劉曉純, 張凱麗
(天津大學法學院, 天津 300072)
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檢察機關提起民事公益訴訟與其職責的沖突與協(xié)調(diào)
劉曉純, 張凱麗
(天津大學法學院, 天津 300072)
公益訴訟制度在我國的確立,對于加強社會公共利益的保護具有十分重要的意義。但是檢察機關在提起民事公益訴訟時,卻與其承擔的審判監(jiān)督職責在一定程度上存在沖突。這種沖突具體表現(xiàn)為雙重身份的沖突、角色性質(zhì)的沖突以及價值追求的沖突。這三類沖突不僅影響了民事訴訟結(jié)構的平衡,更影響到了民事審判結(jié)果的公信力。因此,亟需通過限制檢察機關在民事公益訴訟中的相關訴訟權利和訴訟義務、調(diào)整其履行審判監(jiān)督職責的時間等,以構建合理的制度來協(xié)調(diào)上述沖突,充分發(fā)揮檢察機關在保護社會公共利益方面的作用。
民事公益訴訟; 審判監(jiān)督職責; 事后監(jiān)督
根據(jù)我國新修訂的《民事訴訟法》第55條的相關規(guī)定,公益訴訟制度得以在我國正式確立。在黨的第十八屆中央委員會第四次全體會議上通過的《會議公報》,更是提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的意見。該意見平息了學術界長久以來對檢察機關是否能夠提起民事公益訴訟的爭論,促進了我國公益訴訟事業(yè)的進一步發(fā)展。但是,新的問題也隨之產(chǎn)生。檢察機關在以原告身份直接提起民事公益訴訟(以下簡稱此類民事公益訴訟)時,其訴訟當事人的身份必然會與其審判監(jiān)督者的身份發(fā)生一定的沖突,因此需就該問題進行詳細探討。
1. 雙重身份的沖突
在提起民事公益訴訟時,檢察機關具有雙重身份,即原告的身份和審判監(jiān)督者的身份。那么檢察機關同時具有的這兩種身份是否會發(fā)生沖突呢?答案是顯然的。
其一,作為原告,檢察機關與法院的關系,應當和被告與法院的關系一樣,三者如同數(shù)學中的等腰三角形,法官位于三角形的頂端,不僅兩造之間的地位完全平等,而且兩造與法官之間的關系也完全平等[1]。這一民事訴訟結(jié)構的設計,正是程序正義的一種體現(xiàn),因為在民事訴訟中,更加強調(diào)法官的中立性,只有這樣,法官才能超然地進行審判,審判結(jié)果才能公平并為兩造及社會公眾所信服[2]。但是作為審判監(jiān)督者,依據(jù)《民事訴訟法》第208條的相關規(guī)定,檢察機關卻可以通過抗訴、提出檢察建議等方式,對法院的審判活動進行監(jiān)督,此時,檢察機關既接受法院的審判,又監(jiān)督法院的審判活動,這無疑會影響到審判權的獨立行使,因而,無論是對法院進行公正審判還是對檢察機關正確履行審判監(jiān)督職責都將產(chǎn)生負面影響。
其二,作為原告,檢察機關與被告在訴訟中的地位應當是平等的。但是,根據(jù)《民事訴訟法》第210條的規(guī)定,檢察機關因履行審判監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴時,可以向當事人或者案外人調(diào)查核實相關情況。在這種情況下,檢察機關既與被告進行民事訴訟,又享有對被告的調(diào)查權,兩者的關系必然處于不平等的狀態(tài)。如果將此類民事公益訴訟比喻成一場競技賽,那么檢察機關在這場競技賽中,既是與其他運動員公平競賽的一般運動員,又是監(jiān)督這場競賽、維護競賽秩序的裁判員,這也同樣不利于維護民事訴訟中兩造雙方的平等。
