□ 青海省環(huán)境保護廳 何躍君

關于三江源國家公園體制試點的做法、問題和建議

□ 青海省環(huán)境保護廳 何躍君

2013年11月通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。這是中央層面首次將主體功能區(qū)、國土空間開發(fā)保護和國家公園體制關聯(lián)在一起，是為加快推進生態(tài)文明制度建設，建設美麗中國而作出的政治承諾。2015 年1 月，國家發(fā)改委、環(huán)保部等十三個部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》，提出建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園體制，并確定在青海、浙江、云南等九省份開展國家公園試點工作。《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產原真性、完整性?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》將國家公園體制作為生態(tài)文明制度建設的重要組成部分。黨的十八屆五中全會明確提出要“整合設立一批國家公園”。這標志著國家公園建設已經成為我國大陸國土空間開發(fā)保護的重大戰(zhàn)略舉措。

國家公園在我國大陸還是一個新鮮事物。2015年青海省被列為國家公園體制試點省，青海就依托省環(huán)境保護廳組建專門班子，集各方之智探索編制試點方案。青海三江源地處世界“第三極”青藏高原腹地，總面積39.5萬平方公里，是國家重要的生態(tài)安全屏障。作為“中華水塔”的三江源，發(fā)揮著極其重要的水源涵養(yǎng)生態(tài)服務功能，是長江、黃河、瀾滄江等大江大河的發(fā)源地，年均向下游提供約600億立方米的清潔水。區(qū)域內自然資源景觀典型而獨特，發(fā)育和保持著世界上原始、大面積的冰川雪山、草原草甸、湖泊濕地等高寒生態(tài)系統(tǒng)。雪豹、藏羚羊、黑頸鶴等特有珍稀物種比例高，素有“高寒生物自然種質資源庫”之稱。歷史悠久的格薩爾文化積淀深厚，逐水草而居的游牧文化特色鮮明，成為維育三江源地區(qū)生態(tài)健康的重要因素。三江源因其不可替代的生態(tài)保護價值、典型自然景觀展示價值和原真歷史文化價值，深受國內外廣泛關注，也是開展國家公園體制試點的理想區(qū)域。

2015年12月，中央深改組第19會議審議通過《三江源國家公園體制試點方案》。2016年3月，中辦國辦印發(fā)了試點方案，明確三江源國家公園由黃河源園區(qū)、長江源園區(qū)和瀾滄江源園區(qū)組成，由此確立了我國國家公園體制探索的真正開端。筆者作為《三江源國家公園體制試點方案》的主要執(zhí)筆之一，有幸全程參與了三江源國家公園體制試點工作。本文將結合試點進展情況，談談三江源國家公園建設的難點與經驗，以期為同行提供參考。

一、三江源地區(qū)保護地面臨的主要問題

三江源地區(qū)保護地類型多樣，包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質公園、濕地公園、水利風景區(qū)、水產種質資源保護區(qū)等。以自然保護區(qū)為主的9類保護地面積達20.7萬平方公里，占青海省國土面積的28.8%，占三江源地區(qū)52.4%（包括交叉重疊面積）；由于體制機制、政策措施、人力資源、保護資金等問題，未能充分發(fā)揮其在保護生物多樣性、重要生態(tài)系統(tǒng)和獨特景觀資源等方面的作用。

