戴云峰 張 鑫

新時期軍人撫恤優(yōu)待工作的困惑與思考
——對現(xiàn)行《軍人撫恤優(yōu)待條例》修訂的幾點(diǎn)建議

戴云峰 張 鑫

從上個世紀(jì)20年代我黨創(chuàng)建人民軍隊開始，就初步建立了優(yōu)撫制度；建國后出臺了《烈軍屬優(yōu)待暫行條例》等五部法規(guī)，逐步形成了優(yōu)撫工作法律體系；改革開放后，優(yōu)撫工作與時俱進(jìn)，先后制訂出臺了《軍人撫恤優(yōu)待條例》等一系列綜合性政策法規(guī)，努力探索構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制相適應(yīng)的政策法規(guī)體系，維護(hù)了軍人和優(yōu)撫對象合法權(quán)益，強(qiáng)化了軍人榮譽(yù)感，對加強(qiáng)軍隊和國防建設(shè)起到了十分重要的作用。

但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入和各項改革措施的推進(jìn)，現(xiàn)行的《軍人撫恤優(yōu)待條例》在實際執(zhí)行過程中逐步暴露出一些問題，尤其是條例的部分立法理念和條款不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和深化改革的要求，在重點(diǎn)優(yōu)撫對象不同群體之間、不同地理區(qū)域之間出現(xiàn)的部分優(yōu)撫對象群體性利益訴求，就是這一問題的現(xiàn)實和集中反映。

面對優(yōu)撫對象不斷攀升的群體性利益訴求，廣大基層優(yōu)撫工作者普遍存有三個困惑：一是優(yōu)撫對象曾經(jīng)的光榮感去哪兒了？革命戰(zhàn)爭年代廣泛開展擁軍支前、代耕代種，一人當(dāng)兵、全家光榮。軍人獲得軍功章的，村里敲鑼打鼓送喜報上門，過年過節(jié)還送年畫等，軍屬的光榮感很強(qiáng)?，F(xiàn)在有的優(yōu)撫對象反映雖然優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)提高了，但是每個月都是打卡發(fā)錢，“看不見摸不著，冷冷清清”，村里好像很少有人關(guān)心他們是不是優(yōu)撫對象，光榮感更談不上。二是優(yōu)撫對象與民政干部的親切感去哪兒了？長期以來優(yōu)撫對象一直把民政部門當(dāng)“娘家”，有心里話會找基層民政工作者談心?，F(xiàn)在這種水乳交融的親切感變淡了，有的優(yōu)撫對象甚至和民政工作者站在對立面上，認(rèn)為是基層民政干部故意不給他們提高撫恤標(biāo)準(zhǔn)，有的民政干部還常成為被告，對此基層優(yōu)撫工作者心里也倍感委屈。三是優(yōu)撫對象享受政策的獲得感去哪兒了？有部分人員片面地認(rèn)為國家政策“虧待”了自己，對相關(guān)撫恤政策的自身獲得感不強(qiáng)，存有攀比心理。有的優(yōu)撫對象在優(yōu)撫群體內(nèi)攀比、有的優(yōu)撫對象跨群體攀比、有的優(yōu)撫對象跨地區(qū)攀比，等等。

這些問題的成因，有計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制的磨合與陣痛，有少數(shù)基層民政干部在具體執(zhí)行中工作的缺位，有改革不斷深化過程中各群體對利益分配調(diào)整的不合理預(yù)期，等等。究其根本，要解決問題應(yīng)跳出優(yōu)撫看優(yōu)撫，跳出民政看優(yōu)撫，立足全局看優(yōu)撫，從頂層設(shè)計開始，認(rèn)真思考現(xiàn)行的《軍人撫恤優(yōu)待條例》如何在立法理念和條款上，更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化和變革，切實保障廣大優(yōu)撫對象的權(quán)益，讓優(yōu)撫對象更有光榮感和獲得感。為此，基層優(yōu)撫工作者建議在《軍人撫恤優(yōu)待條例》的新一輪修訂中，應(yīng)從以下四個方面進(jìn)行調(diào)整：