其三,作為審判監(jiān)督者,在履行審判監(jiān)督職責時,檢察機關被要求對其所監(jiān)督的事項不僅不能有自身的利益,而且要做到以客觀中立的態(tài)度審視、考查監(jiān)督事項。但是作為此類民事公益訴訟的原告,檢察機關此時卻與審判結(jié)果有了直接的利害關系,這種利害關系必將影響到檢察機關履行其審判監(jiān)督職責[3]。
其四,作為審判監(jiān)督者,檢察機關還應當做到消極旁觀,這樣才能保證其對所監(jiān)督的事項保持客觀公正的態(tài)度。但是在此類民事公益訴訟中,作為原告的檢察機關又必然要竭盡全力爭取勝訴,從這一角度來說,兩種身份之間也存在沖突[4]。
2. 角色性質(zhì)的沖突
在提起民事公益訴訟時,檢察機關既是“普通”的原告,又是“不普通”的原告?!捌胀ā斌w現(xiàn)在檢察機關作為案件的原告方,與一般民事訴訟案件中的原告一樣,為了維護特定的民事權益進行訴訟活動,并積極追求勝訴,這種情況下,檢察機關在性質(zhì)上屬于“私主體”。“不普通”體現(xiàn)在檢察機關與一般民事訴訟案件的原告又有所不同,它在本質(zhì)上屬于國家機關,是憲法規(guī)定的審判監(jiān)督機關,屬于“公主體”范疇。這兩種角色的不同屬性會給檢察機關在行使權利和承擔義務方面帶來沖突。
首先,作為私主體,檢察機關被要求平等地參與民事訴訟活動,其所享有的訴訟權利應當與被告人完全一致。然而,檢察機關的公主體性質(zhì)使得檢察機關擁有強大的資源調(diào)動能力,這種能力又使檢察機關在實質(zhì)上處于與被告人并不平等的地位。例如,與被告相比,檢察機關調(diào)查取證更加方便、獲取證據(jù)的能力更加強大。此時,如果賦予檢察機關與被告人完全平等的訴訟權利與訴訟義務,對被告來說,這本身就是一種不公平。
其次,作為私主體,檢察機關可以根據(jù)民事訴訟中的處分原則處分自己的訴訟權利,例如放棄、變更訴訟請求,與被告人達成和解等等。但是作為公主體,檢察機關代表著國家形象,如果仍然允許檢察機關按照處分原則處分自己的訴訟權利,如允許其放棄訴訟請求或者與被告人達成和解,會給其形象甚至國家形象帶來消極的負面影響。
最后,我國實行二審終審的審判制度。對于一般民事訴訟的兩造來說,當法院的判決或者裁定生效后,如果對于該判決或者裁定表示不服,試圖啟動審判監(jiān)督程序來改變判決或者裁定卻是十分困難的。但是,作為公主體的檢察機關,因其享有審判監(jiān)督權,不僅可以通過抗訴啟動再審程序,還可以以向法院提出檢察建議的方式,影響法院的判決或者裁定。這也與在進行民事訴訟活動時,檢察機關的私主體身份相沖突。
3. 價值追求的沖突
檢察機關作為原告時,其首要的價值追求是爭取勝訴,而在承擔審判監(jiān)督職責時,其首要的價值追求是維護審判活動的公平和正義。但是在進行民事公益訴訟時,檢察機關只能將其中一個價值追求作為首要的價值追求,而將另一個作為次要的價值追求,否則就會造成檢察機關職責的混亂。此種情況下,這兩個不同的價值追求,會在地位的主次上產(chǎn)生沖突,進而引發(fā)一系列引人深思的問題:
第一,如果將爭取勝訴作為檢察機關在此類民事公益訴訟中的首要價值追求,那么當法院的判決明顯有利于檢察機關卻又存在違法違紀行為時,檢察機關是否應當通過行使審判監(jiān)督權來啟動再審程序或者向法院提出檢察建議呢?
第二,如果將維護審判活動的公平和正義作為首要的價值追求,那么檢察機關向法院提交的證據(jù)中,是否應當包涵對被告方有利的證據(jù)呢?被告方不服法院已生效的判決、裁定時,能否再通過檢察機關啟動再審程序呢?
