文◎毛斌*

論行政公益訴訟前置程序

文◎毛斌*

行政公益訴訟前置程序是在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前設(shè)置的一個(gè)程序，通過(guò)提出檢察建議的形式督促有關(guān)行政主體依法履行職責(zé)。如果經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。行政公益訴訟前置程序?qū)ν晟茩z察監(jiān)督方式、充分行使檢察權(quán)具有重要的價(jià)值，其監(jiān)督手段是檢察建議。

行政公益訴訟前置程序檢察建議

行政公益訴訟制度是指在沒(méi)有適格原告的情況下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請(qǐng)法院進(jìn)行審理并作出裁判的活動(dòng)。在提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)需要以檢察建議的方式履行前置程序。如果經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。

一、案例切入及行政公益訴訟前置程序的內(nèi)涵

新泰市人民檢察院2015年辦理的石萊鎮(zhèn)大寶集團(tuán)南官莊養(yǎng)鴨場(chǎng)環(huán)境污染案件中，通過(guò)啟動(dòng)行政公益訴訟前置程序，在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)解決了養(yǎng)鴨場(chǎng)環(huán)境污染問(wèn)題，有效地保護(hù)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，取得了良好的效果。經(jīng)過(guò)新泰市人民檢察院調(diào)查，該養(yǎng)鴨場(chǎng)自2012年投產(chǎn)以來(lái)，無(wú)環(huán)評(píng)手續(xù)，未辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、動(dòng)物防疫合格證及經(jīng)營(yíng)許可證，也沒(méi)有取得排污許可證。該養(yǎng)鴨場(chǎng)違法排放污水，造成河水嚴(yán)重污染，影響下游居民生產(chǎn)生活用水。新泰市人民檢察院及時(shí)向新泰市環(huán)保局發(fā)出檢察建議督促整改，并積極開(kāi)展跟蹤問(wèn)效，實(shí)地調(diào)查回訪，確保監(jiān)督效果。新泰市環(huán)保局接到新泰市人民檢察院檢察建議后，積極監(jiān)督養(yǎng)鴨場(chǎng)整改。養(yǎng)鴨場(chǎng)新上污水處理設(shè)備，確保雨污分離，杜絕污水外流；同時(shí)，購(gòu)買(mǎi)大型罐車(chē)定期將養(yǎng)殖棚污水運(yùn)出利用，廠區(qū)衛(wèi)生條件達(dá)標(biāo)，周邊空氣質(zhì)量顯著改善，水源地生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

行政公益訴訟前置程序是指，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的程序，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的控告、舉報(bào)，以及檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的行政公益訴訟案件線索，依法立案、調(diào)查取證，查明行政主體的違法事實(shí)后，要求行政主體在規(guī)定的期限內(nèi)作為或不作為，以維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。該前置程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前設(shè)置的一個(gè)程序，通過(guò)提出檢察建議的形式督促有關(guān)行政主體依法履行職責(zé)。［1］如果經(jīng)過(guò)訴前程序，行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟。

二、行政公益訴訟前置程序的價(jià)值

（一）行政公益訴訟前置程序有助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，精準(zhǔn)掌握損失數(shù)額

2012年以來(lái)，新泰市人民檢察院共計(jì)辦理國(guó)有資產(chǎn)流失檢察監(jiān)督案件37件，其中監(jiān)督國(guó)土部門(mén)征繳國(guó)有土地租金35件，督促收回國(guó)有土地租金500余萬(wàn)元，有效規(guī)范了國(guó)有土地市場(chǎng)運(yùn)行，保護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)。監(jiān)督河道管理部門(mén)治理非法采砂案件2件，有效保護(hù)了當(dāng)?shù)睾由百Y源安全。上述案件的辦理均是通過(guò)發(fā)出檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，檢察建議要求國(guó)土部門(mén)和河道管理部門(mén)在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行處理并向檢察機(jī)關(guān)回復(fù)，督促行政機(jī)關(guān)深入一線調(diào)查，掌握案件事實(shí)、存在問(wèn)題及發(fā)案原因，并組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行流失資產(chǎn)評(píng)估和鑒定。事實(shí)證明，無(wú)論是流失國(guó)有土地租金的數(shù)額確定還是非法采砂總量的評(píng)估，在前置程序的監(jiān)督下，由行政機(jī)關(guān)組織專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行，更專(zhuān)業(yè)、更準(zhǔn)確，有助于解決國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

