鄭　坤　萬(wàn)雅琴

(鄖陽(yáng)師范高等專(zhuān)科學(xué)校旅游與管理系，湖北十堰　442000)

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生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與扶貧開(kāi)發(fā)政策的協(xié)調(diào)

鄭坤萬(wàn)雅琴

(鄖陽(yáng)師范高等專(zhuān)科學(xué)校旅游與管理系，湖北十堰442000)

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償；扶貧開(kāi)發(fā)；資金來(lái)源；實(shí)施機(jī)制；利益訴求

[摘要]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與扶貧開(kāi)發(fā)政策，既有密切聯(lián)系，又有顯著區(qū)別。二者必須協(xié)同配合，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)和貧困地區(qū)的脫貧致富和跨越式發(fā)展。協(xié)調(diào)二者關(guān)系的具體途徑是：協(xié)同配合，求同存異；資金來(lái)源及使用要涇渭分明，互不擠占；實(shí)施機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制；針對(duì)利益訴求差異，要鼓勵(lì)公眾參與，形成發(fā)展合力。

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》提出，在貧困地區(qū)繼續(xù)實(shí)施退耕還林、退牧還草、水土保持、天然林保護(hù)、防護(hù)林體系建設(shè)和石漠化、荒漠化治理等重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜。加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度。重視貧困地區(qū)的生物多樣性保護(hù)。隨著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，扶貧開(kāi)發(fā)要開(kāi)拓新的途徑和渠道，流域生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)政策的協(xié)調(diào)，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

一、生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)的聯(lián)系

1.受益主體的重合性

生態(tài)補(bǔ)償以自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)作為最終的受償對(duì)象，但在具體的補(bǔ)償過(guò)程中，則由生態(tài)功能區(qū)的地方政府和居民作為實(shí)際的受償主體，扶貧開(kāi)發(fā)以“在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口”為對(duì)象。由于我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)大多同時(shí)也是貧困地區(qū)，所以二者的受益主體在范圍上有相當(dāng)?shù)闹睾?。貧困地區(qū)地方政府及居民，既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲?，又是扶貧開(kāi)發(fā)的受益者。

2.資金來(lái)源的同源性

生態(tài)補(bǔ)償，既有市場(chǎng)交易型補(bǔ)償，又有政府主導(dǎo)型補(bǔ)償，但是從現(xiàn)有資金的來(lái)源上看，除了企事業(yè)單位的排污費(fèi)外，其資金主要來(lái)源于各級(jí)政府的財(cái)政支出。流域生態(tài)補(bǔ)償資金的主要來(lái)源是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。扶貧資金來(lái)源則更加廣泛，既有中央政府無(wú)償撥付的中央財(cái)政扶貧資金，又有地方政府配套的地方財(cái)政扶貧資金，還有社會(huì)幫扶資金和外國(guó)政府、機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的資金，以及政府提供貼息的信貸扶貧資金。為了推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村扶貧事業(yè)發(fā)展，中央政府為農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧投入了大量財(cái)政和信貸資金，僅1986—2003年間，中央政府累計(jì)投入財(cái)政扶貧資金1035億元，占國(guó)家扶貧資金的40.12%。[1]可以說(shuō)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)扶貧資金最重要的來(lái)源。

3.實(shí)施方式的相似性

生態(tài)補(bǔ)償按補(bǔ)償?shù)闹Ц斗绞絼澐种饕形宸N方式：分別是貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償。如果說(shuō)貨幣補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和政策補(bǔ)償是“授人以魚(yú)”，那么智力補(bǔ)償和項(xiàng)目補(bǔ)償則是“授人以漁”，最能解決受償者的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，其意義甚至超過(guò)補(bǔ)償本身。[2]扶貧開(kāi)發(fā)按照支付方式劃分，大抵也是以上五種支付方式。其中，尤其是智力補(bǔ)償(智力扶貧)和項(xiàng)目補(bǔ)償(項(xiàng)目扶貧)兩種方式，無(wú)論在流域生態(tài)補(bǔ)償還是在集中連片扶貧開(kāi)發(fā)中，都受到越來(lái)越多的關(guān)注和青睞，是目前生態(tài)補(bǔ)償和扶貧開(kāi)發(fā)的主流形式。

4.實(shí)施效果的相似性

扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)施效果是促進(jìn)貧困落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)。而在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，提供生態(tài)服務(wù)并獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域絕大多數(shù)都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至是貧困地區(qū)，雖然生態(tài)補(bǔ)償并不以讓貧困地區(qū)居民脫貧致富為直接目標(biāo)，但在客觀上，生態(tài)補(bǔ)償在很大程度上也具有和扶貧開(kāi)發(fā)相似的實(shí)施效果。

