何立勝

（中國浦東干部學(xué)院教務(wù)部,上海201204）

?

征地制度改革、產(chǎn)權(quán)交易與農(nóng)民權(quán)益保障

何立勝

（中國浦東干部學(xué)院教務(wù)部,上海201204）

摘要：完善征地制度改革已超出征地本身的范疇，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。在土地征收的權(quán)力權(quán)利構(gòu)成中，征收權(quán)與規(guī)劃權(quán)是一對(duì)權(quán)力，不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)是一對(duì)權(quán)利，這兩對(duì)權(quán)力與權(quán)利的矛盾或沖突，使得土地征收改革與土地管理體制、農(nóng)村土地制度改革、社會(huì)治理體系變革交織在一起，必須在遵循土地屬性、產(chǎn)權(quán)有效保障與發(fā)揮市場配置資源決定性作用的框架下，把征地制度改革與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)、農(nóng)民土地權(quán)益保障、土地交易市場、土地節(jié)約集約利用等一起統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)。加快完善對(duì)被征地農(nóng)民規(guī)范、合理、多元的保障機(jī)制與兼顧多元主體的土地增值收益分配機(jī)制。

關(guān)鍵詞：征地制度；產(chǎn)權(quán)交易；權(quán)益保障

土地征收制度是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的必要措施，世界上許多國家為了保障社會(huì)福利、公共利益都制定了一系列的土地征收法來征收土地及其相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)。在土地征收的權(quán)力權(quán)利構(gòu)成中，征收權(quán)和規(guī)劃權(quán)是兩個(gè)權(quán)力，不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)是兩個(gè)權(quán)利。因?yàn)楣珯?quán)力以國家名義表達(dá)，具有法律上優(yōu)勢(shì)效力的意志。如美國行政征收權(quán)通常來自立法授權(quán)與憲法授權(quán)等。經(jīng)州立法機(jī)關(guān)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)、準(zhǔn)政府部門與公用事業(yè)公司也可以行使征收權(quán)，同時(shí)也有限制征收權(quán)的法律條款。德國基本法第十四條規(guī)定了征收的要件：必須為了公眾福利、有充分的法律基礎(chǔ)，比例原則體現(xiàn)于“最后手段”，即行政機(jī)關(guān)有義務(wù)在征收前通過“協(xié)議價(jià)購”標(biāo)的物，盡量避免使用征收,既“無補(bǔ)償即無征收”的“唇齒條款”。中國《憲法》第10條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。而1986年《土地管理法》與1982年的《國家建設(shè)征用條例》在征收土地行使之公益要件中，均有無需公益的表述，只是在《土地管理法》（修改）第68條增加了為了公共利益征收土地的范圍。由于在我國法律實(shí)踐中，有意虛置公益要件，使得土地征收范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公益需求，如在城市發(fā)展過程中大量的商品住宅、商業(yè)建筑、工業(yè)建筑、辦公建筑等用地的需求并非公共需求，加上土地尤其是農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)與國家土地規(guī)劃權(quán)的沖突，使得農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)被征收而發(fā)展權(quán)補(bǔ)償不夠、或缺乏有效補(bǔ)償機(jī)制。政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與現(xiàn)行的土地征收體制相契合，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長、帶動(dòng)城市快速發(fā)展同時(shí)，卻因現(xiàn)行征地體制虛置公益要件、忽視集體土地發(fā)展權(quán)，導(dǎo)致土地征收機(jī)制的缺陷，往往出現(xiàn)土地補(bǔ)償過低，被征用或拆遷補(bǔ)償安置不到位，甚至侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利與人身權(quán)利的情況，引發(fā)了被征地農(nóng)民強(qiáng)烈不滿，抵制與抗拒政府征地的現(xiàn)象愈加頻繁與突出，由此引發(fā)的群體性事件居高不下。目前土地利益分配問題波及的范圍有所擴(kuò)大，程度有所加深，問題越來越突出。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛上訪占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。以征地謀發(fā)展，容易導(dǎo)致政府與農(nóng)民的沖突，直至形成官民對(duì)立，在社會(huì)維穩(wěn)中，60%用在了土地糾紛引發(fā)的群體案件上。其原因在于由所征土地被用于經(jīng)營性用途，存在地方政府違規(guī)違法征地行為以及由征地補(bǔ)償?shù)秃脱a(bǔ)償款的分配不公平、不透明引起，緣由現(xiàn)有征地制度安排所致。

一、土地征收制度的安排及其影響

2008年黨的十七屆三中全會(huì)決議就明確提出“改革征地制度，收縮征地規(guī)模”，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，并要求“抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革”。此后經(jīng)歷多年，征地規(guī)模不減反增，土地財(cái)政依賴趨強(qiáng)，直到2015年11月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：“縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。”提出了開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果，這說明征地制度改革的復(fù)雜性、艱巨性，對(duì)被征地農(nóng)民合理的有效保障機(jī)制遠(yuǎn)未完善，究竟是為什么呢?