位于青海的瑪多黃河，這里是黃河之源

（一）保護地交叉重疊、多頭管理、管理不到位問題突出

三江源已建立的自然保護地面積大，而且種類和數(shù)量還在繼續(xù)增加。不同類型的保護地之間缺乏有機聯(lián)系，沒有形成科學、系統(tǒng)的自然保護地體系，造成同一區(qū)域建立多個不同類型的自然保護地，各類保護地存在空間交叉重疊現(xiàn)象，對保護對象和保護地的主體功能定位不夠清晰。以三江源國家公園黃河源園區(qū)為例，園內已有三江源國家級自然保護區(qū)扎陵湖－鄂陵湖保護分區(qū)和星星海保護分區(qū)（面積約16, 587.51平方公里）、黃河源國家水利風景區(qū)（面積約4, 313.18平方公里）、扎陵湖－鄂陵湖花斑裸鯉極邊扁咽齒魚水產種質資源保護區(qū)（面積約1, 478.25平方公里）和扎陵湖－鄂陵湖國際重要濕地4種不同類型保護地，分別占園區(qū)面積的90.6%、23.6%、8.1%、7.14%。這些保護地彼此之間存在交叉重疊情況：3類國家級保護地共交叉重疊面積1407.81平方公里，其中自然保護區(qū)和水利風景區(qū)交叉重疊4313.18平方公里，自然保護區(qū)和水產種質資源保護區(qū)交叉重疊1478.25平方公里，水產種質資源保護區(qū)和水利風景區(qū)交叉重疊1407.81平方公里。此外，扎陵湖、鄂陵湖國際重要濕地完全位于三江源國家級自然保護區(qū)扎陵湖－鄂陵湖保護分區(qū)內。建立三江源國家公園之前，扎陵湖-鄂陵湖、星星海保護分區(qū)由三江源國家級自然保護區(qū)管理局和扎陵湖-鄂陵湖派出機構管理；黃河水利風景名勝區(qū)未成立管理機構，由省水利部門委托瑪多縣政府管理；水產種質資源保護區(qū)未建立管理機構，由省農牧部門委托瑪多縣政府管理；扎陵湖-鄂陵湖兩個國際重要濕地由省林業(yè)部門管理，瑪多縣專門成立了扎陵湖-鄂陵湖濕地保護站。各類保護地分屬不同主管部門，各部門的管理職責及資源保護對象與理念不同，產生了管理權屬不清、職能交叉、保護缺乏系統(tǒng)性完整性、執(zhí)法力量分散單薄等問題。

（二）保護地與當?shù)鼐用裆a生活之間的矛盾日益突出

三江源內各類保護地多為重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)，受相關保護政策的制約，保護地資源的開發(fā)利用受到極大限制，存在資源利用規(guī)模小、產業(yè)開發(fā)層次低、優(yōu)勢資源效益發(fā)揮不足等問題。三江源也是我國自然條件最為嚴酷的地區(qū)之一，傳統(tǒng)草地畜牧業(yè)是當?shù)刂黧w產業(yè)，公共服務水平還比較低，牧民群眾增收渠道窄，區(qū)域內尚有18萬牧民群眾未脫貧，占全省貧困人口的1/3，扶貧攻堅任務重，加之保護地補償機制不夠完善，與牧民群眾迫切希望改善生產生活條件的愿望有一定差距，生態(tài)保護與民生改善協(xié)調互促共進的機制有待進一步建立健全。例如，黃河源園區(qū)所在的瑪多縣，其主體經濟是傳統(tǒng)畜牧業(yè)，受三江源生態(tài)保護政策以及其自然條件的限制，傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產發(fā)展緩慢，效益低下。牧民增收主要靠傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產、政策性收入和零星副業(yè)收入，牧民貧困程度深，貧困面廣。此外，為保護生態(tài)實施的生態(tài)移民工程，移民知識水平低，缺乏基本的勞動技能，且安置區(qū)附近沒有就業(yè)需求，后續(xù)產業(yè)難以跟上，移民生活較未移民的牧民更加困難。同時，由于社會發(fā)育程度低，基礎設施建設嚴重滯后，已有污水處理廠、垃圾填埋場等基礎設施因運行費用不足、管理技術不強等，存在運行、維護困難。

（三）自然資源保護面積大，資金投入不足，生態(tài)保護任務重

三江源內各類保護地大多分布在高海拔、少數(shù)民族地區(qū)，社會發(fā)育程度低，大多為限制或禁止開發(fā)區(qū)域，發(fā)展空間有限，地方自有財力嚴重不足。加之保護地面積大、交通不便，基礎設施薄弱，管護成本高，運行費用大。國家和省級財政雖然對保護地有一定的投入支持，但缺乏持續(xù)有效的資金保障機制，難以滿足保護地的實際需求。例如，建立三江源國家公園之前，黃河源園區(qū)通過實施《三江源國家級自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設總體規(guī)劃》一期工程和正在實施的二期工程，已實施沙漠化土地防治34.87萬畝，重點沼澤濕地保護45.12萬畝，黑土灘綜合治理80.24萬畝，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到初步遏制，但由于試點區(qū)地處海拔4000米以上，治理恢復周期長，保護任務重。加之以國家投入為主的資金來源，不能滿足草場長期的治理恢復需求。目前退化草場的面積仍占草地面積的70%左右，仍有1141.35萬畝沙漠化土地，727.96萬畝黑土灘需治理，871.57萬畝重點沼澤濕地需保護，1245.3萬畝草原鼠害發(fā)生區(qū)需防治。同時，按照新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，其禁牧補助為每畝6.3元，草畜平衡獎勵為每畝2.5元，生態(tài)保護補助獎勵資金額度相對偏低，只能解決牧民的溫飽問題，移民生活所必須的配套設施資金扶持力度不夠。生態(tài)補償與牧民保護生態(tài)責任、效果掛鉤緊密機制，以及資金使用考核制度均有待進一步完善。

