●陳宏鈞/文

司法體制改革背景下檢察職能的延伸及完善*
——以檢察環(huán)節(jié)特殊群體權利的保護與救濟為視角

●陳宏鈞**/文

司法改革核心是提高執(zhí)法公信力，目標是實現(xiàn)執(zhí)法公正、高效、便民。在此背景下，檢察職能有必要進一步延伸、完善，充分保障檢察環(huán)節(jié)特殊群體合法權益。本文著重從實踐中探索涉罪外來人員管護幫教、涉罪未成年人管護幫教、涉檢信訪群眾及企業(yè)合法權益保障機制健全完善，更好發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，實現(xiàn)司法改革公正、高效、便民目標，促進社會和諧發(fā)展。

司法改革 檢察職能 延伸 特殊群體 保護

一、司法體制改革背景下的檢察職能延伸

司法體制改革是指國家司法機關（組織體系）和國家司法制度（法律制度），在憲法規(guī)定的司法體制基本框架內，實現(xiàn)自我創(chuàng)新、自我完善和自我發(fā)展，建設有中國特色社會主義現(xiàn)代司法體系和司法制度。司法體制改革的目標是公正、高效、簡明、周密、先進、揚棄、便民、適國。通過司法改革提高司法公信力，促進社會公平正義。

檢察職能延伸是根據憲法及其他法律的立法精神，將檢察監(jiān)督職能進一步的深化和拓展。在司法體制改革的大背景下，完善檢察職能是檢察機關更好地履行法律監(jiān)督職責的必然選擇。當下，完善檢察職能最為基本的方式是充分行使檢察職權，即向有關的法律實施主體或部門延伸檢察職權。檢察職能延伸是檢察機關為適應不斷發(fā)展變化的社會現(xiàn)實，及時有效履行打擊和預防犯罪、服務社會所進行的檢察機制及制度改革，是社會治理創(chuàng)新的具體實踐。

（一）檢察職能延伸的價值取向

首先，構建和諧社會是檢察職能延伸的現(xiàn)實需求。通過延伸檢察職能，有效地處理社會各種關系、調整社會各種利益、解決紛繁復雜的社會矛盾，最大程度地達到社會利益與個人利益的和諧。其次，制衡監(jiān)督是檢察職能延伸的理論基礎。檢察機關其以獨立、客觀、公正、公開的監(jiān)督權制約公共權力運行，是均衡國家機器運行的國家監(jiān)督制約機制中不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一。再次，提高檢察機關的執(zhí)法公信力是檢察職能延伸的內在動力。檢察公信力主要是通過檢察機關依法、全面、有效地履行法律監(jiān)督職能，維護法律尊嚴，在社會公眾中逐步形成的信任度、權威性和影響力。最后，人權保障是檢察職能延伸的重要目標。保障憲法實施是其工作目標應有之義，檢察職能延伸自然也應該圍繞憲法實施（包括人權保障）進行。

（二）檢察職能延伸的范圍與重點

檢察職能延伸的范圍很廣，本文重點闡述保護檢察環(huán)節(jié)特殊群體合法權益的問題。檢察環(huán)節(jié)特殊群體主要有六類：一是未成年人（服刑在教人員的未成年子女、在校生、輟學未成年人）；二是精神病人、盲人、又聾又啞人；三是婦女；四是少數(shù)民族公民；五是外地人；六是刑事被害人。目前重點需要加強保護是涉罪外來人員、涉罪未成年人、基層涉檢信訪群眾及重大企業(yè)集聚區(qū)企業(yè)。

就檢察環(huán)節(jié)面對的特殊群體，延伸檢察職能的重點主要有：一是延伸完善偵查監(jiān)督職能，貫徹非羈押訴訟制度，保障涉罪外來人員平等適用非羈押措施，切實維護涉罪外來人員合法權益；二是延伸完善公訴職能，尤其是涉罪未成年人不起訴檢察職能，貫徹涉罪未成年人特殊保護政策，開展涉罪未成年人觀護幫教工作，保護涉罪未成年人合法權益；三是延伸完善基層訴訟監(jiān)督職能，參與社會治理創(chuàng)新，密切聯(lián)系群眾，實現(xiàn)檢察職能向基層全覆蓋，保護涉檢信訪群眾和企業(yè)的合法權益。