一、優(yōu)撫工作的思維方式應(yīng)與時俱進(jìn)，確立市場化的立法理念。中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，城鄉(xiāng)各類人員的流動性、就業(yè)方式、戶籍制度等都與20年前大不相同。我們現(xiàn)行的《軍人撫恤優(yōu)待條例》自2004年發(fā)布施行，2011年進(jìn)行了修訂。2011年的這次修訂雖然在十個方面對《條例》部分條款進(jìn)行了修改，但是沒有涉及到立法理念的重大調(diào)整。突出表現(xiàn)在修訂后的《條例》仍然將優(yōu)撫對象按有無工作單位作為是否發(fā)放優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助的依據(jù)。這樣的分類是計劃經(jīng)濟(jì)體制下對人員的職業(yè)劃分，不符合市場經(jīng)濟(jì)條件下就業(yè)方式多樣化的實際。建議按照市場化的理念，取消優(yōu)撫對象中在職和在鄉(xiāng)的身份區(qū)別，統(tǒng)一按照優(yōu)撫對象的貢獻(xiàn)確定撫恤標(biāo)準(zhǔn)，變解困型生活補(bǔ)助為優(yōu)待型榮譽(yù)撫恤。

二、優(yōu)撫政策的貫徹落實應(yīng)強(qiáng)化剛性，建立法治化的執(zhí)行機(jī)制?，F(xiàn)行的《條例》明確現(xiàn)役軍人和殘疾軍人憑有效證件優(yōu)先購買車船票，免費(fèi)乘坐市內(nèi)公共交通等。但是在實際執(zhí)行中，特別是縣以下行政區(qū)域，往往因為公交線路市場化而無法執(zhí)行這一政策?！稐l例》第一章第五條明確縣級以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)主管本行政區(qū)域內(nèi)的軍人撫恤優(yōu)待工作，但是縣級民政部門缺乏督查和執(zhí)行的手段，對不履行義務(wù)的單位，特別是市場化的企業(yè)單位，難以落實相關(guān)優(yōu)待政策。建議對不履行軍人優(yōu)待義務(wù)的單位和個人，進(jìn)一步強(qiáng)化法律責(zé)任，明確縣級以上人民政府牽頭，建立由民政、公安、法院、檢察、法制等部門組成的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，確保相關(guān)優(yōu)待政策落實到位。

三、優(yōu)撫對象的撫恤標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)邏輯關(guān)聯(lián)，構(gòu)建模塊化的待遇體系。在優(yōu)撫對象群體內(nèi)部，應(yīng)對現(xiàn)有的7大類重點(diǎn)優(yōu)撫對象的撫恤標(biāo)準(zhǔn)，建立具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的模塊化、系統(tǒng)化的撫恤標(biāo)準(zhǔn)體系及自然增長機(jī)制，按照一定的計算模板來確定各類優(yōu)撫對象的撫恤標(biāo)準(zhǔn)，避免調(diào)整撫恤標(biāo)準(zhǔn)時的單兵突進(jìn)、顧此失彼。在優(yōu)撫對象群體外部，應(yīng)建立《軍人撫恤優(yōu)待條例》《工傷保險條例》《職業(yè)病防治法》等法規(guī)政策間順暢的接軌機(jī)制，確保優(yōu)撫對象不因相關(guān)政策的脫節(jié)而不能享受應(yīng)有的撫恤優(yōu)待。

四、優(yōu)撫事業(yè)單位建設(shè)應(yīng)打開大門，探索社會化的發(fā)展模式。優(yōu)撫醫(yī)院（榮軍醫(yī)院、精神病院）、光榮院等優(yōu)撫事業(yè)單位為殘疾軍人等康復(fù)和孤老優(yōu)撫對象供養(yǎng)作出了積極貢獻(xiàn)。但不可否認(rèn)的是，由于當(dāng)前部分優(yōu)撫事業(yè)單位將服務(wù)對象局限于優(yōu)撫對象群體，導(dǎo)致服務(wù)陣地和職能萎縮。有的優(yōu)撫醫(yī)院床位利用率不高，一定程度上浪費(fèi)了醫(yī)療資源。有的光榮院入住率較低，沒能很好地整合社會養(yǎng)老資源。建議要加大優(yōu)撫事業(yè)單位社會化改革的力度，優(yōu)撫醫(yī)院要與區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療資源整體規(guī)劃，有條件的地方可以推動向社會醫(yī)院購買服務(wù)。要推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合，開門辦醫(yī)，開門辦院，將優(yōu)撫醫(yī)院與光榮院、養(yǎng)老院加以整合，以適應(yīng)社會老齡化發(fā)展的大趨勢，實現(xiàn)優(yōu)撫醫(yī)療資源、優(yōu)撫對象供養(yǎng)資源和社會養(yǎng)老資源的全方位整合，使優(yōu)撫事業(yè)單位的資源利用最大化，有效拓寬優(yōu)撫事業(yè)單位的發(fā)展空間。

（作者單位：江蘇省鹽城市民政局）