■文／劉建軍

養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展須增強內(nèi)生動力

■文／劉建軍

當(dāng)前，在經(jīng)濟增速放緩和日趨嚴(yán)重的人口老齡化雙重壓力下，我國基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面社會呼吁降低繳費率，為企業(yè)減負(fù)，這必然影響社會保險費的征繳收入；另一方面企業(yè)離退休人員持續(xù)較快增長，養(yǎng)老金剛性支出而且待遇水平還要適度提高，基金收支平衡壓力大。據(jù)統(tǒng)計，扣除財政補貼，全國已有10多個省份當(dāng)期基金收不抵支。如何進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保險制度改革，增強養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力是一項現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)。

從世界范圍來看，早在上世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家因受經(jīng)濟“滯脹”和人口老齡化影響，其公共養(yǎng)老金體系也遇到過可持續(xù)發(fā)展問題，相繼開展了以開源節(jié)流、實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的養(yǎng)老保險體制改革，至今仍未停歇。各國的這些改革舉措，對于完善我國基本養(yǎng)老保險制度，增強制度可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力具有很好的學(xué)習(xí)借鑒意義。

構(gòu)建“多支柱”模式：實行責(zé)任分擔(dān)

1994年世界銀行就提出來構(gòu)建以基本養(yǎng)老保險為第一支柱、職業(yè)年金計劃為第二支柱、個人儲蓄保險為第三支柱的養(yǎng)老保險制度改革方案，后來又增加了零支柱和第四支柱。所謂零支柱即非繳費型養(yǎng)老金計劃，由政府財政負(fù)擔(dān)，為終身貧困者及沒有資格領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的退休者提供最低水平的保障，旨在消除老年貧困，具有補救性質(zhì)。第四支柱是指家庭成員之間對老年人經(jīng)濟或非經(jīng)濟方面的援助，包括贍養(yǎng)、醫(yī)療和照料看護(hù)等。

“多支柱”養(yǎng)老保險模式契合了福利多元化的社會政策理念，滿足了不同收入人群不同層次的養(yǎng)老需求，也有利于分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，分散社會風(fēng)險。因而被越來越多國家所接受，目前經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）國家普遍建立起了多支柱的養(yǎng)老保險體系。

我國的養(yǎng)老保障體系實際上也是多支柱的，低保制度可以看作是零支柱，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險制度是第一支柱，企業(yè)年金（職業(yè)年金）是第二支柱，個人儲蓄和商業(yè)保險是第三支柱，傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)是第四支柱。從實際運行來看，各支柱發(fā)展不平衡，第一支柱獨大，國家背負(fù)了過重的養(yǎng)老保障責(zé)任，不利于分散社會風(fēng)險，這種狀況需要盡快改變，要堅定不移地積極完善“多支柱”養(yǎng)老保障體系。

一是要整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)低保制度以及正在實施的各種精準(zhǔn)扶貧政策，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建零支柱的國民養(yǎng)老金制度，定位于補救性而非普惠性，這部分實行國家財政兜底，避免國民陷入絕對貧困。

二是要改革完善個人賬戶制度，可以考慮變統(tǒng)賬結(jié)合為統(tǒng)賬分離，把個人賬戶從統(tǒng)籌賬戶中分離出來，重新定位二者的功能。統(tǒng)籌賬戶功能定位于第一支柱，著眼于公平，可以實行全國統(tǒng)籌；個人賬戶與職業(yè)（企業(yè)）年金賬戶合并，定位于第二支柱，著眼于效率，實賬管理，多繳多得，并隨參保人員流動而便攜轉(zhuǎn)移。這樣既有利于減輕統(tǒng)籌賬戶的基金支付壓力，又有利于激勵參保個人多繳費長繳費，還有利于企業(yè)引進(jìn)人才、留住人才，可謂“一石三鳥”，多方共贏。同時，適當(dāng)降低基本養(yǎng)老保險費率，為發(fā)展第二支柱的職業(yè)年金（企業(yè)年金）預(yù)留繳費空間。

三是要積極鼓勵發(fā)展第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險和大力倡導(dǎo)第四支柱的家庭社會互助養(yǎng)老。加強社會宣傳和教育，完善捐贈機制，形成良好的社會養(yǎng)老捐贈氛圍，拓展養(yǎng)老保險的融資渠道，把中華民族敬老愛老養(yǎng)老的優(yōu)秀傳統(tǒng)美德基因注入養(yǎng)老保障體系之中。

規(guī)范調(diào)整機制：增強可持續(xù)性

在不改變養(yǎng)老金制度整體結(jié)構(gòu)和基本模式的前提下，通過調(diào)整繳費率、替代率以及待遇領(lǐng)取資格條件等參數(shù)來維持基金的收支平衡，達(dá)到實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)發(fā)展的改革目標(biāo)，這是大多數(shù)國家采取的普遍做法。如日本在2004年養(yǎng)老金制度改革中，計劃逐年提高厚生年金和共濟年金繳費比重0.354%，2017年固定為年收入總額的18.3%；韓國從2013年起將退休年齡從原來的60歲提高到61歲，然后每5年提高1歲，逐步提高到2033年的65歲；法國將計算退休前年平均工資額的基數(shù)由10年延長至25年，將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的保費繳納年限從原來的37.5年延長至40年。