對上述問題的不同回答,將直接影響到此類民事公益訴訟的具體訴訟程序,因而必須謹慎對待。
檢察機關在提起民事公益訴訟時又承擔審判監(jiān)督的職責,勢必將在訴訟結(jié)構的平衡、審判結(jié)果的公信力這兩方面對民事訴訟活動產(chǎn)生負面影響。如前所述,作為享有憲法賦予的審判監(jiān)督權的國家機關,檢察機關擁有對法院審判工作的監(jiān)督權、強大的證據(jù)收集能力以及背后國家力量的支持等,這些都使得檢察機關與被告處在不平等的地位上。因此,在此類民事公益訴訟中,訴訟結(jié)構的平衡容易因為重心偏移而被打破。此種情況下,若是檢察機關勝訴,難免讓人尤其是被告認為在審判中受到了不公正的待遇。而傳統(tǒng)的“法檢一家”的慣性思維又將加劇這種不公正的感受,從而引發(fā)被告對法院裁判的不信任甚至不滿。因此,應當盡快建立健全此類民事公益訴訟的相關制度,細化、完善具體的訴訟程序,以協(xié)調(diào)上述三類沖突,消除由此給民事訴訟活動帶來的負面影響,最終達到充分發(fā)揮檢察機關在保護社會公共利益方面的積極作用的目標。
1. 兩項職能協(xié)調(diào)的原則
檢察機關提起民事公益訴訟與其承擔的審判監(jiān)督職責的沖突,只有通過構建合理的制度才能得到協(xié)調(diào),而這一系列制度的構建都需要遵循以下三項原則。
第一,檢察機關既要履行提起民事公益訴訟的職權,也要承擔起審判監(jiān)督的職責。一方面,賦予檢察機關提起民事公益訴訟的職權,既是我國在保護社會公共利益方面的一大進步,也是我國在厘清檢察權性質(zhì)上的一大進步;另一方面,作為憲法規(guī)定的審判監(jiān)督機關,檢察機關對于審判活動的監(jiān)督有利于促進司法公正,維護社會正義,當然,檢察機關提起民事公益訴訟會與其承擔審判監(jiān)督職責產(chǎn)生一定的沖突,但從根本上來講,這兩項職能的行使都是在維護社會的整體利益,因而不能顧此失彼,否則任何一項職能的設置都失去了其應有之義。
第二,在訴訟活動中應當以進行民事公益訴訟為主,輔之以審判監(jiān)督。程序正義是實現(xiàn)公正審判的前提之一,在民事公益訴訟中,檢察機關只有以進行民事公益訴訟為主,才能實現(xiàn)民事訴訟所倡導的兩造雙方法律地位的平等以及法院審判權的獨立行使,繼而實現(xiàn)程序正義,如此才能使檢察機關提起的民事公益訴訟達到維護社會公共利益、實現(xiàn)社會公平正義這一根本目的。而所謂“輔之以審判監(jiān)督”,僅指調(diào)整審判監(jiān)督職責履行的時間,即可調(diào)整到非訴訟活動過程中,并非是弱化檢察機關的審判監(jiān)督職責。這樣一來,既能保障此類民事公益訴訟的審判公平公正,又能保證檢察機關法定職責的履行。
第三,對檢察機關的訴訟權利和訴訟義務進行必要的限制。對檢察機關的訴訟權利和訴訟義務進行一定的限制,不僅是為了保證民事公益訴訟的公平公正,更是為了維護檢察機關作為國家機關的公信力。由于檢察機關的特殊身份,如果不對其訴訟權利和訴訟義務在一定程度上進行限制,勢必會使民事公益訴訟中的被告方處于弱勢地位,影響審判的公信力。另外,檢察機關的訴訟權利和訴訟義務也關系到到眾多被害人的利益,因此必須對檢察機關的訴訟權利和訴訟義務進行詳細規(guī)定。
2. 明確檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位
檢察機關的法律地位,關系到其在民事公益訴訟中享的訴訟權利和承擔的訴訟義務,進而影響到此類民事公益訴訟的程序設計、制度構建。因此,明確檢察機關的法律地位,是建立健全此類民事公益訴訟相關制度的基礎。
然而,目前,學術界對此并沒有形成統(tǒng)一意見,主要的觀點有以下幾種:一是普通原告說,即認為檢察機關的法律地位與普通民事訴訟中的原告完全一樣;二是審判監(jiān)督者說,即認為檢察機關的法律地位只能是審判監(jiān)督者;三是雙重身份說,即認為檢察機關在此類民事公益訴訟中,既是原告,也是審判監(jiān)督者;四是公訴人說,即認為檢察機關的法律地位與其在刑事訴訟中的法律地位一致,應當是公訴人;五是公益代表人說,即認為檢察機關是社會公共利益的代表,保護社會公共利益免受損害是其提起民事公益訴訟的唯一目的[3]127。