（二）行政公益訴訟前置程序有助于解決社會(huì)矛盾糾紛，提高工作效率

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)“檢察機(jī)關(guān)要牢牢抓住公益這個(gè)核心”要求。習(xí)近平總書(shū)記提出這一要求是因?yàn)橹袊?guó)正處在經(jīng)濟(jì)的高速轉(zhuǎn)型期，環(huán)境污染嚴(yán)重，國(guó)有資產(chǎn)不斷流失、國(guó)有土地被違法流轉(zhuǎn)利用等問(wèn)題突出，由于這些問(wèn)題與公民、法人和其他組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，使他們沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督。從行政公益訴訟前置程序的概念可以看出，這種程序設(shè)置在法院訴訟之前，如果通過(guò)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的形式督促行政主管部門(mén)依法糾正行政違法行為或者變行政不作為為行政依法作為，達(dá)到化解矛盾糾紛，維護(hù)合法公共利益和國(guó)家利益的目標(biāo)，那么，這種前置程序極大地提高了檢察監(jiān)督工作效率，有利于社會(huì)矛盾的迅速化解。前文新泰市石萊鎮(zhèn)大寶集團(tuán)南官莊養(yǎng)鴨場(chǎng)環(huán)境污染案，該養(yǎng)鴨場(chǎng)自2012年投產(chǎn)以來(lái)，就存在嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題，河水嚴(yán)重污染，影響下游居民生產(chǎn)生活用水。當(dāng)?shù)卮迕穸啻涡旁L，甚至上訪至省環(huán)保部門(mén)，收效甚微。直至2015年5月，新泰市檢察機(jī)關(guān)收到線索并以檢察建議的方式監(jiān)督環(huán)保部門(mén)處理，在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，養(yǎng)鴨場(chǎng)環(huán)境問(wèn)題在一個(gè)月內(nèi)得到有效解決。該案的成功辦理證明行政公益訴訟前置程序具備高效化解社會(huì)矛盾的優(yōu)勢(shì)。

（三）行政公益訴訟前置程序賦予行政機(jī)關(guān)充分的自主權(quán)

根據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政權(quán)力具有雙重屬性，一方面，遵循職權(quán)法定原則，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)開(kāi)展行政執(zhí)法，其他部門(mén)不得代替行使行政權(quán)力，出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)接受法律監(jiān)督；另一方面，行政執(zhí)法具有廣泛性、復(fù)雜性，行政執(zhí)法權(quán)包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政征用、行政征購(gòu)、行政征收等，［2］涉及司法行政、民政、計(jì)生、資源環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、食品、藥品、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、檢疫、稅務(wù)等方面，包羅萬(wàn)象、紛繁復(fù)雜，對(duì)行政權(quán)力行使的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性要求較高，需要法律賦予機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和自由裁量權(quán)。

根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第112條的規(guī)定，“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進(jìn)工作的檢察建議：……（四）有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)，需要改正、改進(jìn)的?！备鶕?jù)上述規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以檢察建議的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為進(jìn)行監(jiān)督。檢察建議這種方式具有行政訴訟無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)之一，就是賦予行政機(jī)關(guān)自主解決問(wèn)題的時(shí)間、權(quán)利和機(jī)會(huì)。檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持職權(quán)法定原則，尊重行政權(quán)的運(yùn)作規(guī)律，準(zhǔn)確把握監(jiān)督權(quán)的介入時(shí)間和程度，不得干預(yù)行政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，更不能代替行使行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)在檢察建議的監(jiān)督下，積極履行法律賦予的行政權(quán)，進(jìn)行科學(xué)決策、強(qiáng)化執(zhí)行力度，完善行政權(quán)力運(yùn)行體系。