二、延伸偵查監(jiān)督職能，健全完善非羈押訴訟制度，保障涉罪外來人員的合法權益

目前，涉罪外來人員犯罪呈上升趨勢。而在推行非羈押訴訟工作中，又出現(xiàn)了“兩高一難”局面，違背了法律面前人人平等的法治精神，其合法權益保護有待加強。

（一）造成涉罪外來人員“兩高一難”原因

一方面由于案多人少使得辦案人員在辦理外來涉罪人員案件時缺少適用非羈押訴訟的主動性。另一方面由于外來涉罪人員無固定住所、無法提供保證金或保證人，適用非羈押訴訟可能發(fā)生犯罪嫌疑人脫逃、重新犯罪及無法保障訴訟順利進行等風險。

（二）對涉罪外來人員依法平等適用非羈押訴訟的必要性

首先是法律原則和價值理念必然要求。對涉罪外來人員依法平等適用逮捕措施，是“法律面前人人平等”與“尊重和保障人權”的憲法原則的必然要求，是追求公平正義的價值取向的必然要求。其次是涉罪外來人員現(xiàn)實狀況的必然要求。涉罪外來人員主體大多是農民，具有收入低、文化低、易沖動等特點，大多是初犯、偶犯或未成年犯，涉罪大多是盜竊、傷害等輕刑犯罪，主觀惡性及社會危害性不大。審慎適用逮捕措施，有利于保障人權，有利于化解社會矛盾，有利于防止超期羈押，有利于涉罪外來人員改造，減少再犯罪率。

（三）建立涉罪外來人員管護幫教體系的具體構想

為降低“三無風險”，保障涉罪外來人員的合法權益，檢察機關應延伸完善偵查監(jiān)督職能，健全完善非羈押訴訟制度，選擇有愛心、有幫教條件、有多種崗位等大中型企業(yè)建立外來犯罪人員幫扶管教基地，整合幫教資源，形成幫教合力。

1.建立幫教對象審查機制，確保幫教主體適格。檢察機關作為幫教主導部門，嚴格審查，嚴把外來涉罪人員入駐標準關口，“限人限案”入駐基地。一是屬于預備犯、中止犯、初犯、偶犯，共同犯罪中的從犯、脅從犯，或者防衛(wèi)過當、避險過當?shù)?，犯罪嫌疑人主動認罪的；二是犯罪后自首、有立功表現(xiàn)或者積極退贓、賠償損失、確有悔罪表現(xiàn)的；三是未成年人、在校學生犯罪，本人有悔罪表現(xiàn)的；四是因民間糾紛引發(fā)的輕傷害等案件，犯罪后主動向被害人賠禮道歉、積極賠償損失，取得被害人諒解，并達成刑事和解協(xié)議的；五是涉嫌過失犯罪，有效控制損失、防止危害結果繼續(xù)擴大的；六是其他可能判處3年以下有期徒刑、不予羈押確實不致再危害社會或者妨害刑事訴訟正常進行的。

2.建立三重保障機制，解決“三無”風險。一是建立安全保障機制。將能為外來涉罪人員提供良好的工作、生活和管理條件的企業(yè)審定成基地企業(yè)，從而解決了對外來人員適用非羈押訴訟可能無法保障訴訟順利進行的難題。二是建立教育改造機制。對涉罪外來人員進行思想教育和組織法律知識學習，幫助培養(yǎng)知法守法的習慣，棄惡從善，早日回歸并融入社會。三是建立幫助扶持機制。為入駐“學員”提供勞動崗位和技能培訓，實行同工同酬，讓他們在工作中悔悟罪過，感悟關懷，改過自新。

3.建立管護幫教五大功能區(qū)，提高管護幫教水平。一是建立主體教育區(qū)，設置法制教育室和道德教育室，向入駐學員普及法律知識，宣揚道德規(guī)范，使入駐學員明法、守法、知恥、持節(jié)。二是建立辦公區(qū)，設置管理員辦公室、心理咨詢室，管理學員入駐期間的工作、學習和生活，建立幫教檔案，及時解決學員在幫教中的心理問題。三是建立學員生活區(qū)，設置學員宿舍和親情會見室，解決學員的生活之憂。及時做好學員與親屬的會見工作，對學員進行親情感化，修補被破壞的家庭關系。四是建立學員學習區(qū)，設置學員教室和閱覽室，引導幫助學員學習文化知識和致富手段等內容，使學員離開基地時是帶著知識離開、帶著“財富”離開、帶著好習慣離開。五是建立成果展示區(qū)，向學員和來訪者展示基地的發(fā)展歷程、工作成效和往期學員的心得體會，用幫教成果感化學員，用人生挫折警示學員，用重塑自我振奮學員。

