馬 昕

慈善組織的稅收調(diào)節(jié)與跨部門認定監(jiān)管

馬 昕

稅收的首要功能是籌集國家財政收入。然而，在現(xiàn)代國家治理體系中，稅收越來越成為公共治理的基礎，是國家實施宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。

在經(jīng)濟領域，現(xiàn)代市場體系的建設依靠合理稅收政策來鼓勵公平競爭，體現(xiàn)社會公平正義。

在社會領域，發(fā)揮稅收政策的杠桿、柔性、靈活等特點，對于調(diào)節(jié)、引導和規(guī)范各種參與主體的行為，建設現(xiàn)代化的社會治理體系能夠起到非常重要的作用。

社會組織當然也是納稅的主體，但是由于社會組織是接受捐贈、收取會費，利用經(jīng)濟領域創(chuàng)造的財富，進一步生產(chǎn)提供社會服務的產(chǎn)品。因此，對社會組織領域制定稅收政策，相對于增加財政收入來說，更重要的是發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)和杠桿的作用，體現(xiàn)兩個公平：一是社會組織領域內(nèi)部的公平發(fā)展，二是社會組織與企業(yè)等市場經(jīng)濟主體之間的公平發(fā)展。

社會組織是社會各方參與社會治理的重要平臺，具有民間性、志愿性、非營利性等特征，能夠有效地彌補“市場失靈”和政府公共服務的不足。

各國的立法和實踐顯示，充分發(fā)揮稅收制度的調(diào)節(jié)作用可以極大地激發(fā)社會組織的活力，提升國家治理能力。

一、稅收調(diào)節(jié)對社會組織發(fā)展的正向激勵和負向激勵

（一）正向激勵——優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠可以成為撬動社會資產(chǎn)投入公益慈善領域的杠桿。這種杠桿作用體現(xiàn)在兩個方面，一是增加公共事業(yè)領域的資源總量，包括：對捐贈免稅能帶動更多社會資本進入公共事業(yè)領域；對非營利組織開展經(jīng)濟活動給予一定優(yōu)惠，能夠鼓勵非營利組織增加自身造血來增加公共事業(yè)領域的資產(chǎn)總量。二是鼓勵社會服務產(chǎn)品供給。通過對社會組織給予免稅，鼓勵社會組織圍繞宗旨提供豐富多樣的社會服務，對政府公共服務形成有效補充，滿足多元化的社會需求。三是引導社會組織建立公平競爭機制。國家對社會組織獲得稅收優(yōu)惠規(guī)定了必要的條件，這些條件是對社會組織的治理水平、公開透明提出要求，在認定的過程中起到了規(guī)范行為和引導健康運作的作用。稅收抵扣和稅收優(yōu)惠認定直接幫助非營利組織建立公平良性的競爭機制。

（二）負向激勵——監(jiān)管

在給予稅收優(yōu)惠的同時，建立相應的監(jiān)管是非常必要的。一是防止稅收優(yōu)惠被濫用；二是防止不公平競爭，擾亂經(jīng)濟秩序和社會秩序；三是防止捐贈財產(chǎn)被無理由地積累，也就是說既不用于當下的公益事業(yè)，也不是為了事業(yè)的未來發(fā)展。對于違法違規(guī)的組織必須給予相應的處罰，取消免稅的待遇。

稅收抵扣和稅收優(yōu)惠資格認定既是優(yōu)惠的基礎，也是監(jiān)管的基礎。社會組織在獲得稅收優(yōu)惠的同時應當承擔相應的責任，切實履行公益慈善宗旨。對慈善組織設定條件，進行免稅資格認定，就是一個使慈善組織明確責任的過程。

要做好監(jiān)管需要整合多方面的力量，既包括民政、財政和稅務等部門的監(jiān)管，也包括社會監(jiān)督。在社會組織獲得稅收優(yōu)惠的同時，更要強調(diào)權責的對等，落實公開透明的義務，加強有關方面信息共享和通力合作。

二、各國對慈善組織稅收優(yōu)惠認定與監(jiān)管的做法

在國際上，獲得慈善組織免稅資格認定的程序一般分為以下幾步：首先，成立一個組織，通常是在法院或公司注冊處注冊成為法人。然后，到稅務局或者專門的公益慈善管理部門進行慈善組織認定，在稅務局進行的慈善組織認定本身就是免稅資格認定，在專門的公益慈善管理部門進行的慈善組織資格認定，也能夠同時獲得免稅資格。獲得了免稅資格，既能自身享受所得稅減免，也能給捐贈人帶來捐贈稅前扣除的優(yōu)惠。就相應的監(jiān)管來說，由稅務局直接認定慈善組織有免稅資格的，稅務局負有較多的監(jiān)管職能，在美國，慈善組織主要是對稅務局進行報告，接受稅務局的日常監(jiān)管，各州的州務辦公室和檢察長辦公室主要關注在本州范圍內(nèi)有較大影響的慈善組織違法案件。由專門的公益慈善管理部門進行慈善組織資格認定的，比如日本和英國，則是公益慈善管理部門要承擔較多的監(jiān)管職能，接受慈善組織的報告，對慈善組織進行日常監(jiān)管。