筆者以為,上述幾種觀點都值得商榷。首先,檢察機關的性質(zhì)及其與訴訟標的關系共同決定了其在此類民事公益訴訟中只能是程序意義上的原告[5],而不適宜作為一般意義上的原告。但是檢察機關也不能僅作為審判監(jiān)督者,否則檢察機關將無法與被告進行民事訴訟。另外,如果檢察機關在此類民事公益訴訟中享有雙重身份,那將既不利于其進行民事訴訟活動,也不利于其審判監(jiān)督職責的正確履行。當然,筆者也不贊同將檢察機關的法律地位定位為公訴人。檢察機關基于保護社會公共利益而取得民事訴權應當屬于私權范疇,因此不可能是“公訴”[6]。既然如此,在此類民事公益訴訟中,檢察機關也就不可能具有“公訴人”的身份。
因此,筆者建議將檢察機關的法律地位定位為公益代表人。保護社會公共利益免受損害是檢察機關進行民事公益訴訟的唯一目的,這一目的更是檢察機關提起民事公益訴訟與其承擔的審判監(jiān)督職責的契合點,從這一點出發(fā),才能尋求檢察機關提起民事公益訴訟與其職責的協(xié)調(diào)。新出臺的《最高人民法院關于印發(fā)〈人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法〉的通知》(以下簡稱《通知》)第4條以及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《辦法》)第15條也都將檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位定位為公益代表人,只是在稱呼上使用了“公益訴訟人”,筆者認為值得肯定。
作為社會公共利益的代表,檢察機關在此類民事公益訴訟中的訴訟活動,都要緊緊圍繞保護社會公共利益而開展,因此,對檢察機關的訴訟權利與訴訟義務應當進行一定的限制,以更好地實現(xiàn)其維護社會公共利益的目的。
3. 適當限制檢察機關的訴訟權利及訴訟義務
其一,應當限制檢察機關任意處分自己的訴訟權利,即檢察機關不享有放棄訴訟請求、承認對方訴訟請求以及撤訴的權利、不能與被告達成和解或者申請調(diào)解等。新出臺的《辦法》也對檢察機關申請調(diào)解、進行和解以及撤訴進行了相關的規(guī)定。其第23條規(guī)定:“民事公益訴訟案件,人民檢察院可以與被告和解,人民法院可以調(diào)解。和解協(xié)議、調(diào)解協(xié)議不得損害社會公共利益?!钡?4條規(guī)定:“在民事公益訴訟審理過程中,人民檢察院訴訟請求全部實現(xiàn)的,可以撤回起訴?!惫P者認為,在實現(xiàn)了全部訴訟請求的情況下,允許檢察機關撤回起訴,有利于節(jié)約社會資源,這是應當肯定的。但是,筆者并不贊同檢察機關享有與被告達成和解和申請調(diào)解的權利。一來檢察機關只是社會公共利益的代表人,并不是權利的所有人,從這一點上來說,檢察機關并無權擅自進行調(diào)解與和解;二來如果允許檢察機關進行調(diào)解與和解,容易產(chǎn)生權力尋租,滋生腐敗。因此,筆者建議應當嚴格限制檢察機關進行調(diào)解與和解,只有這樣才能維護檢察機關作為我國的國家機關在進行民事公益訴訟時的公信力以及法院審判結(jié)果的公信力。
其二,在舉證責任方面,有學者認為在民事公益訴訟中,侵權行為的形成過程不規(guī)范、不透明,同時,侵權技術的專業(yè)性以及生產(chǎn)工藝的保密性,都使檢察機關在此類案件中取證十分困難,故建議實行舉證責任倒置,即主要的舉證責任由被告一方承擔[8]。筆者認為這一提議稍欠妥當,在進行舉證責任的分配時,應當充分考慮到檢察機關作為國家機關擁有強大的證據(jù)收集能力,如果一味加重被告一方的舉證責任,可能會引發(fā)被告一方對審判公正性的質(zhì)疑之聲?!掇k法》第19條規(guī)定:“人民檢察院提起民事公益訴訟,對提出的訴訟請求所依據(jù)的事實或者反駁對方意見所依據(jù)的事實,以及履行訴前程序的事實,應當提供證據(jù)加以證明,法律另有規(guī)定的除外?!边@一規(guī)定延續(xù)了“誰主張,誰舉證”的傳統(tǒng)舉證責任分配原則,既考慮到了檢察機關在此類民事公益訴訟中調(diào)查取證的困難性,又兼顧到了檢察機關相較于被告而言的證據(jù)收集優(yōu)勢,值得肯定。另外,建議檢察機關因履行審判監(jiān)督職責而享有的對案外人或者當事人的調(diào)查權,只能在其履行審判監(jiān)督職責時行使,并且調(diào)查范圍僅限于與其履行審判監(jiān)督職責有關的事項。