我國當(dāng)務(wù)之急要盡快制定出臺延遲退休年齡的辦法。退休年齡作為養(yǎng)老金的支付條件，對養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性具有至關(guān)重要的影響。延遲退休年齡是世界各國應(yīng)對人口老齡化，緩解養(yǎng)老金支付壓力以及增加勞動力供給的一項重要措施，已經(jīng)成為一個國際大趨勢。據(jù)統(tǒng)計，高收入國家男女職工的平均退休年齡分別是63.6歲和62.6歲，低收入國家男女職工的平均退休年齡分別是57.7歲和56.1歲，且呈逐步增加趨勢。我國現(xiàn)行企業(yè)職工退休年齡男60歲，女50歲。這個規(guī)定是1951年制定的，一直沿用至今?，F(xiàn)在我國人均預(yù)期壽命已達(dá)到76.34歲，而企業(yè)職工實際平均退休年齡只有52歲。制度要供養(yǎng)退休人員養(yǎng)老金的平均年限高達(dá)20多年，直接影響了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

從各國情況來看，延遲退休年齡既是普遍做法，又都比較慎重，要考慮不同參保人群的不同訴求，采取“一刀切”的政策容易引發(fā)社會不滿。我們可以實行彈性退休制度，引入激勵機制，對延遲退休的參保人適當(dāng)增加養(yǎng)老金，鼓勵他們多工作多繳費；對提前退休的參保人適當(dāng)扣減養(yǎng)老金，把退休決定權(quán)最終交給參保人自己。

為縮小群體間待遇差別，提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平，我國自2005年以來已連續(xù)11年提高基本養(yǎng)老金。但是由于沒有建立起科學(xué)的待遇調(diào)整機制，這種行政化的養(yǎng)老待遇調(diào)整辦法給養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展帶來了不利影響。一方面并沒有很好地解決因制度差異帶來的不同人群養(yǎng)老待遇差距過大問題；另一方已經(jīng)出現(xiàn)了養(yǎng)老金與工資的倒掛現(xiàn)象，沖擊了多繳多得、長繳多得的制度激勵機制，形成了早退休反而多得養(yǎng)老金的反向激勵，這也是近年提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重的一個重要原因。

完善養(yǎng)老金調(diào)整的機制可以向德國學(xué)習(xí)。德國為防止養(yǎng)老保險系統(tǒng)短期支付危機，專門成立“德國社會保險系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會”，推出“可持續(xù)因子”并納入到原有的公共養(yǎng)老金指數(shù)計算公式內(nèi)。“可持續(xù)因子”主要反映全社會養(yǎng)老保費繳納人數(shù)與養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)之間的相互關(guān)系和變化趨勢，同時關(guān)注人均壽命、人口出生、人口流動和人員就業(yè)的發(fā)展趨勢。

開展投資運營：實現(xiàn)良性互動

同樣面對人口老齡化和基金收入增速放緩問題，美國主要是通過開展基金投資運營來解決養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展難題。美國社會保險基金主要來源于工資收入稅，由獨立信托基金負(fù)責(zé)管理運作。美國私人養(yǎng)老基金則主要源于雇主為雇員建立的退休金計劃和工薪雇員的個人退休賬戶。由于美國養(yǎng)老基金從投資中賺取的利息收入可以免稅，且受益人對養(yǎng)老基金的供款也可免稅，極大地激發(fā)了美國公眾對養(yǎng)老基金供款的熱情，美國養(yǎng)老基金的資金總額不斷攀升。時至今日，美國基金行業(yè)7萬億美元資產(chǎn)當(dāng)中，有4萬億來自于401（K）養(yǎng)老金計劃，企業(yè)支柱養(yǎng)老保險為美國社會積累了大量長期資本，也成為美國資本市場健康發(fā)展的基石。養(yǎng)老基金與資本市場形成了“養(yǎng)老基金為資本市場提供長期資金，資本市場促進(jìn)養(yǎng)老基金增值”的良性互動格局。這些年美國企業(yè)年金收益率一直維持在10%的高水平，為美國養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

同時美國在培育發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的過程中，養(yǎng)老基金投資也起到了至關(guān)重要的作用。1978年，美國勞工部對《雇員退休收入保障法》關(guān)于養(yǎng)老基金投資的“謹(jǐn)慎人”條款作出新的解釋，不再禁止養(yǎng)老基金購買小的和新興企業(yè)所發(fā)行的證券及對風(fēng)險投資投入資金。這一解釋為養(yǎng)老基金進(jìn)入風(fēng)險投資領(lǐng)域鋪平了道路，極大地改變了風(fēng)險投資的資金供給情況和風(fēng)險基金的結(jié)構(gòu)。根據(jù)美國風(fēng)險投資協(xié)會統(tǒng)計，1981年僅有23%的風(fēng)險資本來源于養(yǎng)老基金，1996年達(dá)到了43%，1998年更突破了60%，使養(yǎng)老基金在風(fēng)險資本中的投資總額達(dá)到14604億美元，成為風(fēng)險投資行業(yè)的最主要資金來源。通過借助風(fēng)投渠道，美國的401（K）資金為社會創(chuàng)新持續(xù)提供資金支持，直接帶來了科技企業(yè)的繁榮，培育了一大批高技術(shù)企業(yè)，其中包括微軟、雅虎等國際知名企業(yè)，極大地推動了社會創(chuàng)新與經(jīng)濟增長。

截至去年底，我國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余3.4萬億元。我們可以學(xué)習(xí)借鑒美國養(yǎng)老基金投資運營的成功經(jīng)驗，建立起養(yǎng)老基金與資本市場的良性互動關(guān)系，提高養(yǎng)老基金的市場化運營和風(fēng)險管控能力。在確保養(yǎng)老基金保值增值的前提下，還可以充分發(fā)揮其杠桿效應(yīng)，撬動更多社會資本，為助推“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，培育市場新主體提供有力的資本支持?！?/p>

作者單位：華中科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院