1.征地體制背后的巨大利差或政策之租

目前的土地資源配置體制，政府主導(dǎo)性過強(qiáng)，尤其是征地安排政府是主體。1998年《土地管理法》修訂案規(guī)定建設(shè)用地必須是國有土地，據(jù)此做出的解釋是，直接在農(nóng)民的土地上進(jìn)行城市建設(shè)，不為法律所許可?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，這意味著從事城市建設(shè)時(shí)，如土地非國有必須要辦理農(nóng)民土地的征收手續(xù)，將這些農(nóng)民土地的所有權(quán)依據(jù)行政權(quán)力強(qiáng)制性地變?yōu)椤皣宜小保ㄆ鋵?shí)是地方政府所有），即實(shí)現(xiàn)土地所有制轉(zhuǎn)換。以此為據(jù)，獲得了農(nóng)村土地從耕地轉(zhuǎn)化為商品土地的巨大價(jià)值增值，這是法律安排，通過所有制轉(zhuǎn)換產(chǎn)生的土地出讓金或級(jí)差地租。地方政府包攬了土地的供給、監(jiān)管及經(jīng)營，給土地財(cái)政留下巨大的操控空間，使土地財(cái)政成為地方政府的“第二財(cái)政”。在土地上進(jìn)行建設(shè)的企業(yè)或用戶，需要和地方政府訂立“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同”，辦理土地出讓手續(xù)，從政府手中取得土地使用權(quán)。在城市化過程中，用地賣地存在壟斷，一是政府要先征用農(nóng)民集體土地，實(shí)現(xiàn)所有制轉(zhuǎn)換，變成建設(shè)用地，而后政府以市價(jià)出售或拍賣開發(fā)好的土地，一買一賣，巨大的利益動(dòng)力，不僅促使政府征地規(guī)模、土地出讓金收入日益增長，而且其中的巨大利益與不規(guī)范的程序也擊垮了許多官員的道德定力。多年來，地方政府深深涉足土地市場、企業(yè)經(jīng)營，最大限度地發(fā)揮政府對(duì)資源配置的作用，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)“高歌猛進(jìn)”，推動(dòng)土地出讓金“水漲船高”。從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)一些地方土地出讓收入，已接近甚至超過稅收收入。從2008年到2013年全國國有土地使用權(quán)出讓收入分別為9600多億元、14239.7億元、30108.93億元、33172.9億元、28517.12億元、41250億元，6年間全國國有土地使用權(quán)出讓收入已經(jīng)高達(dá)15.6萬億元。直到2014年、因房地產(chǎn)增長下滑，征地規(guī)模開始有所下降。國土資源部的數(shù)據(jù)也顯示，全國土地出讓價(jià)款從2001年到2013年的13年間增長超30倍，增長速度超過GDP增長速度與財(cái)政收入增長速度。因?yàn)榉侄愔埔詠恚胤蕉愂帐杖胗邢?，地方?cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，其預(yù)算外收入、制度外收入又不能得到有效約束，則所謂“土地出讓金”不可避免地成為某些地方政府極其依賴的財(cái)政收入，土地收益往往被用于地方財(cái)政“補(bǔ)窟窿”。政府本來是公共利益的服務(wù)者與守望者，但倒賣土地的房地產(chǎn)財(cái)政卻扭曲了政府角色，失去了政府執(zhí)法的公正性與中立性，加上對(duì)土地財(cái)政缺乏相應(yīng)追責(zé)，各種違法征地、野蠻拆遷就是這種行政權(quán)力在利益驅(qū)動(dòng)下的必然產(chǎn)物。

2.征地目的偏離“公共利益”，導(dǎo)致區(qū)域之間的招商引資競爭

現(xiàn)行征地體制不僅給土地財(cái)政創(chuàng)造了收益條件，而且為了地方經(jīng)濟(jì)增長、為了區(qū)域競爭中具有優(yōu)勢(shì)，為了在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)趕超，地方會(huì)最大限度利用土地稀缺資源的功能，土地出讓金全額納入地方基金預(yù)算管理，“大蛋糕”就在身邊。一個(gè)時(shí)期以來，受GDP增長速度的政績標(biāo)準(zhǔn)的影響，通常把GDP增長速度作為考察地方政府官員政績的重要指標(biāo)，加上現(xiàn)有地方財(cái)政投融資對(duì)于地方政府的“軟約束”等體制性因素，將誘使地方政府脫離其財(cái)政承受能力恣意追求經(jīng)濟(jì)高速增長，進(jìn)而迫使它們積極尋求稅收之外的財(cái)政來源。地方政府不僅可以憑借其行政權(quán)力控制城鄉(xiāng)土地的買方市場，更可利用其行政權(quán)和城市國有土地的使用權(quán)壟斷房地產(chǎn)賣方市場?，F(xiàn)實(shí)中，土地資源不僅是地方政府獲取財(cái)政收入的重要來源，而且其本身還被直接用于“招商引資”、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之目的。地方政府減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎么繳、減免多少，存在巨大的尋租空間，“使土地出讓成為貪腐重災(zāi)區(qū)”。地方政府“經(jīng)營城市”的主要手段與資源是城市的國有土地與農(nóng)村集體土地，通過國有土地上居民房屋的“拆遷騰挪”，以取得可以拍賣并獲取國有土地有償使用費(fèi)用的國有土地，當(dāng)城市國有土地資源枯竭時(shí)，地方政府只能倚重于針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的所謂“公益征收”。地方政府之所以愿意殺價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地，以廉價(jià)的土地資源進(jìn)行招商引資，因?yàn)橹圃鞓I(yè)投資不僅給政府帶來一些直接的增值稅收入，而且因制造業(yè)帶動(dòng)本地服務(wù)業(yè)發(fā)展給地方政府帶來高額商住用地出讓金和服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅收入。各個(gè)區(qū)域政府之所以廉價(jià)放量供應(yīng)工業(yè)用地，目的是為了吸引到投資后，直接帶來的未來增值稅流貼現(xiàn)值和其對(duì)本地服務(wù)行業(yè)推動(dòng)后間接帶來的營業(yè)稅收入流貼現(xiàn)值，以及土地出讓金收入，能夠超過地方政府的土地征收和開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。在商住用地上，地方政府恰恰通過壟斷，限量招、拍、掛供應(yīng)，通過饑餓療法來提高價(jià)格，甚至用商住用地出讓金的盈利來補(bǔ)貼工業(yè)用地的虧損。訣竅在于制造業(yè)對(duì)本地服務(wù)業(yè)有強(qiáng)大的溢出效應(yīng)，而這個(gè)模式可以運(yùn)作的基礎(chǔ)，就是地方政府在土地征用和出讓上保持壟斷。日益稀缺的土地資源被地方政府低價(jià)出讓作為競爭的籌碼，與此同時(shí)，土地收入“赤字”造成的成本損失，必然誘使政府通過低價(jià)征收土地來補(bǔ)償。為擴(kuò)大土地供給增量，近年來各地強(qiáng)行征地、野蠻拆遷的事件屢見不鮮。為了平復(fù)被征收人的“抵抗”，地方政府甚至不惜采取限制公民人身自由的強(qiáng)制手段。如湖南嘉禾、江西宜黃、山東濱州違法拆遷事件等。