其三,應當限制檢察機關所承擔的訴訟義務。檢察機關作為國家機關,在此類民事公益訴訟案件中代表著社會公共利益,如果要求檢察機關承擔一般原告的訴訟義務,不僅損害檢察機關的權威性,而且容易挫傷檢察機關提起民事公益訴訟的積極性,不利于對社會公共利益的切實保護。首先,應當限制被告人的反訴權,在此類民事公益訴訟中,被告應不享有反訴權;其次,檢察機關提起民事公益訴訟無需繳納訴訟費用。為解決此種情況下訴訟費用的承擔問題,建議以社會公共利益侵權人的部分罰款為基礎,建立相關支持民事公益訴訟的專項基金,此類案件的訴訟費用可以由專項基金中的資金來支付相關[7]。最后,檢察機關不承擔敗訴責任,對于由此而給被告一方帶來的損失,可以通過申請國家賠償?shù)姆绞郊右詮浹a?!掇k法》第18條以及第55條已對被告人的反訴權以及訴訟費用的相關問題進行了相應的規(guī)定,但是尚未對檢察機關的敗訴責任進行規(guī)定,筆者建議應在今后的正式立法中加以補充和完善。
4. 檢察機關履行審判監(jiān)督職責的適當調(diào)整
民事訴訟結(jié)構的平衡決不能因為檢察機關的特殊身份而受到影響,否則將有審判不公之嫌?!掇k法》第22條第2款規(guī)定:“檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動違法的,應當待休庭或者庭審結(jié)束之后,以人民檢察院的名義提出檢察建議?!边@一規(guī)定將檢察機關在此類案件中的審判監(jiān)督調(diào)整為事后監(jiān)督。
事后監(jiān)督是指,如果法院在訴訟過程中存在違法違紀行為,檢察機關應當在休庭或者庭審以后再以特定的方式提出。在此類民事公益訴訟中,檢察機關的審判監(jiān)督權,如前所述,決不能凌駕于法院的審判權之上,因此只有將檢察機關履行審判監(jiān)督職責的時間調(diào)整為事后監(jiān)督,才能既避免其因履行審判監(jiān)督權而給法院的審判工作造成負面影響,又保障檢察機關依法履行憲法賦予的審判監(jiān)督權[9]。
另外,關于審判監(jiān)督程序的啟動問題,筆者認為,應當區(qū)分不同情況加以對待。上級檢察機關如果發(fā)現(xiàn)下級法院已經(jīng)生效的判決、裁定,有民事訴訟法規(guī)定的情形的,不論這份判決結(jié)果的勝訴方是誰,都應當依法提出抗訴加以糾正;同級檢察機關如果發(fā)現(xiàn)同級法院已經(jīng)生效的判決、裁定,有民事訴訟法規(guī)定的情形的,不論這份判決結(jié)果的勝訴方是誰,只能提請上級檢察機關進行抗訴,而不能向同級法院提出檢察建議;被告如果對法院已經(jīng)生效的判決、裁定不服的,可以通過向法院或者上級檢察機關申訴的方式啟動審判監(jiān)督程序,但是不能向同級檢察機關申訴,否則不僅不利于對被告權利的保護,檢察機關的法律地位也可能再次陷入沖突之中。
5. 加強對檢察機關履行審判監(jiān)督職責的監(jiān)督
在此類民事公益訴訟中,加強對檢察機關履行審判監(jiān)督職責的工作進行監(jiān)督,更能有效防止其濫用審判監(jiān)督權而給法院的審判工作帶來負面影響,這既能維護審判監(jiān)督權的神圣性,又能保障審判結(jié)果的公平正義。具體可采取以下措施。
首先,建立健全檢察系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督??稍跈z察機關內(nèi)部設置專門的部門,對在此類民事公益訴訟中負責訴訟工作的部門或者下級檢察機關履行審判監(jiān)督職責的情況進行監(jiān)督。這種檢察系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督最大的優(yōu)點是,能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正有關的檢察機關在履行審判監(jiān)督職責時的錯誤,維護檢察機關審判監(jiān)督權的公信力。