三江源自然生態(tài)草原

二、三江源國家公園體制試點破解上述難題的探索與經驗

中央批復的《三江源國家公園體制試點方案》堅持問題導向，遵照自然法則，立足國家公園的功能定位，依托三江源自然資源稟賦，在試點實踐中著重解決以下三個關鍵問題。

（一）針對試點區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱性和敏感性強的特點，突出生態(tài)保護并建立長效保護機制，在此基礎上實現(xiàn)自然資源持續(xù)利用。堅持生態(tài)保護第一，這是三江源國家公園體制試點的第一原則，整個試點工作要最大限度服務和服從于保護，要體現(xiàn)“嚴格”這兩個字，這個“嚴格”不同于過去“封閉式”、“只堵不疏”的保護，而是“尊重規(guī)律、科學施策、開放合作”的保護。主要體現(xiàn)在五個方面：一是按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標和利用價值將各園區(qū)劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實行差別化保護策略。二是實施嚴格的禁牧休牧輪牧、草畜平衡制度，實行與國家公園體制相適應、有利于嚴格生態(tài)保護的草原承包經營權流轉制度，合理控制載畜量，在傳統(tǒng)利用區(qū)適度發(fā)展生態(tài)有機畜牧業(yè)，保持并提升草場生產力和生態(tài)服務功能。三是針對國家公園高原特有野生動物呈明顯恢復性增長態(tài)勢，探索建立野生動物保護長效機制。四是將現(xiàn)有護草員、護濕員和護林員等統(tǒng)一歸并為生態(tài)管護員，對山水林草湖進行一體化管護。并建立對管護員的考核機制，保證管護成效。五是在國家公園試點縣域編制自然資源資產負債表、進一步強化對領導干部和領導班子目標考核和離任審計，由“指揮棒”引導“嚴格保護”落地生根。

（二）針對試點區(qū)內各類保護地交叉重疊、多頭管理和管理不到位、缺位的問題，通過創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護管理體制，解決“九龍治水”，實現(xiàn)“兩個統(tǒng)一行使”。

國家公園體制試點核心就是體制機制創(chuàng)新，在三江源國家公園體制試點中，不僅包括管理體制創(chuàng)新，還包括生態(tài)保護模式，人與自然和諧發(fā)展模式的創(chuàng)新。一是在管理機構上，重點解決“九龍治水”，探索實現(xiàn)“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。組建三江源國家公園管理局，由省政府直接管理。在3個園區(qū)分別設立管理委員會，進行“三個劃轉整合”，將國家公園所在縣涉及自然資源管理和生態(tài)保護的有關機構職責和人員劃轉到管委會；將公園內現(xiàn)有保護地管理職責都并入管委會；對國家公園所在縣資源環(huán)境執(zhí)法機構和人員編制進行整合，由管委會統(tǒng)一實行資源環(huán)境綜合執(zhí)法，使“兩個統(tǒng)一行使”，尤其是國土空間用途管制真正落在屬地。二是在運行機制上，全面體現(xiàn)綠色、共享、開放、合作和公益屬性。三江源國家公園屬中央事權，園區(qū)建設、管理和運行等所需資金逐步納入中央財政支出范圍，探索管理權和經營權分立，經營項目實施特許經營。立足全面建成小康社會奮斗目標，與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)相銜接，科學設置并較大幅度擴大生態(tài)管護公益崗位規(guī)模，并建立牧民生態(tài)管護業(yè)績與收入掛鉤機制。同時，建立有序擴大社會參與機制，提升國家公園的社會化管理水平。三是在資金項目上，遵循“山水林草湖”是一個生命共同體的理念，對保護治理資金和項目進行整合，按照三江源生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，將冰川雪山、草原草甸、森林灌叢、河流濕地、野生動物等作為一個整體，進行整體保護、系統(tǒng)修復，一體化管理。