3.實(shí)施征地體制改革，缺乏相關(guān)法律支撐

征地改革之所以困難重重，是因?yàn)闆]有相關(guān)法律政策的主動(dòng)松動(dòng)，或有敢于挑戰(zhàn)相關(guān)法律政策并擔(dān)當(dāng)?shù)母母镎?，客觀上是已有的法律法規(guī)條文構(gòu)成了改革的實(shí)質(zhì)障礙。十八屆三中全會(huì)決定提出要建設(shè)城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)一市場，而憲法第10條規(guī)定，城市土地屬于國家所有，如果說進(jìn)入市場的土地是在城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)，而土地是集體所有，為推進(jìn)改革，需要修改憲法。如土地管理法第63條，明令“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。此條，顯然有違1988年的憲法修正案定下的準(zhǔn)則：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，而從沒說只有國有土地才可轉(zhuǎn)讓。1988年底，全國人大常委會(huì)通過的土地管理法（修訂）明確“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，并說“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”，而另行規(guī)定拖了十年，實(shí)施集體土地轉(zhuǎn)讓的辦法沒有搞出來，限制性禁令卻赫然進(jìn)入土地管理法。事實(shí)上，“農(nóng)民集體所有的土地”有的早已“用于非農(nóng)建設(shè)”。現(xiàn)在規(guī)定“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，豈不等于堵塞了這些土地轉(zhuǎn)讓的合法通道，除非有人愿意把這些土地改過來用于農(nóng)業(yè)建設(shè)？那么，憲法規(guī)定的“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，還不是兜了幾年圈子后被架空？試問城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，有過類似“不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的限制嗎？沒有。還如《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第8條、第9條則明確規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。”國家對(duì)待那些“非公共利益”需要利用土地的申請(qǐng)，如果啟動(dòng)征收權(quán)獲取土地供給需用地人的就是違憲，但如果讓需用地人與集體土地所有權(quán)人自行協(xié)商獲得土地的話，就是違法，所以，有人把這種現(xiàn)象稱之為“征地悖論”或“二律背反”。土地征收制度改革牽涉一些重大的法律修訂，必須謀定而后動(dòng)，必須非常慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)試點(diǎn)。

4.實(shí)施耕地保護(hù)政策最有效的途徑是改革征地體制

在現(xiàn)實(shí)中，我們對(duì)耕地制定了保護(hù)“紅線”，實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，尤其是對(duì)城市建設(shè)用地指標(biāo)限制，運(yùn)用“占補(bǔ)平衡”辦法，其結(jié)果往往并不理想。一是耕地保護(hù)效果欠佳。許多地方政府把耕地保護(hù)作為公共產(chǎn)品，事實(shí)上卻都在不斷地想辦法突破嚴(yán)格的耕地“紅線”，造成的違法犯罪現(xiàn)象日益增多，耕地的保護(hù)面臨“公地悲劇”的威脅；二是給人誤導(dǎo)，好像因?yàn)楦乇Ｗo(hù)導(dǎo)致了城市供地不足，帶來了城市房地產(chǎn)價(jià)格過高乃至泡沫化，而事實(shí)卻是幾乎所有不同級(jí)別、區(qū)域的城市面積擴(kuò)展都非?？欤猿霈F(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化情況，是土地城鎮(zhèn)化背后的對(duì)土地投資的依賴，首要解決的是改革目前的征地體制，要知道“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”，意味著農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地的權(quán)利偏重，而農(nóng)民進(jìn)城的權(quán)利偏輕，土地城鎮(zhèn)化不是簡單的自然演化，而是政府主導(dǎo)的結(jié)果。因?yàn)橥恋爻擎?zhèn)化、政府主導(dǎo)的發(fā)展模式有著強(qiáng)大的慣性，幾乎每個(gè)城市都有新城或新區(qū)，這些新城或新區(qū)不僅有樓盤，還有負(fù)債，以及寄托著當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)發(fā)展希望的規(guī)劃。尤其是2002年后對(duì)經(jīng)營性用地實(shí)行“招拍掛”制度，加快實(shí)現(xiàn)土地從資源、資產(chǎn)到資本形態(tài)的轉(zhuǎn)換，將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能，拓展到資本功能，帶來巨大的乘數(shù)效應(yīng)。土地的資本化，使地方政府財(cái)政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出讓收入保證城市建設(shè)資金，以商住用地出讓價(jià)格最大化來實(shí)現(xiàn)城市政府資金的平衡；通過建立政府融資平臺(tái)，以政府財(cái)政信用為擔(dān)保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了巨額土地增值收益，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。土地供應(yīng)的低門檻和高耗費(fèi)保證了高投資，也成為中國傳統(tǒng)增長模式的重要組成部分。壓低地價(jià)的低成本供地保障了高出口，以低價(jià)土地的招商引資推進(jìn)了高速工業(yè)化，土地出讓收入和土地抵押融資助推了快速城鎮(zhèn)化，由此形成獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式。為地方政府土地實(shí)現(xiàn)利益最大化創(chuàng)造了條件，加上政府政績考核的GDP論，地方政府圈地招商與推進(jìn)城市化均有巨大的激勵(lì)，因此圈占大量土地（多為耕地），我國耕地保護(hù)政策受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果土地不與政府、與農(nóng)民最大宗的溢價(jià)資產(chǎn)相聯(lián)系，如果地方財(cái)政不依賴土地，如果政府不親自下場成為土地一級(jí)市場的壟斷者，一切也可能不會(huì)發(fā)生。地方政府依賴于土地財(cái)政，使地方政府與被征地者自然變成利益沖突關(guān)系，一方希望降低補(bǔ)償價(jià)，一方希望提升補(bǔ)償價(jià)，討價(jià)還價(jià)會(huì)自然發(fā)生。又因在土地交易雙方博弈過程中，缺乏公平的交易，缺乏對(duì)法律法規(guī)的尊重，博弈的一方掌握著公權(quán)力，相當(dāng)于裁判員直接下場踢球，另一方只能用腳投票，甚至以命相搏。