（四）行政公益訴訟前置程序有助于減少不必要的訴訟，降低解決問(wèn)題的成本

提起行政公益訴訟，啟動(dòng)司法程序，一方面檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)作為訴訟雙方當(dāng)事人需要花費(fèi)時(shí)間、人力和物力調(diào)取證據(jù)，另一方面審判機(jī)關(guān)需要組織人員力量審理案件。這些訴訟成本最終會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)成本，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而擴(kuò)大國(guó)家機(jī)關(guān)參與國(guó)民收入再分配的比例，由此相應(yīng)減少了社會(huì)公益配置的比例。［3］行政公益訴訟前置程序遵循了窮盡行政救濟(jì)原則，在美國(guó)的司法程序中就有前置程序的規(guī)定。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦水污染控制法》第505條的規(guī)定，公民提起保護(hù)公共利益的訴訟要受到一定限制，要求公民在將聲稱(chēng)的違法事實(shí)通知送達(dá)到下列人員（包括聯(lián)邦環(huán)保局局長(zhǎng)，在其境內(nèi)發(fā)生違法行為的州政府，任何違反該標(biāo)準(zhǔn)、限額或命令的違法者）后60天之內(nèi)不得提起訴訟；或者聯(lián)邦環(huán)保局或者州政府正在訴訟或糾正違法行為，公民不得另行提起訴訟。［4］上述規(guī)定就將前置程序立法化，目的是窮盡行政救濟(jì)，賦予聯(lián)邦環(huán)保局和州政府充分的自主權(quán)，而且能避免不必要的訴訟，降低解決問(wèn)題的成本。

（五）行政公益訴訟前置程序有助于完善檢察監(jiān)督的方式，充分行使檢察權(quán)

檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督是由其憲法地位和基本原則所規(guī)制和派生的，從全面監(jiān)督的角度看，行政檢察監(jiān)督包括訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督三個(gè)方面。隨著修改后《行政訴訟法》的正式實(shí)施和十八屆四中全會(huì)各項(xiàng)重大部署的逐步落實(shí)，行政檢察工作的內(nèi)涵外延正在發(fā)生新的重要變化。在監(jiān)督方式上，從過(guò)去法律規(guī)定的抗訴，發(fā)展為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多種方式。按照十八屆四中全會(huì)要求，立法還要逐步拓展至檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為。［5］上述變化要求檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)做好訴前監(jiān)督工作，將啟動(dòng)行政公益訴訟前置程序作為必經(jīng)程序，以完善多元化的監(jiān)督方式，推動(dòng)行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。

三、行政公益訴訟前置程序的運(yùn)行

行政公益訴訟前置程序運(yùn)用的監(jiān)督手段是檢察建議。檢察建議是指，檢察機(jī)關(guān)為促進(jìn)法律的正確實(shí)施、督促行政機(jī)關(guān)依法行政，針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)過(guò)程中的不作為、亂作為行為，向有關(guān)單位發(fā)出糾正、改正違法行為的建議。［6］

（一）檢察建議的法律依據(jù)

2009年11月17日，最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，以司法解釋的形式規(guī)定了檢察建議的原則、監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容要點(diǎn)、格式、審批程序以及效果回訪等問(wèn)題，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政檢察監(jiān)督工作提供了依據(jù)。2011年3月，最高人民檢察院與最高人民法院制定發(fā)布了《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》，該意見(jiàn)規(guī)定人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。該規(guī)定明確了檢察建議可以作為訴中監(jiān)督的方式。最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第112條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進(jìn)工作的檢察建議：……（四）有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)，需要改正、改進(jìn)的”。這一司法解釋賦予了檢察機(jī)關(guān)極大的行政檢察權(quán)，有助于對(duì)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展有效監(jiān)督。

