體制改革全局的高度研究和創(chuàng)新人民監(jiān)督員制度改革方案，增強方案制定的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2014年11月，省司法廳與省人民檢察院在深入調研基礎上，在全國第一家印發(fā)《關于全省人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的實施方案》，召開會議，對全省人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作作出具體部署。2015年8月，聯(lián)合省人民檢察院制定出臺了聯(lián)席會議、信息通報、工作保障、培訓、考核、獎懲和任職宣誓等七項管理制度。前不久，省委全面深化改革領導小組第十九次會議審議通過《關于深化人民監(jiān)督員制度改革的實施意見》，省司法廳與省人民檢察院聯(lián)合予以印發(fā)。該《實施意見》就發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用、規(guī)范人民監(jiān)督員管理、加強工作保障等進行了頂層設計。2016年1月，省司法廳與省人民檢察院召開了第一次聯(lián)席會議。東營、萊蕪等市較早與檢察機關啟動改革試點工作，淄博、濰坊、泰安、濱州等市將此項改革納入全面深化改革大盤子，落實責任，明確時間表，著力抓好落實。

（二）加強選任工作，確保人員素質。選任工作是整個人民監(jiān)督員制度改革的重要環(huán)節(jié)。各級司法行政機關嚴格掌握《實施方案》確定的選任條件，嚴格依照發(fā)布公告、接受報名、資格審查、組織考察、社會公示等程序，在單位推薦、個人自薦的基礎上，掌握好選任條件，把好篩選關，確保所選人員的質量。堅持“優(yōu)中選優(yōu)、好中選好”的原則，安排好名額分配，注重人民監(jiān)督員來源的廣泛性、民主性和公正性，堅持向基層一線傾斜，保證來自基層的普通群眾占到相當比例。臨沂市率先完成人民監(jiān)督員選任培訓工作，菏澤市制定《考察方案》，采取“一問卷、兩見面、三回訪”的辦法，做好人員考察工作。截至2015年6月底，全省選任工作結束，共為省檢察院和濟南鐵路運輸分院及17市檢察院選聘人民監(jiān)督員1138人，其中原檢察機關留任的377名，新聘任的761名；機關人員占19.2%，事業(yè)社團人員占24.8%，律師、公證員、人民調解員、基層法律服務工作者占10%，企業(yè)人員占27%，基層群眾和其他職業(yè)人員占19%。

（三）加強業(yè)務培訓，提升履職能力。業(yè)務培訓是提升人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責能力的有效途徑。省司法廳制定了詳細的培訓計劃，采取專家授課、座談討論、人民監(jiān)督員上講臺等多種形式進行培訓。省人民檢察院在師資力量配備、培訓內容、考察地點等方面給予支持。目前培訓工作已全部結束，省司法廳先后在棗莊、東營、德州、萊蕪、泰安、濰坊、青島、淄博等地舉辦了初任培訓班5期、專項培訓班6期和實務培訓班1期，累計培訓人民監(jiān)督員及工作人員1900余人次。濟南、青島、淄博、煙臺、濰坊、臨沂、菏澤等市分別舉辦了初任培訓。青島、德州、聊城、濟寧、萊蕪等市人民監(jiān)督員參訓率達到了100%。大規(guī)模培訓為全省人民監(jiān)督員履職奠定了良好基礎。

（四）加強人員管理，促進健康發(fā)展。加強人民監(jiān)督員管理是賦予司法行政機關的新職能。堅持邊試點邊總結，從理順關系、完善機制入手，不斷探索人民監(jiān)督員管理新路子。加大考核制度落實力度，近期，省司法廳與省人民檢察院部署對全省人民監(jiān)督員進行2015年度考核，重點考核人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責、參加培訓以及在履職過程中遵紀守法和堅持道德操守等情況，依據年度考核履職情況，對人民監(jiān)督員作出獎勵和懲戒的決定。濰坊市建立了人民監(jiān)督員工作檔案，青島、棗莊等市建立了人民監(jiān)督員微信群，萊蕪、日照、威海、煙臺等市隨機抽選人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督。截至2015年底，省司法廳組織24名省人民檢察院人民監(jiān)督員參加執(zhí)法座談會8次、案件聽證和庭審活動2次，各市組織人民監(jiān)督員參加檢察機關各類活動619次；全省人民監(jiān)督員參與監(jiān)督案件74件, 其中擬撤銷案件15件，擬不起訴案件57件，擬維持原逮捕決定案件2件。