總之，以土地謀發(fā)展的模式使得傳統(tǒng)的征地制度日益顯露出其弊端，也使地方發(fā)展的模式走向盡頭。地方政府的經(jīng)濟(jì)增長過于依賴土地、地方政府收入過于依賴土地出讓收入和與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)稅收、城市建設(shè)過于依賴土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴征地、賣地的方式，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，也放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦房地產(chǎn)形勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，也必將孕育經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重大風(fēng)險(xiǎn)問題。

二、土地征收中的權(quán)力與農(nóng)民土地權(quán)利平衡之保障

現(xiàn)實(shí)中，征地體制的主要缺陷在于該體制下的土地需求的非公共性，土地供給的壟斷型與土地價(jià)格扭曲、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市限制等問題。地方政府作為征地主體，通過買賣壟斷稀缺資源，在強(qiáng)調(diào)建設(shè)速度、降低成本、獲取收益的同時(shí)，也必然會(huì)形成城市擴(kuò)張發(fā)展與農(nóng)民利益受損、社會(huì)矛盾激化、政府公信力下降、社會(huì)成本加大的并行格局。

1.解決征地權(quán)力與保障農(nóng)民基本土地權(quán)益的矛盾

一是依據(jù)平衡原則，征收土地實(shí)質(zhì)是公權(quán)力對(duì)土地權(quán)利人的合法侵犯或權(quán)益限制，往往附帶補(bǔ)償責(zé)任。實(shí)施征地體制改革，充分考慮被征地農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)益，合理制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以被征地的農(nóng)用地用益物權(quán)為依據(jù)，以被征地后農(nóng)民生活水平不降低為原則，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止失地農(nóng)民陷入“種地?zé)o田、就業(yè)無崗、發(fā)展無路、低保無份”的困境。量化被征用土地的發(fā)展權(quán)益，按照“發(fā)展權(quán)不減少”，以“留地安置、留物業(yè)安置、換地安置”等多種方式，給被征地農(nóng)民維持生存發(fā)展的途徑與能力。改變實(shí)踐中法定補(bǔ)償辦法存在缺陷，標(biāo)準(zhǔn)偏低且規(guī)定過死，被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)保障不足。我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償辦法是農(nóng)地年產(chǎn)值倍數(shù)法，而現(xiàn)在工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地平均市場價(jià)值相差甚遠(yuǎn)，同時(shí)，統(tǒng)一年值標(biāo)準(zhǔn)法補(bǔ)償數(shù)浮動(dòng)過大，過于注重土地原用途而忽略土地權(quán)利與功能價(jià)值的屬性，而區(qū)片價(jià)補(bǔ)償過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中存在同價(jià)不同地以及區(qū)片交界處存在價(jià)格落差難以執(zhí)行問題。如《土地管理法》中規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！卑创藰?biāo)準(zhǔn)，征收農(nóng)民一畝地，只需賠償農(nóng)民區(qū)區(qū)數(shù)萬元。2012年全國人大常委會(huì)審議通過的《土地管理法》修正案修改為：“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償”。

二是明晰公共利益內(nèi)涵，縮小征地范圍。我國法律規(guī)定，國家為了公共利益，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地征用并予以補(bǔ)償，法律對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵沒有明確界定，也沒有明晰提出“公共利益”與“非公共利益”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，立法的模糊直接導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)“公共利益”內(nèi)涵的嚴(yán)重背離。建議制定“公益性征地目錄”，明確“公共利益”需要的范圍。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的取得依然可以采取征收方式，但是必須建立相關(guān)的控制機(jī)制，以保證這類用地的征收比以往更為謹(jǐn)慎。