（二）檢察建議的內(nèi)容要求

根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第4條的規(guī)定，檢察建議主要包括以下五點(diǎn)內(nèi)容：一是問(wèn)題的來(lái)源或提出建議的起因；二是應(yīng)當(dāng)消除的隱患及違法現(xiàn)象；三是治理防范的具體意見(jiàn)；四是提出建議所依據(jù)的事實(shí)和法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定；五是被建議單位書(shū)面回復(fù)落實(shí)情況的期限等其他建議事項(xiàng)。據(jù)此來(lái)看，一份完整的檢察建議主要包括：（1）提出檢察建議的原因，即針對(duì)哪些違法行為以及違法行為的社會(huì)危害；（2）行政機(jī)關(guān)的責(zé)任歸屬和定性；（3）建議采取的措施和手段；（4）檢察建議提出的事實(shí)論證和法律依據(jù)；（5）采納期限和回復(fù)要求。對(duì)整改期限問(wèn)題，在行政檢察建議中，筆者建議為1個(gè)月，以利于行政機(jī)關(guān)搜集證據(jù)，組織專(zhuān)業(yè)評(píng)估、鑒定，并制定整改方案。

（三）檢察建議的效力保障

監(jiān)督措施只有具備法定效力，才能保障監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)督措施的效力包括基本效力和附加效力，前者是啟動(dòng)相應(yīng)的制裁違法、糾正違法的程序，后者是暫停執(zhí)行所檢控的違法行為。［7］以抗訴為例，《民事訴訟法》第211條和第206條的規(guī)定就是抗訴的監(jiān)督效力，基本效力是接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)在收到抗訴書(shū)之日起30日內(nèi)作出再審的裁定，附加效力是裁定中止原判決、裁定、調(diào)解書(shū)的執(zhí)行。現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)檢察建議的效力規(guī)定較少，屬于檢察建議的短板。

《立法法》第90條的第1款和第2款形成鮮明地對(duì)比，第1款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！弊罡呷嗣駲z察院根據(jù)該款規(guī)定提出的“審查要求”有強(qiáng)制效力，必然引起有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審查程序。第2款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！庇嘘P(guān)單位、個(gè)人依據(jù)該款規(guī)定提出的“審查建議”，缺乏剛性效力，不一定引起有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的審查程序。本文討論的檢察建議也缺乏剛性效力。如何保障檢察建議達(dá)到預(yù)期效果，需要檢察機(jī)關(guān)做好以下幾項(xiàng)工作。

1.建議從檢察建議自身出發(fā)，建立檢察建議說(shuō)理制度

檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，目的是進(jìn)行法律監(jiān)督，監(jiān)督的基礎(chǔ)不是法律賦予的公權(quán)力，而是檢察建議具備充分的監(jiān)督理由，國(guó)家公權(quán)力只是執(zhí)行這些理由的手段。為了提高其監(jiān)督效果，建議建立檢察建議書(shū)說(shuō)理制度。一方面，要求檢察建議必須嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定提出糾正違法的理由，做到“證據(jù)分析透徹、法理闡述深入、邏輯論證嚴(yán)密、法律適用準(zhǔn)確”，［8］使檢察建議具有充分的說(shuō)服力和很強(qiáng)的可行性。另一方面，增強(qiáng)檢察監(jiān)督透明度，檢察建議除了涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的應(yīng)當(dāng)公之于社會(huì)，公開(kāi)闡明監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督依據(jù)，由社會(huì)各界監(jiān)督檢察建議的合法性、合理性、公正性，社會(huì)各界對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行關(guān)注和監(jiān)督的同時(shí)，無(wú)形中會(huì)給行政機(jī)關(guān)一種壓力，這些因素會(huì)督促行政機(jī)關(guān)依法履職，有利于檢察建議監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)。

2.檢察機(jī)關(guān)及時(shí)組織回訪，跟蹤問(wèn)效

監(jiān)督效果實(shí)行從“走完程序”到“跟蹤問(wèn)效”的轉(zhuǎn)變。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第8條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)了解和掌握被建議單位對(duì)檢察建議的采納落實(shí)情況，必要時(shí)可以回訪?！睓z察建議發(fā)出后，執(zhí)法監(jiān)督工作只是完成了一半，檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮主動(dòng)性，積極進(jìn)行回訪監(jiān)督。檢察建議的效力雖然弱，但檢察建議是法定的監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)跟進(jìn)監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議不予采納或者違法情形未得到糾正的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。