二、生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)的區(qū)別

1.目標(biāo)宗旨的差異

生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)給予補(bǔ)償以保護(hù)其生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)人與自然和諧相處，協(xié)調(diào)發(fā)展。而扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)則是通過(guò)對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口給予資金、政策等扶持，以縮小地區(qū)發(fā)展差距，縮小社會(huì)貧富差距，解決社會(huì)財(cái)富分配不公問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是促進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)是促進(jìn)人與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.資金來(lái)源的差異

生態(tài)補(bǔ)償按補(bǔ)償資金來(lái)源劃分可分為公共財(cái)政補(bǔ)償模式和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償模式兩種類(lèi)型。其中市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償模式又可細(xì)分為自組織的私人交易、開(kāi)放的市場(chǎng)交易、生態(tài)標(biāo)識(shí)等形式。例如在自組織的私人交易領(lǐng)域，浙江省東陽(yáng)市和義烏市就已經(jīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了成功的水權(quán)交易，通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償。東陽(yáng)市將境內(nèi)橫錦水庫(kù)5000萬(wàn)m3水的永久使用權(quán)讓給下游義烏市，在此之前，雙方通過(guò)測(cè)算，東陽(yáng)市通過(guò)節(jié)水工程使橫錦水庫(kù)增加1m3水資源的成本是1元，而義烏市在境內(nèi)通過(guò)修建水庫(kù)等增加1m3水資源的成本是6元。雙方通過(guò)多次協(xié)商，最后以4元/m3的價(jià)格成交。[3]現(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償依然以政府公共財(cái)政補(bǔ)償為主要模式，但隨著生態(tài)補(bǔ)償立法的逐步完善，可以預(yù)見(jiàn)，市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償模式將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。在資金來(lái)源方面，生態(tài)補(bǔ)償資金將逐漸由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主過(guò)渡到市場(chǎng)機(jī)制為主。而扶貧開(kāi)發(fā)資金，則始終以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為最主要的來(lái)源。

3.實(shí)施機(jī)制的差異

生態(tài)補(bǔ)償在本質(zhì)上屬于市場(chǎng)交易行為，其重要的理論基礎(chǔ)是生態(tài)資本理論，該理論認(rèn)為隨著人類(lèi)對(duì)生存環(huán)境質(zhì)量要求的提高，生態(tài)系統(tǒng)的整體性就越重要，而生態(tài)資本存量的增加在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也日益顯著。隨著生態(tài)產(chǎn)品稀缺性的日益凸現(xiàn)，人們意識(shí)到，不能只向自然索取，而要投資于自然。但是，如果隨著生態(tài)資本的增值，生態(tài)投資者不能得到相應(yīng)的回報(bào)，社會(huì)從事這種“公益事業(yè)”的長(zhǎng)期積極性就不可能堅(jiān)持。[4]為解決這一問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)運(yùn)而生。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體和受償主體的法律地位是平等的，雙方經(jīng)由平等協(xié)商，通過(guò)市場(chǎng)交易完成補(bǔ)償。對(duì)于補(bǔ)償資金的使用，在相當(dāng)程度上應(yīng)當(dāng)允許受償主體自由支配。只要是用于生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)等用途，上級(jí)政府和國(guó)家都不應(yīng)干預(yù)。

而扶貧開(kāi)發(fā)，本質(zhì)上屬于無(wú)償?shù)男姓袨椋踔量梢砸暈閲?guó)家對(duì)貧困地區(qū)的救濟(jì)或恩賜。所謂“拿人家的手軟，吃人家的嘴短”，貧困地區(qū)的地方政府和居民拿著上級(jí)政府和國(guó)家的救濟(jì)，自然要服從上級(jí)政府和國(guó)家關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)的各種指示和命令，在扶貧資金使用上，地方享有的自主權(quán)相當(dāng)有限，處處受到上級(jí)政府和國(guó)家的干預(yù)和掣肘，難以發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性。

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，地方政府和居民的主觀心態(tài)是“我要發(fā)展”，資金和政策是上級(jí)和國(guó)家給的，但發(fā)展道路是“我自己選的”；而在扶貧開(kāi)發(fā)中，地方政府和居民的心態(tài)大多是“要我發(fā)展”，不僅資金和政策是上級(jí)和國(guó)家給的，發(fā)展道路在很大程度上也是上級(jí)政府和國(guó)家預(yù)先選定好的。如果說(shuō)扶貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)對(duì)貧困宣戰(zhàn)的全國(guó)性戰(zhàn)爭(zhēng)的話，那么各個(gè)貧困地區(qū)的扶貧工作都是構(gòu)成這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的一次次戰(zhàn)役和一場(chǎng)場(chǎng)戰(zhàn)斗。扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)怎么打，首先取決于全國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其次才會(huì)考慮各地方的戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)。“我要發(fā)展”與“要我發(fā)展”，僅一字之差，但卻折射出了生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)在實(shí)施機(jī)制上實(shí)有天壤之別。