三是規(guī)范征地用途、程序。非公共利益性質(zhì)的征地行為是為了剝奪了集體與農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，而用地單位與政府卻分享了土地增值的收益，非公共利益性質(zhì)的征地行為除了不符合社會(huì)公正、公平原則，侵害農(nóng)民的合法利益外，從社會(huì)的角度看也降低了土地資源配置的效率、延遲了土地開發(fā)時(shí)機(jī)，較低的征地成本也帶來了較高的交易成本。農(nóng)民作為土地征用活動(dòng)的一方當(dāng)事人，卻被擯棄在征地活動(dòng)之外，缺乏必要的參與權(quán)與知情權(quán)，使得農(nóng)民不得不采取諸如上訪等超越現(xiàn)行體制的一些做法以維護(hù)自身利益，由于政府所控制的資源特別是壟斷型的政治資源是農(nóng)民難以望其項(xiàng)背的，加上農(nóng)民組織資源的匱乏，使得農(nóng)民與政府的對(duì)話中始終處于弱勢(shì)地位，導(dǎo)致農(nóng)民即使采取上訪甚至一些過激的方式或手段，也難以在土地征收中謀取更多的利益。四是保障被征地農(nóng)民權(quán)益主體的作用。在法律中明確被征地農(nóng)民的地位，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、入股與抵押主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、或是村委會(huì)或村民小組或相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織不明晰，導(dǎo)致爭當(dāng)利益主體，推諉無利主體。實(shí)施承包的集體土地實(shí)際上有兩個(gè)主體共同擁有控制權(quán)，一是集體（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織），擁有所有權(quán)；一是承包經(jīng)營者，擁有用益物權(quán)，且這一權(quán)利具有相對(duì)獨(dú)立性。當(dāng)政府對(duì)上述土地實(shí)施征收時(shí)，須同時(shí)征收所有權(quán)和用益物權(quán)，這樣才能收獲完整的所有權(quán)包括處置權(quán)。農(nóng)民土地被征收后，及時(shí)引導(dǎo)農(nóng)村基層組織改革，根據(jù)發(fā)展機(jī)會(huì)均衡的原則，給被征地農(nóng)民制定一些優(yōu)惠政策，給留用地配套的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與商業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)性收入的財(cái)產(chǎn)性物權(quán)，共享城市化與工業(yè)化的成果。

2.破解國有土地壟斷與集體土地入市限制之間的矛盾

建立合理有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”。我國農(nóng)村土地的三權(quán)分離，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（或稱使用權(quán)）的三權(quán)分離已成為事實(shí)，然而，與此相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易的體系卻極為滯后，影響了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展以及農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)不能交易，再明確的產(chǎn)權(quán)也沒有價(jià)值。賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地權(quán)，還有集體收益分配權(quán)，是農(nóng)民本身獲得的基本的權(quán)利。

一是解決好農(nóng)民土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)問題。在國家的法律或文件中，就有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，而到底是什么權(quán)利的流轉(zhuǎn)和抵押，并不明確。從現(xiàn)實(shí)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和抵押的角度來看，基本上都是土地經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，包括很多地方的土地制度試點(diǎn)改革，如嘉興、成都等，基本上都是土地經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，很少有農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中是把承包權(quán)流轉(zhuǎn)的，他們交易的是承包土地的使用權(quán)或者經(jīng)營權(quán)，黨的文件統(tǒng)稱為承包經(jīng)營權(quán)。這表明，農(nóng)村土地三權(quán)是分離了，但三權(quán)的交易卻沒有得到很好的體現(xiàn)，核心是承包權(quán)的交易沒有得到很好體現(xiàn)。農(nóng)民不是不愿意交易承包權(quán)，而是沒有承包權(quán)的交易市場，這就大大降低了農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度。只有土地經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的交易，而沒有土地承包權(quán)的交易，不僅會(huì)影響農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而且也不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的有序流動(dòng)和進(jìn)城農(nóng)民的市民化，進(jìn)而影響城市化的進(jìn)程和城市的健康發(fā)展。因?yàn)檗r(nóng)民即使不種地，在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，如果其土地承包關(guān)系不能得到很好解決，在現(xiàn)行法律和政策環(huán)境下，就不可能放棄其土地承包權(quán)，進(jìn)而也不可能徹底退出農(nóng)村。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是兩個(gè)不平等，一是公共權(quán)益城鄉(xiāng)二元，二是財(cái)產(chǎn)權(quán)益城鄉(xiāng)二元。僅解決基本公共權(quán)益的城鄉(xiāng)二元問題是不夠的，還必須同時(shí)解決城鄉(xiāng)二元財(cái)產(chǎn)權(quán)益問題，而這要通過農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度改革來解決。土地是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要組成部分，如果土地三權(quán)分離后的三權(quán)交易無法實(shí)現(xiàn)，那么，即使城市解決了進(jìn)城農(nóng)民的基本公共權(quán)益問題，這些農(nóng)民仍然不可能真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢匀皇怯坞x于城市和農(nóng)村的兩棲人口，這顯然影響城鄉(xiāng)要素的合理配置與城鄉(xiāng)社會(huì)的有序與穩(wěn)定。

二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。農(nóng)民擁有完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)法律地位是前提，其核心是擁有對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的自主處置權(quán)或交易權(quán)，使農(nóng)民通過家庭承包而形成的土地使用權(quán)權(quán)能與城市通過出讓形成的土地使用權(quán)權(quán)能一致起來。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地其交易流轉(zhuǎn)有兩種路徑：其一，在現(xiàn)有土地征用制度框架內(nèi)，主要靠增加征地補(bǔ)償費(fèi)等行政手段來改進(jìn)；其二，既打破現(xiàn)有征地制度框架，允許城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)平等進(jìn)入市場，在國家宏觀調(diào)控下，靠城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，達(dá)到土地效率和利益公平的統(tǒng)一，這是增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入和農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果的內(nèi)生、長效機(jī)制。

三是促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的“同權(quán)同價(jià)”。農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除了公共利益目的征地外，可以保留集體所有，對(duì)于建成區(qū)的現(xiàn)有集體土地，可以采取“保權(quán)分利”“轉(zhuǎn)權(quán)保利”的方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