其次,建立健全國家權力機關的監(jiān)督。檢察機關由國家權力機關產(chǎn)生并對其負責,因此國家權力機關對檢察機關履行審判監(jiān)督職責的情況進行監(jiān)督具有正當性。國家權力機關的監(jiān)督屬于外部監(jiān)督,建立有效的外部監(jiān)督,更能保證檢察機關在此類民事公益訴訟中正確行使憲法賦予的審判監(jiān)督權。
最后,加強全社會的監(jiān)督。公益訴訟涉及到廣泛的社會公共利益,因此,公民、新聞媒體等,都有權對檢察機關在此類民事公益訴訟中履行審判監(jiān)督職責的工作進行監(jiān)督。就社會監(jiān)督而言,其行使途徑可以是將發(fā)現(xiàn)的檢察機關在履行審判監(jiān)督職責時存在的問題反映給檢察機關內(nèi)部的專門監(jiān)督機構或者國家權力機關,由其對檢察機關履行審判監(jiān)督職責的情況進一步調(diào)查,并對調(diào)查結(jié)果及時反饋與公布。
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Conflict and Coordination of the Procuratorial Organ Bringing Civil Public Lawsuit and Its Power of Legal Supervision
Liu Xiaochun, Zhang Kaili
(School of Law, Tianjin University, Tianjin 300072, China)
The civil public lawsuit institution has been built in China, which can help enhance the protection to the public interest. But it may cause conflict when the procuratorial organ brings civil public lawsuit in the meantime it also undertakes the power of legal supervision. This kind of conflict can be divided into three types: the conflict of the two identities, the conflict of the essentiality of the two roles and the conflict of the two value pursuits. The three types of conflicts not only affect the balance of the structure of the civil procedure, but also affect the credibility of the judgment. So we need to build a kind of institution that can coordinate with the conflict, aiming at making good use of the procuratorial organ’s function in protecting the public interest.
civil public lawsuit; the power of legal supervision; post supervision
2016-02-01.
天津市哲學社會科學基金資助項目(TJFX13-007).
劉曉純(1972—),男,博士,副教授.
劉曉純,lxc@tju.edu.cn.
D923.3
A
1008-4339(2016)05-462-05