4.利益訴求的差異

生態(tài)補(bǔ)償中，作為受償主體的地方政府和居民的利益訴求，是基本一致的，是典型的“一損俱損，一榮共榮”關(guān)系。

而在扶貧開(kāi)發(fā)中，作為受益主體的地方政府和居民的利益訴求有明顯差異，甚至在某些情況下是截然相反的。一個(gè)廣為流傳的段子是：甲縣和乙縣爭(zhēng)國(guó)家級(jí)貧困縣，甲縣失敗，縣長(zhǎng)含淚說(shuō)：我們這次沒(méi)爭(zhēng)取到貧困縣的原因是我們縣真的太窮了。“貧困縣”帽子在一些地方政府眼中是“香餑餑”，成為縣級(jí)政府爭(zhēng)搶的對(duì)象，在我國(guó)現(xiàn)行扶貧開(kāi)發(fā)體制下并不令人感到意外。貧困地區(qū)地方政府的矛盾心態(tài)在于：一方面希望快速發(fā)展，擺脫貧困縣的“帽子”；另一方面，又死死抓住“帽子”不放，希望繼續(xù)享用國(guó)家對(duì)貧困縣的扶持資金和政策。這種矛盾心態(tài)可以理解，但無(wú)論如何，“貧困縣”畢竟不是一件值得炫耀的事情，面對(duì)輿論的質(zhì)疑，還沒(méi)富起來(lái)的貧困縣哭笑不得，而已經(jīng)富起來(lái)的貧困縣卻也不敢笑出來(lái)。[5]2011年1月30日，某縣縣委縣政府發(fā)布的一則“熱烈祝賀我縣成功納入國(guó)家集中連片特困地區(qū)，成為新時(shí)期國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)?！毙麄鳂?biāo)語(yǔ)成為了微博熱門(mén)轉(zhuǎn)載的內(nèi)容，再次讓“貧困縣”蒙上了一層虛實(shí)幻影的紗幕。

地方政府在扶貧問(wèn)題上的利益訴求更注重結(jié)果，只要能夠在短期內(nèi)有效提高轄區(qū)居民的收入水平，采用何種方式無(wú)關(guān)緊要。而要在短期內(nèi)提高貧困居民的收入水平，“輸血式扶貧”無(wú)疑是最好的選擇。所謂“為官一任，造福一方”，對(duì)地方政府官員來(lái)說(shuō)，只要能夠在任期內(nèi)盡可能多地給轄區(qū)內(nèi)的貧困居民輸血，提高其收入水平，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)就取得了階段性的勝利。至于自己離任后居民是否會(huì)返貧，那是繼任者操心的事，與自己的政績(jī)無(wú)關(guān)。這也是為什么很多貧困居民在脫貧之后又很快“返貧”的根本原因?！拜斞笔降姆鲐?，只能解一時(shí)燃眉之急，是治標(biāo)之策；只有“造血”式的扶貧才能從根本上解決貧困居民的發(fā)展問(wèn)題，才是真正的治本之法。貧困居民在扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題上的利益訴求，既重結(jié)果，也重過(guò)程，從某種意義上來(lái)說(shuō)，過(guò)程甚至比結(jié)果更重要。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的任務(wù)是“消滅貧困”，至于究竟是“永久性地消滅”還是“暫時(shí)性地消滅”并不十分重要。而對(duì)于貧困居民而言，扶貧開(kāi)發(fā)的意義絕不僅僅止于救濟(jì)或增收，而是要“拔除窮根”，從根本上增強(qiáng)獲取財(cái)富、創(chuàng)造財(cái)富的能力。

三、生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)

1.協(xié)同配合，求同存異

生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)各有其特定作用，無(wú)法相互替代。實(shí)事求是地承認(rèn)二者的差異是協(xié)調(diào)二者關(guān)系的前提條件。生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)雖然在目標(biāo)、價(jià)值取向等方面存在諸多差異，但從客觀上來(lái)看，其實(shí)施效果是相似的，可謂殊途同歸。兩種制度相互配合，才能更好地實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)和宗旨。

2.資金來(lái)源及使用要涇渭分明，互不擠占

在現(xiàn)階段，生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)的資金來(lái)源都以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，尤其是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。這種資金來(lái)源的同源性導(dǎo)致在實(shí)踐中很多地方在編制生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)預(yù)算和決算時(shí)，往往將二者混為一談，以至于在很多時(shí)候，我們很難區(qū)分某項(xiàng)資金究竟是生態(tài)補(bǔ)償資金還是扶貧開(kāi)發(fā)資金，更無(wú)法確定其是否用在了指定的用途。從貧困地區(qū)地方政府的角度來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)是燃眉之急，而生態(tài)補(bǔ)償是錦上添花，二者如不能兼顧，地方政府勢(shì)必會(huì)選擇優(yōu)先推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作。這就是為什么很多地方打著“生態(tài)扶貧”的旗號(hào)，大肆擠占生態(tài)補(bǔ)償資金用于扶貧開(kāi)發(fā)工作的根本原因。生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)，在資金來(lái)源和使用上，應(yīng)當(dāng)做到“井水不犯河水”，互不擠占，保證專(zhuān)款專(zhuān)用。