（五）加強工作保障，夯實履職基礎。做好服務保障工作是人民監(jiān)督員順利履職的基礎性工作。積極爭取黨委、政府和有關部門的重視支持，協(xié)調解決人民監(jiān)督員選任管理涉及的機構、編制、人員、經費保障等問題。2015年，省司法廳爭取省財政廳撥付了196萬元的人民監(jiān)督員專項培訓經費，并同意將人民監(jiān)督員業(yè)務經費和履職經費等列入2016年財政保障范圍，作為專項經費單獨列支。淄博市將人民監(jiān)督員補貼經費納入2015年財政經費預算，制定實施補貼發(fā)放標準。目前，大部分市人民監(jiān)督員經費都實現了單獨列支、全額保障。

在肯定成績的同時，也應當清醒地看到，山東省人民監(jiān)督員制度改革工作中還存在著一些不容忽視的薄弱環(huán)節(jié)和問題，主要有：人民監(jiān)督員作用發(fā)揮不夠有力，一方面，監(jiān)督范圍小、啟動程序難、監(jiān)督效力弱，另一方面，少數人民監(jiān)督員身兼數職，很難抽出時間從事監(jiān)督；司法行政機關與檢察機關的銜接機制還有待于進一步健全，對人民監(jiān)督員的履職情況難以掌握到位；人民監(jiān)督員工作機構、編制、人員等保障還不到位；相關制度不夠完善，理論研究和對外宣傳不夠等。對此，我們需高度重視，深入思考，廣泛調研，協(xié)調有關部門采取有力措施，認真加以解決。

二、樹立五種意識，以先進的理念引領人民監(jiān)督員制度改革發(fā)展

從試點情況看，人民監(jiān)督員選任管理改革進展速度快、社會關注程度高，在司法體制改革中發(fā)揮著“以小見大”“見微知著”的重要作用，有力推動了改革進程，遠遠超出了人們的預期。對此項工作，山東省委、省政府高度重視，納入全面深化改革整體規(guī)劃。思想是行動的先導，做好這項工作，關鍵需要牢牢把握全面深化改革、全面依法治國的時代要求，充分認清自身肩負的重大責任，在解放思想、更新觀念上下功夫，以新的理念、新的思路、新方法引領和實現新的作為。

一要增強改革意識。改革是破解瓶頸制約的重要法寶。人民監(jiān)督員選任管理由檢察機關交給司法行政機關負責，本身就是改革的產物。改革是人民監(jiān)督員制度深化發(fā)展的唯一途徑。在新起點上深化人民監(jiān)督員制度改革，是我們的重要責任，是對黨和國家事業(yè)發(fā)展高度負責的具體表現。要進一步堅定改革的信心和決心，增強改革意識，做司法體制改革的實踐者和促進派，用改革的辦法解決工作中出現的新情況、新問題，用改革的辦法規(guī)范管理、理順關系，使人民監(jiān)督員制度沿著健康有序的軌道發(fā)展，讓中央這項重要改革舉措落地生根、開花結果。

二要增強監(jiān)督意識。搞好監(jiān)督是人民監(jiān)督員制度改革的出發(fā)點和落腳點，也是檢驗和衡量改革成效的重要尺度。對人民監(jiān)督員來說，對檢察機關及其工作人員實施監(jiān)督是憲法和法律賦予人民監(jiān)督員的職責，對于維護司法權威和檢察機關形象，確保司法廉潔與公正至關重要。人民監(jiān)督員要更加自覺、更加堅定地把加強監(jiān)督作為其第一位責任，牢固樹立加強監(jiān)督是本職、疏于監(jiān)督是失職、不善于監(jiān)督就是不稱職的觀念，以對黨、對人民、對社會高度負責的態(tài)度，敢于監(jiān)督、主動監(jiān)督、善于監(jiān)督，切實履行好監(jiān)督職責，確保檢察權力在人民監(jiān)督下依法獨立公正運行。