4.健全幫教主體職責，規(guī)范幫教工作。幫扶管教基地以檢察院為主導，由檢察院、愛心企業(yè)、社會公益組織構成。檢察院承擔的職責包括：一是在辦理外來人員犯罪案件時，發(fā)現(xiàn)可能符合入駐基地條件的，及時告知其權利義務，釋明入駐基地的各項政策。二是犯罪嫌疑人自愿入駐基地的，由其本人、近親屬或者所聘請的律師提出取保候審申請并且由其本人提出入駐基地申請，交檢察機關審查。三是對申請入駐基地人員進行法律評估和社會調查，全面評估其入駐基地的風險，只有風險等級低的對象才具備進入幫教基地的資格。四是對犯罪嫌疑人的申請層報部門負責人和主管副檢察長審批決定。同時聯(lián)系基地企業(yè)審查是否接受該犯罪嫌疑人入駐。五是對入駐學員開展幫扶教育。針對不同學員的特點制定個性化的幫扶計劃，按照幫扶計劃的要求對學員開展法制教育、道德教育、組織參加公益活動和組織參加生產技能培訓等一系列的幫教活動?；仄髽I(yè)承擔的職責包括：一是全面履行管理職責，督促入駐學員自覺遵守刑法、刑事訴訟法等相關法律規(guī)定，監(jiān)督學員落實入駐基地管理制度和規(guī)定。二是為入駐基地的學員推薦適格的保證人，并督促保證人積極履行相關義務。通過設立基地保證人，增強基地企業(yè)管幫教的責任意識。三是為入駐基地的學員提供全面的生活保障，解決入駐學員的后顧之憂，使他們安心在基地工作，自覺遵守基地的各項管理規(guī)定。四是依法保障入駐學員的合法權利，對學員的權利訴求及時向檢察機關反饋，把問題消化在萌芽狀態(tài)。社會幫教組織的職責主要是派員進行專職幫教。聘請專職輔導員常駐基地參與基地日常管理工作。幫教人員由“老干部、老黨員、老工人、老教師、老模范”的社會“五老人員”作為社會兼職輔導員，提升幫教效果。

三、延伸公訴監(jiān)督職能，健全完善涉罪未成年人觀護幫教機制，保障未成年人合法權益

涉罪未成年人刑事檢察幫教工作是檢察機關貫徹未成年人特殊保護政策，與其他部門、社會組織一起對涉罪未成年人和存在多種不良行為的未成年人采取的一系列針對性的措施，預防犯罪的觀護幫教工作。

（一）涉罪未成年人觀護幫教工作現(xiàn)狀

涉罪未成年人社會幫教工作在預防和矯正犯罪行為中起到了積極的作用，但仍存在一些不足：一是幫教手段單一。目前幫教方式多局限于金錢救濟、幫助就業(yè)、社區(qū)矯正等方面，相對于國外充分運用心理學、社會學、統(tǒng)計學、傳播學等多學科知識從事未成年人幫教工作來說，我們幫教理論體系還未真正形成。二是幫教工作形式化嚴重。當前幫教工作仍不夠細致，相關部門未形成幫教合力，有些部門就幫教而幫教，流于形式。三是幫教資金落實難。由于涉罪未成年幫教在某些方面專業(yè)性極強，如社會調查、心理咨詢等方面專業(yè)很強，要做好這項工作需要聘請專門機構進行，需要投入專項資金，而這部分辦案資金在實際工作難申請、難落實。

（二）涉罪未成年人觀護幫教制度缺失的原因

1.司法資源配置錯位引起的“缺失”。目前涉及觀護幫教制度的政法機關集中在司法局和檢察機關，其中司法局又以少管所為主的管理模式，由于機制所限，少管所僅接收具有本地戶口的未成年人，造成大量涉罪未成年人流落于少管所體系外。而檢察院對后續(xù)跟蹤幫教的投入成本僅占現(xiàn)行司法成本中很小一個比例，都影響了幫教效果。

2.法律與政策交叉引起的“缺失”。對未成年人觀護幫教制度在法律上是以檢察院為主，但現(xiàn)行政策規(guī)定則是司法局承擔著對未成年人幫教，并且公安局和法院對未成年人犯罪多體現(xiàn)重打擊輕保護，這些都導致了幫教政策難以落實到處，難以形成幫教合力。