3.實(shí)施機(jī)制方面，都應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)逐步由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)，前文已有論述。而扶貧開(kāi)發(fā)，一般認(rèn)為屬于典型的無(wú)償行政行為。在完備的、市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)是雙方平等自愿協(xié)商的結(jié)果，作為受償主體的地方政府和居民在受領(lǐng)和使用補(bǔ)償資金時(shí)，是理直氣壯的，因?yàn)檫@原本就是他們應(yīng)當(dāng)獲得的東西。而在完全政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)中，扶貧資金的劃撥與發(fā)放是一種行政行為，屬于救濟(jì)或恩賜的性質(zhì)，貧困地區(qū)地方政府在接受上級(jí)和中央政府劃撥的扶貧資金時(shí)，勢(shì)必會(huì)懷著感恩戴德的心態(tài)，貧困居民在接受地方政府發(fā)放的扶貧資金時(shí)，也必然抱著誠(chéng)惶誠(chéng)恐的心理。一言以蔽之，由于實(shí)施機(jī)制的差異，在生態(tài)補(bǔ)償中，受償主體接受補(bǔ)償是“理直氣壯”的，而在扶貧開(kāi)發(fā)中，受益者接受扶持則是“理不直，氣不壯”。二者在積極性和主觀能動(dòng)性發(fā)揮方面，有天壤之別。扶貧開(kāi)發(fā)固然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，但這與適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制并不矛盾。通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，可以有效改變扶貧對(duì)象“君子不食嗟來(lái)之食”的主觀心態(tài)，變“要我發(fā)展”為“我要發(fā)展”，以充分調(diào)動(dòng)其積極性和主觀能動(dòng)性。

4.鼓勵(lì)公眾參與，彌合利益訴求差異，形成發(fā)展合力

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，地方政府和居民的利益訴求是基本一致的，而在扶貧開(kāi)發(fā)中，地方政府和居民的利益訴求存在明顯差異。要形成發(fā)展的合力，必然需要通過(guò)溝通、協(xié)商等方式來(lái)有效彌合地方政府與居民之間的利益訴求差異，構(gòu)建唇齒相依、榮辱與共的利益共同體。為此，在生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開(kāi)發(fā)兩種制度中，都必須引入“公眾參與”原則，鼓勵(lì)、引導(dǎo)居民積極參與上述制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施和運(yùn)行。尤其是在扶貧開(kāi)發(fā)中，公眾參與的需求更加強(qiáng)烈和迫切。扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，在政績(jī)驅(qū)使下，地方政府更重視扶貧的短期效果，貧困居民則更看重扶貧的長(zhǎng)期效果，只要能夠增強(qiáng)財(cái)富的獲取和創(chuàng)造能力，只要能從根本上“拔除窮根”，即使過(guò)程慢一點(diǎn)，晚幾年再脫貧，也可以忍受。為此，有必要建立扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)貧困地區(qū)地方政府官員的政績(jī)考核，不僅要考察其短期效果，更應(yīng)當(dāng)注重對(duì)長(zhǎng)期效果的考核。

總之，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與扶貧開(kāi)發(fā)政策，既有密切聯(lián)系，又有顯著區(qū)別。必須從上述幾方面協(xié)調(diào)和處理好二者的關(guān)系，使其協(xié)同配合，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)和貧困地區(qū)的脫貧致富和跨越式發(fā)展。

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(責(zé)任編輯：孫開(kāi)慶)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F124.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-5955(2016)01-0050-04

[作者簡(jiǎn)介]鄭坤(1980-)，男，湖北房縣人，鄖陽(yáng)師范高等專(zhuān)科學(xué)校旅游與管理系講師，民商法碩士，主要從事民商法與環(huán)境法研究；萬(wàn)雅琴(1979-)，女，湖北洪湖人，鄖陽(yáng)師范高等專(zhuān)科學(xué)校思政課講師，民商法碩士，主要從事民商法研究。

[基金項(xiàng)目]湖北省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地漢水文化研究基地項(xiàng)目“水生態(tài)文明視角下的漢水流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”(項(xiàng)目編號(hào)：2015B06)，鄖陽(yáng)師范高等專(zhuān)科學(xué)校校級(jí)科研項(xiàng)目“漢水流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2014C20)

[收稿日期]2015-12-15