四是完善土地增值收益評(píng)估。由于土地交易市場的缺失與土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格的不清楚，通常不對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)環(huán)境產(chǎn)生的溢出價(jià)值做出界定，將開發(fā)商眼中的土地價(jià)值等同于地塊自然產(chǎn)生的價(jià)值，認(rèn)為政府在土地出讓中，剝奪了被征地群體的正當(dāng)利益，這種認(rèn)識(shí)斷送了公平對(duì)待所有征地者的可能。土地出讓收益中因基礎(chǔ)設(shè)施或商業(yè)文化環(huán)境設(shè)施所實(shí)施的增值部分，與土地自身具備的性質(zhì)是沒有關(guān)系的，在根源上是公共產(chǎn)品投入、招商引資等政府行為所創(chuàng)造的，增值收益理應(yīng)為政府所有。但補(bǔ)償要考慮農(nóng)民土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能等因素。

3.破解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)與農(nóng)民帶地入城的困境

迫切需要在確權(quán)（確權(quán)、確地、土地的股權(quán)化）、頒證的基礎(chǔ)上，建立與農(nóng)地三權(quán)分離相適應(yīng)的農(nóng)地三權(quán)交易體系與市場。政府賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地權(quán)、集體收益分配權(quán)，這些權(quán)利是作為一個(gè)農(nóng)民本身獲得的基本的權(quán)利。政府不能強(qiáng)制剝奪，應(yīng)該通過市場的方式來探索承包經(jīng)營權(quán)、宅基地權(quán)怎么流轉(zhuǎn)，通過農(nóng)民自愿的方式，來解決農(nóng)民進(jìn)城后原有的土地權(quán)利。就農(nóng)地承包權(quán)交易體系與市場而言，除了國家征地交易制度需進(jìn)一步完善外，還應(yīng)該考慮其他兩條途徑。一是土地承包權(quán)股份化，土地承包權(quán)股份化既可以體現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，又可以實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益物化與資本化分離，進(jìn)而不影響土地這一生產(chǎn)要素在空間的優(yōu)化配置。二是建立非股份化的農(nóng)民土地承包權(quán)的直接交易機(jī)制。而建立農(nóng)民土地權(quán)益交易機(jī)制的一個(gè)難點(diǎn)是我國農(nóng)村土地不僅僅是農(nóng)民集體擁有的產(chǎn)權(quán)，而且是一定社區(qū)范圍（村）內(nèi)農(nóng)民擁有的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的農(nóng)村社區(qū)成員身份制度實(shí)際上限制了農(nóng)村土地權(quán)益的市場化交易。也就是說，在現(xiàn)行制度下，非農(nóng)村社區(qū)成員通過交易至多只能獲得該社區(qū)土地的經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)，不可能獲得該社區(qū)土地的承包權(quán)。因此，如何在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口不斷流動(dòng)的背景下，既保障農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)集體成員的權(quán)益，又將這種成員身份權(quán)與其身份相分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益從身份依附到非身份（契約）依附的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而降低土地交易進(jìn)入門檻，擴(kuò)大土地交易市場空間，是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場化，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一個(gè)難點(diǎn)和關(guān)鍵。我們認(rèn)為把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)制度改革、促進(jìn)農(nóng)民帶土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)城結(jié)合起來，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分離與確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行股份化改革，同時(shí)突破社區(qū)成員身份限制，在用途管控的同時(shí)放開市場交易。首先實(shí)現(xiàn)宅基地制度改革的突破，“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”。使戶籍制度改革與農(nóng)村土地市場深化良性互動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)民工入城與農(nóng)村資產(chǎn)資本化并行，這對(duì)農(nóng)民工融入城市，農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，處理好“進(jìn)城農(nóng)民的地權(quán)”問題，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

三、探索農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制的制度安排

1.政府提供保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施

目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保障基礎(chǔ)存在重大缺陷，一是土地集體所有權(quán)主體不明，權(quán)力界定不清，保障強(qiáng)度不夠；二是土地、房屋及自然資源的登記和權(quán)屬管理，依然按部門分署。登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，權(quán)證不符，既不利于土地權(quán)利保護(hù)，也不利于土地管理。構(gòu)建以保護(hù)和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地權(quán)利和法律體系。由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權(quán)、登記、頒證，確認(rèn)土地所有者和土地使用者的土地權(quán)屬關(guān)系，為保障土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地權(quán)利交易提供基礎(chǔ)性制度服務(wù)。明晰集體土地的集體組織與農(nóng)民產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體的地位，建立土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)可分離的制度，依法平等保護(hù)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場，改變同一土地因所有制不同而權(quán)力設(shè)置不同的格局，賦予集體土地所有制與國有土地同等的占有、使用、收益與處置權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，享有憲法與相關(guān)法律保障下的同地同權(quán)。改變同一塊土地因所有制不同而權(quán)利設(shè)置不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)；逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，以被征地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償為最終目標(biāo)，以對(duì)失地農(nóng)民的土地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償為基本方向，鼓勵(lì)地方政府對(duì)失地農(nóng)民集體采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，增大失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償份額。尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民在征地中的話語權(quán)和談判權(quán)。強(qiáng)調(diào)平衡的法治保障，因?yàn)橹挥性诜ㄖ蔚谋Ｕ舷?，?quán)利才能有機(jī)會(huì)與權(quán)力平衡，這就要賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及擁有法律與國家權(quán)力保護(hù)的請(qǐng)求權(quán)，有效地對(duì)抗非法侵害。按照《物權(quán)法》的要求，盡快出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)，推進(jìn)實(shí)施為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一法律依據(jù)。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺(tái)與交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求與價(jià)格形成的土地市場，取消土地供應(yīng)的雙軌制，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場。首先從農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)作為突破口，在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索農(nóng)民宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑，轉(zhuǎn)讓交易的范圍要突破農(nóng)村集體社區(qū)的范疇，使其市場交易價(jià)格出清，并把已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民宅基地交易與進(jìn)入該城市政府用地指標(biāo)聯(lián)系起來，一是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)或資本收入所占家庭收入比例長期過低的情況，二是調(diào)動(dòng)農(nóng)民所進(jìn)入城市政府接納農(nóng)民的動(dòng)力與積極性。其次，在農(nóng)村耕地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，也可以在不改變用途的前提下，促進(jìn)農(nóng)民承包權(quán)的入股、托管及市場交易,即在放活土地經(jīng)營權(quán)乃至承包權(quán)上做文章，允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體。