三、我國慈善組織相關稅收優(yōu)惠資格認定與監(jiān)管的現(xiàn)狀

我國目前的社會組織包括慈善組織是由民政部門注冊。我國的社會組織登記管理與其他國家和地區(qū)有一定差別，民政部門不僅僅是慈善組織的注冊機關，還是主管部門；不僅是通過登記注冊認可慈善組織的法人主體地位，還對慈善組織是否履行慈善宗旨，是否秉持慈善特性負有監(jiān)督的責任，對慈善組織的違法違規(guī)行為有查處的責任。按照全國人大公布的慈善法草案，新成立的慈善組織是在登記的時候同時獲得認定，已經(jīng)成立的社會組織可以向原登記管理機關申請認定。

截至今年年初，社會組織可以獲得跟稅收有關的有3 種資格：公益性捐贈稅前扣除資格、自身收入免稅資格和慈善捐贈物資免征進口稅收的資格。這三種資格都需要在登記認定為慈善組織或社會組織之后，再次進行認定。其中，公益性捐贈稅前扣除資格的認定是按照公益慈善組織的特點來設立標準的，相當于是對公益慈善組織的認定，由部、省兩級財政、稅務和民政共同負責。自身收入免稅資格的認定是按照非營利組織的特點來設立標準的，并沒有針對慈善組織的特別認定；雖然民政部門的監(jiān)管結(jié)論會作為認定的依據(jù)之一，但具體認定是由財稅部門負責的；慈善組織是向基層稅務部門申請，上報到省級稅務部門審批。2015年以來，這兩項資格認定的審批都被取消了，改為公示和備案，程序有所簡化，但認定的權限層級沒有變。新出臺的《慈善捐贈物資免征進口稅收暫行辦法》規(guī)定，民政部或省級民政部門負責出具證明有關社會團體或基金會符合本辦法規(guī)定的受贈人條件的文件。

綜上所述，我國的慈善組織免稅資格認定的現(xiàn)狀：一是二次認定，也就是說在公益慈善事業(yè)管理部門認定了慈善組織資格之后，再進行一次免稅資格的認定，能獲得免稅資格認定的范圍較小，特別是能獲得公益捐贈稅前扣除資格的數(shù)量有限，只有大部分的基金會和少數(shù)社會團體能夠獲得，全國總共是5000家左右。二是捐贈稅前扣除資格、自身收入免稅資格，還有新增加的進口捐贈物資免稅的資格都是分開認定，沒有打通。三是免稅資格的認定都依托于登記管理機關即民政部門對慈善組織的監(jiān)管結(jié)論，稅務部門沒有對慈善組織、社會組織的專門監(jiān)管。

四、改進跨部門的認定與問責機制

從我國慈善事業(yè)的長遠發(fā)展來看，國家將不斷地給予更多的優(yōu)惠鼓勵，稅收政策要更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，需要民政部門作為慈善主管部門與財稅部門加強協(xié)作。可以從幾個方面著手：

一是在頂層設計上形成合力。在規(guī)劃慈善事業(yè)和慈善組織發(fā)展中要充分考慮社會資源的配置和稅收政策的調(diào)節(jié)作用，在財稅體制改革的推進中，統(tǒng)籌考慮慈善組織在社會發(fā)展中的定位和作用。

二是加強管理體制和管理手段的協(xié)調(diào)配合。民政部門對慈善組織是分級登記，而稅收征收管理主要在基層，對于這種管理體制上的不對等，要盡快拿出辦法去適應稅收征管的特點，給慈善組織提供方便。同時，要進一步暢通部門之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機制，利用信息化等手段，為民政和財稅在監(jiān)管上互通有無、整合力量奠定基礎。在慈善組織的公開透明上，制定的規(guī)則要符合稅收優(yōu)惠和監(jiān)管的要求。在實際監(jiān)管中，民政部門還要站好第一班崗，對享受了稅收優(yōu)惠的慈善組織進行重點監(jiān)管，為財稅部門提供靠得住的監(jiān)管結(jié)果，同時對財稅部門發(fā)現(xiàn)的問題建立處理和反饋機制。

三是實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。要探索在未來建立一種機制，對慈善組織的稅收優(yōu)惠和監(jiān)管政策，定時開展績效評估，根據(jù)評估情況實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。

作者單位：（民政部民間組織管理局）