三要增強法治意識。人民監(jiān)督員制度是對憲法關于一切國家機關接受人民監(jiān)督的具體落實，對檢察機關進行監(jiān)督，保證檢察機關依法正確履行職責，是我國法治建設的重要保障性制度。必須把握人民監(jiān)督員制度的性質特點，緊緊聯(lián)系全面深化改革、全面依法治國的時代命題，增強法治意識，提高思想站位，增強工作的責任感和緊迫感，做法治的堅強維護者、服務者、保障者。要緊緊把握規(guī)定的11類檢察機關自偵案件范圍，依法按程序參與監(jiān)督，遵守監(jiān)督紀律，保守辦案秘密，確保監(jiān)督的程序和范圍符合規(guī)定，做到到位而不越位。

四要增強規(guī)范意識。對檢察機關的案件監(jiān)督，是一項十分嚴肅的政治性、法律性、政策性工作，對人民監(jiān)督員的要求很高。與此同時，人民監(jiān)督員來自社會各個方面，對法律政策把握尺度不一；人民監(jiān)督員交由司法行政機關選任管理的時間也不長，很多工作也處于研究探索之中。要想讓人民監(jiān)督員真正發(fā)揮作用，必須增強工作的預見性、前瞻性，把規(guī)范化建設擺在突出位置。要從大局和長遠出發(fā)，樹立規(guī)范意識、精品意識，像抓產品質量那樣，提高工作規(guī)范化、精細化程度。人民監(jiān)督員也要樹立紀律意識、規(guī)范意識，自覺服從管理，嚴格遵守各項制度規(guī)定，以嚴格的紀律保證工作落實到位。

五要增強協(xié)調意識。協(xié)調發(fā)展就是通過補齊短板增強人監(jiān)督員制度改革的平衡性、協(xié)調性和可持續(xù)性。司法行政機關與檢察機關應加強工作互動，健全完善工作協(xié)調互動機制，既各司其職、各負其責，又加強協(xié)作、形成聚焦，堅持立足先行試點和全國推開視野相統(tǒng)籌，堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調，堅持理論性和操作性相結合，既要考慮鞏固和厚植原有優(yōu)勢，也要著力破解瓶頸、補齊短板，不斷把改革引向深入。對深化改革中遇到的困難和問題，堅定信心，樹立勇氣，既敢于出招又善于應招。實際上，越是短板，就越具有后發(fā)優(yōu)勢；越在薄弱環(huán)節(jié)上多用力，著力解決監(jiān)督啟動難、效力弱、范圍小、管理不完善等突出問題和明顯短板，就越能收到“四兩撥千斤”的良好效果。

三、堅持目標和問題“雙導向”，深入推進人民監(jiān)督員制度改革發(fā)展

當前和今后一個時期，要堅持目標導向和問題導向相統(tǒng)一，既從實現深化人民監(jiān)督員制度改革的目標倒推，厘清到時間節(jié)點必須完成的任務，又從迫切需要解決的問題順推，明確破解難題的途徑和方法，推動人民監(jiān)督員制度改革不斷深入。

（一）抓總結借鑒，力爭在頂層設計上求得突破。要抓好《關于深化人民監(jiān)督員制度改革的實施意見》的全面貫徹落實，在制定和落實改革方案制度過程中，既要注意各項人民監(jiān)督員制度之間的協(xié)調配套，又要注意與中央改革精神相配套，與檢察機關積累的經驗做法、舉措相銜接，不斷提高方案制度制定的科學化水平。司法行政機關要運用 “拿來主義”的方法，善于學習和認真借鑒十幾年來檢察機關選任管理人民監(jiān)督員的好經驗好做法，系統(tǒng)學習，深刻把握，為我所用。要認真總結改革試點一年來的工作，系統(tǒng)梳理、認真思考，從中提煉出帶有前瞻性、規(guī)律性、普遍性的東西，運用到今后工作中去。要樹立辯證的觀點、發(fā)展的觀點，既要積極又要穩(wěn)妥，既要勇于創(chuàng)新又要綜合考慮各方面因素，改革不能理想化，不能脫離現實，決不能寄希望于一蹴而就，要做到慎之又慎、穩(wěn)步推進。

