英國慈善組織的監(jiān)管特色

英國作為世界慈善文化起源最早的國家之一，經(jīng)過近五個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，慈善事業(yè)已經(jīng)成為國家第三次財(cái)富分配的主要途徑，釋放了政府社會(huì)保障體系的壓力，彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)的不足。英國慈善委員是管理制度體系中最具有特色的機(jī)構(gòu)，也被其他國家紛紛仿效。

慈善委員會(huì)的誕生具有強(qiáng)烈的時(shí)代特征。目前，英國設(shè)有英格蘭及威爾士慈善委員會(huì)、蘇格蘭慈善委員會(huì)、北愛爾蘭慈善委員會(huì)，分別監(jiān)管各自轄區(qū)內(nèi)的慈善組織。以英格蘭及威爾士慈善委員會(huì)為例，當(dāng)年正值英國民間慈善蓬勃生長(zhǎng)，同時(shí)也伴隨著必然的亂象，比如假借慈善之名斂取不義之財(cái)，慈善資金、物資等資產(chǎn)管理不善。慈善活動(dòng)糾紛導(dǎo)致的法律訴訟案件一度占了法院審理案件的相當(dāng)比例。為此，英國政府在1853年推出《1853慈善信托法》的同時(shí)，也由英國議會(huì)委派慈善事務(wù)專員牽頭成立了英國慈善事業(yè)治理小組（即慈善委員會(huì)），由該機(jī)構(gòu)獨(dú)立審查慈善領(lǐng)域的爭(zhēng)議事件。慈善委員會(huì)的工作直接對(duì)英國議會(huì)負(fù)責(zé)。在某種意義上，這也是英國政府公權(quán)力在民間慈善事務(wù)上的體現(xiàn)，旨在通過法制和機(jī)制來規(guī)范英國的慈善組織，探索建立英國慈善事業(yè)健康有序發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

出現(xiàn)于19世紀(jì)的慈善委員會(huì)在成立之初就被定位為一個(gè)準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，既有和政府溝通的管道，也有不受政府影響而獨(dú)立運(yùn)作的權(quán)利和空間。換句話說，既代表政府行使對(duì)慈善組織的監(jiān)管，又保持慈善機(jī)構(gòu)所需要的中立立場(chǎng)，很好地起到了政府與社會(huì)之間的邊界聯(lián)接和緩沖作用。

英國慈善委員會(huì)的核心功能是代表政府行使對(duì)民間慈善監(jiān)管。它產(chǎn)生的背景，決定了它是一個(gè)典型的自上而下形成的機(jī)構(gòu)，就是要代表英國政府對(duì)民間慈善進(jìn)行監(jiān)管。它現(xiàn)有的五大職能非常明顯地體現(xiàn)了這一定位：一是提供注冊(cè)服務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)那些只以慈善為目的的機(jī)構(gòu)提供注冊(cè)服務(wù)；二是對(duì)那些存在問題的慈善行為采取強(qiáng)制措施；三是確保慈善組織運(yùn)行符合法規(guī)要求，例如每年的信息披露；四是確保每個(gè)登記注冊(cè)的慈善組織的信息披露具有廣泛的有效性；五是為慈善組織提供在線服務(wù)和指導(dǎo)。這五項(xiàng)基本職能在執(zhí)行中都體現(xiàn)出相關(guān)的監(jiān)管要求，例如：在注冊(cè)方面，要求任何慈善組織都必須在慈善委員會(huì)記錄在冊(cè)；在財(cái)務(wù)監(jiān)督方面，慈善委員會(huì)被賦予了對(duì)慈善組織的資金使用情況監(jiān)督的權(quán)利。按照英國《慈善法》的規(guī)定，慈善委員會(huì)可依法對(duì)慈善組織進(jìn)行調(diào)查和事務(wù)介入，在發(fā)現(xiàn)存在諸如重大信譽(yù)危機(jī)、慈善資源嚴(yán)重濫用等情況下，慈善委員會(huì)甚至可以采取任命新的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或慈善信托人的方式來接管問題機(jī)構(gòu)。

從本質(zhì)來看，監(jiān)管只是慈善委員會(huì)的工作手段，其終極目的還是要通過監(jiān)管來促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。從公眾的角度來看，慈善委員會(huì)可以看作受托于英國議會(huì)，代表政府來行使維護(hù)公眾利益的職責(zé)，監(jiān)督、引導(dǎo)慈善資源的有效應(yīng)用，支持和維護(hù)民間慈善機(jī)構(gòu)的權(quán)益。在《2006年慈善法》中規(guī)定，慈善委員會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)體現(xiàn)為五個(gè)方面：第一，提升公眾對(duì)慈善事業(yè)的信心；第二，改良公眾利益；第三，強(qiáng)化慈善組織的法律意識(shí)，確保它們的行為具有必要的合法性；第四，促進(jìn)民間慈善資源的有效流動(dòng)；第五，明確慈善組織的問責(zé)制度，要求慈善組織對(duì)捐助人、受助人、公眾等具有高度的責(zé)任意識(shí)。

英國慈善委員會(huì)采用協(xié)同共治對(duì)慈善組織開展全面監(jiān)管。但盡管它具有法律賦予的監(jiān)管職能，但英國政府也并非完全依賴于它，而是由高等法院、皇家檢察總長(zhǎng)、國內(nèi)稅務(wù)署、遺囑事務(wù)署、英國費(fèi)用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、公司登記署、地方政府等其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)，會(huì)同慈善委員會(huì)構(gòu)成對(duì)慈善組織協(xié)同共治的立體化監(jiān)管體系。這些機(jī)構(gòu)同樣具有對(duì)慈善組織的部分監(jiān)管權(quán)。

以慈善監(jiān)督委員會(huì)為代表的慈善監(jiān)管制度，為英國慈善事業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，使得英國從福利型國家向以慈善金融為核心驅(qū)動(dòng)的社會(huì)投資型國家轉(zhuǎn)型成為可能。

（陸奇斌）