2.構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公平流轉(zhuǎn)、交易，共享增值收益的制度

加快目前征地制度試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，使其可復(fù)制、可推廣，盡快完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制建設(shè)，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。對(duì)目前政府以謀取土地凈收益為特征、靠拍賣商住用地的房地產(chǎn)財(cái)政模式進(jìn)行改革，代之以政府財(cái)務(wù)平衡為原則的征地收益模式，其本質(zhì)內(nèi)容是將征地過程的成本與收益分配公開化、透明化，其成本包括征地拆遷補(bǔ)償成本，加上土地整理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用構(gòu)成土地的基本地價(jià)，政府市場化拍賣地價(jià)原則上用以彌補(bǔ)土地一級(jí)開發(fā)、收支平衡為限。任何單位、包括工業(yè)用地與政府機(jī)構(gòu)本身占用土地必須支付基礎(chǔ)地價(jià)，政府無法通過多拍賣商住用地?cái)控?cái)用以補(bǔ)貼工業(yè)用地，切斷政府在征地活動(dòng)中的利益瓜葛，遏制由于政府本身利益的征地?cái)U(kuò)張。進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償安置制度，由按原用途倍數(shù)補(bǔ)償改為公平補(bǔ)償，完善征地安置制度，對(duì)城市圈內(nèi)被征地農(nóng)民房屋要按照準(zhǔn)市場價(jià)補(bǔ)償，城市圈外農(nóng)民房屋按照本區(qū)段市場價(jià)格補(bǔ)償，將被征地農(nóng)民內(nèi)入城鎮(zhèn)社保體系。積極探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)。完善征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，暢通救濟(jì)渠道，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。拓寬安置途徑，探索留地安置、土地入股等多種模式，實(shí)現(xiàn)“保權(quán)讓利”或“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，確保農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)；需要改革完善征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，暢通救濟(jì)渠道，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。對(duì)因規(guī)劃改變土地用途產(chǎn)生的增值收益，要區(qū)分“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價(jià)歸公”的土地增值回饋社會(huì)；建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用于調(diào)劑豐歉余缺，平抑市場波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政的影響，實(shí)現(xiàn)土地收益的“年際”合理分配。黨的十八屆三中全會(huì)決定，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益、保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利”，為實(shí)現(xiàn)土地增值，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益提供政策依據(jù)，而《物權(quán)法》的規(guī)定為提高農(nóng)民收益提供了法理依據(jù)。我國《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為“用益物權(quán)”。嘗試構(gòu)建新的集體組織的法律主體，如構(gòu)建股份合作社，使“共同共有”向“按份共有”過渡?！鞍捶莨灿小笨梢允巩a(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰，管理趨于規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變股東、資產(chǎn)變股權(quán)”，農(nóng)民既可以長期持有集體股權(quán)，也可以有償退出集體股權(quán)，充分借鑒股份公司的法人治理，完善集體法律主體的治理結(jié)構(gòu)。實(shí)施土地承包權(quán)的抵押融資，允許轉(zhuǎn)包后的土地承包權(quán)抵押融資，這對(duì)那些在農(nóng)村租種大量土地的農(nóng)業(yè)大戶或者下鄉(xiāng)的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)可能有一定幫助，有利于下鄉(xiāng)的工商資本將其轉(zhuǎn)包的大面積農(nóng)地進(jìn)行抵押融資，有助于它們進(jìn)行的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但對(duì)大部分小農(nóng)戶而言，因其承包地的細(xì)碎化，承包權(quán)轉(zhuǎn)讓在理論上，可以到銀行去融資，但因不能自由買賣，且承包權(quán)租金的定價(jià)比較困難，同時(shí)，銀行放貸承擔(dān)的成本很高，也缺乏給這些小農(nóng)戶提供承包權(quán)抵押貸款的動(dòng)力，這需要逐步過渡到允許農(nóng)地自由買賣和所有權(quán)抵押，是讓金融抵押融資市場能夠真正有利于小農(nóng)的必要步驟。這需要在堅(jiān)守土地屬性、規(guī)劃用途底線前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新。在對(duì)突破現(xiàn)行法律法規(guī)的重大改革，給予一定的授權(quán)，并在一定范圍內(nèi)開展試點(diǎn)，取得成果。