（二）抓規(guī)范管理，力爭在建立選任與使用緊密銜接機制上求得突破。必須把外部選任管理和監(jiān)督使用緊密結合起來，同向發(fā)力，同抓并舉，實現“選”和“用”相統(tǒng)一、相銜接。要進一步規(guī)范人民監(jiān)督員選任、培訓、抽選、考核、工作保障等，健全完善適應法治建設要求和自身實際需要、富有特色的長效管理機制，把這項工作納入規(guī)范化、專業(yè)化軌道。要認真落實人民監(jiān)督員“七項制度”，進一步完善動態(tài)監(jiān)管、履職承諾、實時交流、權益保障等制度，形成全方位覆蓋、科學管用的制度體系。要嚴格對人民監(jiān)督員履職情況的管理，善于運用信息化手段，提升管理工作的科學化水平。要建立健全人民監(jiān)督員動態(tài)調整機制，對不勝任、不愿意擔任人民監(jiān)督員的及時調整補充，優(yōu)化隊伍結構，增強隊伍活力。要堅持重心下移、強化基層，發(fā)揮好縣一級司法行政機關在人民監(jiān)督員選任管理中的優(yōu)勢和作用。

（三）抓工作保障，力爭在機構和隊伍建設上求得突破。深化人民監(jiān)督員制度改革需要在機構、人員、經費等方面予以保障。各級司法行政機關要協(xié)調編制、財政等相關部門，解決好選任管理人民監(jiān)督員涉及的機構、編制、人員、經費保障等問題，爭取在省、市兩級司法行政機關單獨設立專門工作機構，配齊配強工作人員，將人民監(jiān)督員選任、培訓、履職保障等相關工作經費納入司法行政經費預算。縣級司法行政機關要明確機構人員，健全制度機制，提高保障能力，保證工作順利開展。

（四）抓銜接溝通，暢通與檢察機關的聯(lián)系渠道。不斷健全與檢察機關的合作機制，暢通聯(lián)系溝通渠道，使之制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，既可以及時協(xié)商解決深化改革進程中的問題，又可以促使檢察機關更加自覺地接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。各級司法行政機關要樹立服務的理念、合作共贏團結共事的理念，主動與檢察機關協(xié)調，形成相互尊重、相互配合、相互支持的良好局面。要健全并嚴格落實分工負責、信息反饋等制度，實現工作信息資源共享，推動選任管理與使用工作的緊密銜接。對抽選參與監(jiān)督案件等活動的人民監(jiān)督員，要及時通知本人，及時向檢察機關了解有關情況，做好相關資料的整理歸檔工作。

（五）抓培訓考核，形成有效激勵獎懲機制。強化對人民監(jiān)督員的培訓考核評價激勵，既要完善考核激勵機制，突出人性化管理，又要合理設計考核指標。司法行政機關要根據工作實際需要和人民監(jiān)督員需求，會同檢察機關制定培訓規(guī)劃和年度計劃，抓好人民監(jiān)督員繼續(xù)培訓，切實提高履職能力和綜合素質。2016年山東省司法廳將編輯《人民監(jiān)督員業(yè)務指導手冊》，系統(tǒng)梳理總結人民監(jiān)督員基本理論、監(jiān)督程序、選任管理、政策法規(guī)知識，為人民監(jiān)督員開展工作提供指導。要組建培訓師資庫，確定合適的培訓機構，做好培訓管理工作。要加強對人民監(jiān)督員的日?？己撕湍甓瓤己耍侠砹炕己酥笜?，將人民監(jiān)督員履職情況、參加培訓情況以及遵守執(zhí)業(yè)紀律職業(yè)道德等情況納入考核內容，對履職情況較好、經考核被評為優(yōu)秀的人民監(jiān)督員，予以表彰獎勵，切實發(fā)揮考核“指揮棒”作用，提高管理效能。

（六）抓理論研究，發(fā)揮先進理論的支撐作用。積極采取得力措施深化人民監(jiān)督員制度的理論研究。要結合實際，制定相應的工作計劃或實施方案，確定重點任務和階段性安排，明確責任，確定時間表和路線圖，采取有力措施，一步一步地抓好落實。要加強業(yè)務指導和監(jiān)督檢查，及時了解掌握情況，分析新情況、把握新問題、提出新思路，推動工作深入開展。要注重集中和發(fā)現基層智慧，及時總結推廣基層創(chuàng)造的好經驗好做法，以點帶面，推動工作深入開展。要發(fā)揮系統(tǒng)內外人才優(yōu)勢，圍繞工作中的熱點、難點問題，深入開展理論研究和實務調研，爭取出臺地方性立法，以理論上的突破帶動實踐上的突破，促進人民監(jiān)督員制度改革不斷深化。

（責任編輯 張文靜）