3.檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威懾和保障

我國(guó)刑法對(duì)國(guó)家工作人員的行為進(jìn)行了比較全面的規(guī)范，有濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、受賄罪等。行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)合法、公正、公開(kāi)，一旦違法侵犯了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者公民合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)接受法律監(jiān)督。行政公益訴訟前置程序的監(jiān)督就屬于這類(lèi)法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議雖然缺乏強(qiáng)制力，但也是一種法律監(jiān)督手段。在行政公益訴訟中，檢察建議背后不僅有行政公益訴訟做后盾，更有檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的保障。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議不采納、不整改或者整改措施對(duì)違法行為無(wú)效果，并且行政機(jī)關(guān)及其工作人員涉嫌受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)等行為，情節(jié)嚴(yán)重的，檢察機(jī)關(guān)將依法啟動(dòng)刑事偵查程序。

4.增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的自覺(jué)性、自律性

這一點(diǎn)要求行政機(jī)關(guān)從自控的角度來(lái)約束行政執(zhí)法行為。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中要堅(jiān)持行政公開(kāi)原則，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、聽(tīng)證權(quán)。通過(guò)搭建交流平臺(tái)，征求公民意見(jiàn)，公開(kāi)行政執(zhí)法信息，既能保障行政執(zhí)法的公正性又能提高行政執(zhí)法效率。這種交流平臺(tái)實(shí)質(zhì)上是公共利益和個(gè)人利益的考量，此消彼長(zhǎng)、共融共生，有助于避免行政執(zhí)法的專(zhuān)橫，保障公民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法程序中還設(shè)有聽(tīng)證程序，賦予行政相對(duì)人申訴和辯論的權(quán)利。依法行政的程度越高,對(duì)公民權(quán)利的保障質(zhì)量就越高,行政機(jī)關(guān)要樹(shù)立法律至上觀念，嚴(yán)格公正執(zhí)法，尊重保障人權(quán)，執(zhí)法為民，文明執(zhí)法，在執(zhí)法過(guò)程中做到有理、有據(jù)、有節(jié)。

5.共創(chuàng)遵法、尚法的社會(huì)氛圍

在全方位建設(shè)法治中國(guó)的大背景下，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)齊頭并進(jìn)、共同發(fā)展。法治社會(huì)能為法治國(guó)家和法治政府的建設(shè)提供良好的環(huán)境和基礎(chǔ)，能提供完善的制度機(jī)制。在法治化程度較高的社會(huì)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)才能依法行使執(zhí)法權(quán)，保障國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)。在面對(duì)檢察建議時(shí)，也能依法迅速作出反應(yīng)，及時(shí)整改存在的問(wèn)題。如此以來(lái)，公民的權(quán)利也往往能夠得到更好地保障，人們才可能更多地通過(guò)法律來(lái)表達(dá)權(quán)利訴求，從而推進(jìn)立法、司法、依法行政水平的提高。［9］因此，共同建立并維護(hù)良好的法治氛圍，有助于檢察建議效果的實(shí)現(xiàn)。

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［1］參見(jiàn)田凱：《行政公益訴訟制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年第9期。

［2］參見(jiàn)程慧：《行政責(zé)任機(jī)制再認(rèn)識(shí)》，載《理論觀察》2011年第4期。

［3］參見(jiàn)傅國(guó)云：《行政公益訴訟的法理與制度建構(gòu)——一個(gè)法律監(jiān)督的視角》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第2期。

［4］參見(jiàn)郝海青：《環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究》，載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第2期。

［5］參見(jiàn)《最高人民檢察院辦公廳通報(bào)》2014年第19期。

［6］參見(jiàn)胡睿哲、趙瀟：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

［7］參見(jiàn)孫加瑞：《新民事訴訟法有關(guān)檢察制度的若干問(wèn)題》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。

［8］張媛、徐國(guó)勝：《再審檢察建議司法公正的“助推器”——江蘇省無(wú)錫市檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用再審檢察建議的實(shí)踐》，載《人民檢察》2006年第12期。

［9］參見(jiàn)史丕功、任建華：《法治社會(huì)建設(shè)的價(jià)值選擇及主要路徑》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。

*山東省新泰市人民檢察院副檢察長(zhǎng)［271200］