最后，解決好征收權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的平衡關(guān)系。在土地征收中的權(quán)力權(quán)利構(gòu)成中，征收權(quán)與規(guī)劃權(quán)是兩個(gè)權(quán)力，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)是兩個(gè)權(quán)利。因?yàn)楣珯?quán)力是以國家名義表達(dá)、具有法律上優(yōu)勢(shì)效力的意志，所以它們之間的矛盾實(shí)質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利的平衡問題。一是運(yùn)用比例原則平衡土地征收中的權(quán)力與權(quán)利。實(shí)施征地的權(quán)力要貫徹目的性、必要性與均衡性原則，實(shí)施征地的“建設(shè)項(xiàng)目”與“土地規(guī)劃”要真正符合公共利益目的，對(duì)被征地人權(quán)益的合法侵害最小，遵循一定程序來保障農(nóng)民在土地征收中的參與權(quán)力與權(quán)利。如進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償機(jī)制，提高安置補(bǔ)助費(fèi)，切實(shí)做到被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，明確規(guī)定將社會(huì)保障覆蓋到被征地農(nóng)民，和把對(duì)被征地農(nóng)民的程序權(quán)利保護(hù)寫入法律，或從法律上保障農(nóng)民的參與權(quán)，如參與談判、參與評(píng)估，保障農(nóng)民的知情權(quán)、如征收程序、內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等；二是對(duì)土地開發(fā)權(quán)在不同權(quán)利主體間分配，平衡規(guī)劃權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的關(guān)系，規(guī)劃權(quán)歸政府，土地收益權(quán)歸社會(huì)相關(guān)利益方共享。明確規(guī)劃的主要作用是落實(shí)空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?、政府?jīng)營的格局。打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割，對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。明確限定城市土地國有，是指建成區(qū)存量土地屬于國有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對(duì)于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革目前的基本思路是：“允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制?！钡虺青l(xiāng)土地分立體制，導(dǎo)致農(nóng)民不能分享自己的土地在市場所產(chǎn)生的增值收益，也不能將自己的土地直接投放市場，“他們無法借助法律的保護(hù)，通過資產(chǎn)所有權(quán)的表述，來確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)他們資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)潛力”。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，意味著農(nóng)民對(duì)集體土地享有占有、使用、收益的排他性權(quán)利，而且此權(quán)利并不因土地所有權(quán)人即集體的變更而喪失。這意味著，實(shí)施承包的集體土地實(shí)際上有兩個(gè)主體共同擁有控制權(quán)，一是集體（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織），擁有所有權(quán)；二是承包經(jīng)營者，擁有用益物權(quán)，且這一權(quán)利具有相對(duì)獨(dú)立性。當(dāng)政府對(duì)上述土地實(shí)施征收時(shí)，須同時(shí)征收所有權(quán)和用益物權(quán)，這樣才能收獲完整的所有權(quán)包括處置權(quán)。因此，政府不僅應(yīng)向集體（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織）支付土地所有權(quán)的對(duì)價(jià)，還應(yīng)向承包經(jīng)營者支付土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的對(duì)價(jià)，要重視保障農(nóng)民擁有的這種權(quán)利?？傊?，建立向土地使用權(quán)傾斜的利益分配機(jī)制、提高農(nóng)民個(gè)人收益，擁有充分的法律基礎(chǔ)。農(nóng)民個(gè)人除了在土地征收過程中介入國家、集體間的收益分配外，還有一個(gè)重要權(quán)利，那就是作為集體的成員，以“成員權(quán)”從集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展中分享利益、分配收益。這不僅有利于改變農(nóng)民財(cái)產(chǎn)受益比較弱化的特點(diǎn)，有利于保障農(nóng)民具體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，有利于全面建成小康社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1] [德]奧托·邁耶.德國行政法[M].劉飛，譯.商務(wù)印書館，2002.

[2]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001.

[3]全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)[Z].2004.

[4]社會(huì)藍(lán)皮書：2014年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社出版，2013.

[5]中華人民共和國土地管理法（實(shí)用版）[M].北京：中國法制出版社，2013.

[6]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》[E].2015-11.

[7] 2013年中央巡視組第一輪巡視地區(qū)的21個(gè)省份中，均存在房地產(chǎn)腐敗[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2014-08-05.

[8]林毅夫，蔡昉，李周.中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革[M].上海：上海三聯(lián)書店，1999.

[9]劉亞平.當(dāng)代中國地方政府間競爭[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[10]周其仁.從產(chǎn)權(quán)的角度看土地流轉(zhuǎn)——城鄉(xiāng)中國系列評(píng)論之（73）[N].經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2014-01-06.

[11]中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例[E].

[12]劉守英.以土地謀發(fā)展模式的風(fēng)險(xiǎn)與改革[J].國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2012，（2）.

[13]黃祖輝.土地產(chǎn)權(quán)交易：實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵[N].社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-06-30.

[14]劉守英.中國2014，改革升檔[M].北京：民主與建設(shè)出版社，2014.

[15]黃祖輝.土地產(chǎn)權(quán)交易：實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的關(guān)鍵[N].社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-06-30.

[16]華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱[M].上海：東方出版社，2013.

[17]陶然.中國土地改革路徑還需明晰[N].英國：金融時(shí)報(bào)，2014-01-24.

[18] [秘魯]赫爾南多·德·索托.資本的秘密[M].于海生，譯.北京：華夏出版社，2006.

[責(zé)任編輯李沖鋒]

Land Expropriation Reform, Equity Transaction and the Protection of Farmer’s Rights

HE Li-sheng
（Department of Teaching Affairs, China Executive Leadership Academy Pudong, Shanghai 201024, China）

Abstract:The reform of land expropriation system involves series of complicated social factors beyond the land expropriation itself. The conflicts between the right in expropriation and planning as well as the right of real estate property and land development become a tough challenge for the reform in land expropriation, social governance system and the management of rural land. In accordance with the attribute of land, property right and the market’s decisive role in allocating resources, the reform should involve major factors in land expropriation system, rural land ownership, the protection of farmers’property rights, land market and the economical utilization of land resources. We should set up a land security and distribution mechanism with great diversity to regulate activities in equity transaction and land increment benefits.

Key words:land expropriation system; equity transaction; right protection

作者簡介：何立勝（1963-），男，河南太康人，中國浦東干部學(xué)院教務(wù)部主任、博士、教授、博導(dǎo)。

基金項(xiàng)目：本文系我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度安排與路徑選擇研究（11CJL026）階段性成果

收稿日期：2015-12-01

中圖分類號(hào)：D922.32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-0955（2016）01-0053-10