3.司法能動與法理性交叉的“缺失”。當前，檢察機關對涉罪未成年人工作考核是辦案的法律效果，對幫教效果沒有量化考核目標，導致無法充分發(fā)揮司法能動性，這就使司法能動和法律理性本身的屬性沖突形成不可避免的沖突，這些也影響了幫教效果。

（三）建立涉罪未成年人幫教體系，形成觀護幫教合力

涉罪未成年人的特殊保護是一個系統(tǒng)工程，社會觀護幫教體系是一個貫穿涉罪未成年人成長始終、橫跨社會各界的幫教體系，檢察機關應積極貫徹未成年人特殊保護政策，延伸公訴監(jiān)督職能，聯(lián)合社會各界力量，形成幫教合力。

1.建立檢察、家庭觀護幫教機制。檢察機關與涉罪未成年人父母或其他監(jiān)護人簽訂家庭觀護幫教協(xié)議，共同制定家庭幫教計劃，督促指導未成年人父母或其他監(jiān)護人對涉罪未成年人進行有效監(jiān)護和管理，協(xié)助學校、社區(qū)及司法機關開展好對涉罪未成年人的教育工作。

2.建立檢察、學校觀護幫教機制。檢察機關與涉罪未成年人所在學校簽訂學校觀護幫教協(xié)議，共同制定學校幫教計劃，督促指導未成年人所在學校對涉罪未成年人進行思想教育、文化教育、紀律和法律教育，引導學生樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀。尊重涉罪未成年人的人格和隱私，不得歧視對待，平等地給予涉罪未成年人接受教育機會。

3.建立檢察、社會觀護幫教機制。一是建立愛心幫扶工作機制。針對涉罪未成年人多為農村孩子，開展社會調查較為困難的情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層組織建立愛心幫扶工作站，組建涉罪未成年人幫教中心，工作站人員借助生活在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、長期從事未成年人權益保障工作的優(yōu)勢，擔任合適成年人和社會調查員，通過學校、社會、家庭等途徑對未成年人的成長經歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等進行全面調查。此外，還可以借鑒國外幫教經驗，委托社會專業(yè)調查機構和專業(yè)心理咨詢機構對涉罪未成年人進行專業(yè)調查工作和心理咨詢工作，以提高觀護幫教針對性和實效性。二是建立企業(yè)觀護幫教工作機制。針對部分涉罪未成年人無固定住所、無法提供保證金和適格保證人的問題，與愛心企業(yè)共同建立企業(yè)觀護工作站，將外來無監(jiān)護條件、無固定住所、無經濟來源的涉罪未成年人作為主要觀護對象。征得涉罪未成年人及其法定代理人同意后，將涉罪未成年人安排入住工作站，聘請專職輔導員常駐基地進行監(jiān)督、考察。觀護期滿后，觀護工作站出具考察意見，作為起訴和量刑建議的重要參考。三是建立就業(yè)培訓工作機制。為解決涉罪未成年人無技術、無工作難題，與政府相關部門聯(lián)合建立就業(yè)培訓工作站，搭建起技能培訓和就業(yè)平臺，將被法院判處緩刑和檢察機關決定不起訴且具有培訓意愿的未成年人作為接收對象，進行就業(yè)技能培訓。培訓期滿，參加人社局組織的技能等級考試，對合格者頒發(fā)就業(yè)資格及技能等級培訓證書，并推薦安排實習、就業(yè)。

四、延伸控告申訴、職務犯罪預防監(jiān)督職能，健全完善參與社會治理創(chuàng)新工作機制，保障涉檢信訪群眾及企業(yè)合法權益

社會治理創(chuàng)新與檢察工作密切相關，既是檢察機關履行職能的重要內容，發(fā)揮職能的重要領域，也是檢察機關依法辦案，履行法律監(jiān)督職能的應有之義。檢察機關在社會治理中應利用法治、規(guī)則和程序，調整各種社會關系，消除矛盾和沖突，實現(xiàn)公正的法治價值，保障社會發(fā)展呈現(xiàn)良性趨勢。

（一）以檢察室為載體創(chuàng)新社會治理的必要性

一是檢察機關履行法律監(jiān)督的必然要求。檢察室承擔著法律監(jiān)督職能，尤其在解決基層訴訟監(jiān)督全覆蓋，更加便民、高效等方面發(fā)揮了不可替代的作用。二是有利于完備基層司法體系的必然要求。檢察室作為檢察院的派出機構，既可以維護法律的統(tǒng)一正確實施，也可以使基層司法機關體系更完整。三是維護社會秩序的必然要求。我國現(xiàn)行的法律體系還不完整，無法充分保障法律的權威性、嚴肅性、強制性，也不能有效保障社會秩序，而檢察室以監(jiān)督的方式完善我國的現(xiàn)行法律，能在一定程度上解決我國現(xiàn)行法律不夠規(guī)范問題。

（二）加強“三室”建設，創(chuàng)新社會治理，保障涉檢信訪群眾及企業(yè)合法權益

檢察機關應延伸完善控告申訴、職務犯罪預防檢察職能，以“三室”建設，即“派駐產業(yè)集聚區(qū)檢察室、車載流動檢察室、檢察聯(lián)絡室”為依托，參與社會治理創(chuàng)新，更加便民、高效保障涉檢信訪群眾及企業(yè)合法權益。

1.建立派駐產業(yè)集聚區(qū)檢察室，實現(xiàn)服務工作“定制化”。針對產業(yè)集聚區(qū)企業(yè)眾多，是本地區(qū)經濟發(fā)展主陣地，具有輻射功能強、法律服務需求量大等特點，建立派駐產業(yè)集聚區(qū)檢察室，重點實現(xiàn)：一是服務制度化。定期組織控申、預防、反貪、反瀆等部門深入企業(yè)調研，召開重點企業(yè)和重要經濟管理部門負責人座談會，結合控申等檢察職能出臺服務經濟社會發(fā)展新常態(tài)實施意見，確保服務規(guī)范化。二是服務精細化。選派業(yè)務精英到派駐檢察室定點工作，開展清單式服務，讓來訪企業(yè)對檢察機關管轄范圍、控申接待流程、所需資料一目了然，不跑冤枉路。建立企業(yè)滿意度測評制度，在每次辦結來訪事項后，請來訪人員填寫“來訪企業(yè)滿意度測評卡”，隨時了解服務質量。三是服務程序化。根據不同企業(yè)來訪訴求，實行“誰接待、誰負責，誰主管、誰負責”，嚴格責任落實。針對企業(yè)反映問題錯綜復雜、政策界限不清、涉及部門眾多等特點，由檢察室干警定期收集上報涉法涉訴信訪工作領導小組，通過召開研判分析會，研究處理問題的方法方式。通過扎實工作，為企業(yè)排憂解難、保駕護航。

2.建立車載流動檢察室，實現(xiàn)巡回工作“零距離”。針對基層信訪矛盾類型、涉及人群、集中區(qū)域等特點，積極轉變“來料加工”式的被動工作觀念，利用車載流動檢察室開展針對性巡回檢察工作。一是構建車載流動檢察室。車內配備移動檢察業(yè)務對接平臺、移動便民信息服務平臺和移動法治宣傳平臺等，集法律宣傳、法律咨詢、接待來訪、受理舉報、案件查詢、犯罪預防等功能于一身，全方位開展工作。二是統(tǒng)籌調配下訪人員。由控申部門牽頭制定下鄉(xiāng)巡回工作計劃與人員名單，定期從各主要業(yè)務部門抽調干警，由一名班子成員帶隊參與車載流動檢察室巡回工作。三是巡回工作常態(tài)化。利用農村集市、舉辦大型活動等開展工作與定期下訪相結合，通過帶案下訪、宣講法律、排查矛盾糾紛、現(xiàn)場接訪、及時化解等方式，有效暢通群眾控申舉報申訴渠道，全面提升接訪效率。

3.建立檢察聯(lián)絡站，實現(xiàn)轄區(qū)工作“全覆蓋”。為滿足群眾司法需求，打通聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”，在全市各鎮(zhèn)辦、重點企業(yè)設立檢察聯(lián)絡站。每個聯(lián)絡站選派一名思想政治素質過硬、法律業(yè)務知識豐富、善于化解群眾矛盾的干警負責聯(lián)絡，同時與各鎮(zhèn)辦、重點企業(yè)確定一名鎮(zhèn)辦或企業(yè)分管綜治工作的領導為聯(lián)絡員，協(xié)助檢察干警建立風險評估預警機制，通過排查，及時全面掌握本轄區(qū)涉檢信訪信息，將不穩(wěn)定因素消除在萌芽、解決在基層。

（鳴謝：感謝課題組其他成員翟延平、范玉峰、張陽楊、王銀冰、劉馨對本文寫作給予的支持和幫助。）

*本文系河南省人民檢察院2016年課題之主要研究成果（課題編號：YJ201607）。

**河南省鞏義市人民檢察院檢察長［451200］