（三）針對試點區(qū)生態(tài)保護與民生改善的矛盾，妥善處理好試點區(qū)與當?shù)鼐用裆a生活的關系，促進社區(qū)發(fā)展。處理好生態(tài)保護與民生改善的關系，實現(xiàn)人與自然和諧共生是三江源國家公園體制試點的重點和難點。國際上其他國家公園一般少有原住民，三江源國家公園12.31萬平方公里范圍內，人口密度不足1人/平方公里，可可西里等地可以說是公認的荒野區(qū)。即使如此，3個園區(qū)范圍仍涉及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，53個村， 61588人。由于這里自然條件相當嚴酷，傳統(tǒng)草地畜牧業(yè)是當?shù)刂黧w產業(yè)，牧民群眾就業(yè)增收渠道窄，還有近2萬貧困人口，貧困程度深，且祖祖輩輩世代居住的藏族群眾，逐水草而居的生產生活方式，已經融入當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)，成為不可或缺的一部分。實現(xiàn)國家公園自然資源的嚴格保護和永續(xù)利用，關鍵要處理好當?shù)啬撩袢罕娙姘l(fā)展與生態(tài)保護的關系。為此，在試點中，我們著力將保護生態(tài)與精準扶貧相結合，與牧民轉崗就業(yè)、提高素質相結合，與牧民增收改善生產生活條件相結合。主要做法有：一是按照山水林草湖一體化管理的要求，進一步科學合理擴大生態(tài)管護公益崗位規(guī)模，使牧民由草原利用者轉變?yōu)楸Ｗo生態(tài)為主，兼顧草原適度利用，建立牧民群眾生態(tài)保護業(yè)績與收入掛鉤機制。二是鼓勵引導當?shù)啬撩駞⑴c國家公園建設，扶持他們從事公園生態(tài)體驗、環(huán)境教育服務，從事生態(tài)保護工程勞務、生態(tài)監(jiān)測等工作，使牧民在參與生態(tài)保護、公園管理和運營中獲得穩(wěn)定收益。三是按照有關法律法規(guī)，園區(qū)牧民對草原擁有承包經營權，在國家公園體制試點中，穩(wěn)定家庭承包經營制度，通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，嘗試將草場承包經營轉為園區(qū)特許經營。四是鼓勵支持牧民群眾以投資入股、合作、勞務等多種形式開展多種經營項目，從中獲得收益。同時，加強縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套設施建設，引導老人和孩子繼續(xù)向城鎮(zhèn)集中，讓牧民群眾更多地享受國家公園建設發(fā)展帶來的實惠。

三、國家公園體制機制示范長效化的幾點建議

三江源國家公園體制試點工作是一次全新體制的探索和實踐。2016年3月，習近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議青海代表團審議時特別指出，“在超過12萬平方公里的三江源地區(qū)開展全新體制的國家公園試點，努力為改變‘九龍治水’、實現(xiàn)‘兩個統(tǒng)一行使’闖出一條路子，體現(xiàn)了改革和擔當精神?！?月，習總書記到青海視察時又強調，“青海生態(tài)地位重要而特殊，必須擔負起保護三江源，保護中華水塔的重大責任”。這是對青海省開展三江源國家公園體制試點的充分肯定，也明確了體制試點的目標與方向。青海省委、省政府高度重視三江源國家公園體制試點工作，將其作為青海生態(tài)領域“一號”改革工程，成立由省委、省政府主要負責同志任雙組長的三江源國家公園體制試點領導小組，組建了三江源國家公園管理局和3個園區(qū)管委會。隨著試點工作逐步邁入深水區(qū)，難度逐漸增大，即便是天時地利人和的三江源試點，也面臨體制機制長效化的難題。最后，筆者以三江源為例，提出幾點建議，以資共進。

（一）著力理順管理體制，強化人才培養(yǎng)力度

三江源國家公園建設的核心是創(chuàng)新體制機制，這涉及國家公園所在地的領導干部和牧民群眾，如何能使他們在國家公園建設中既能充分發(fā)揮主體作用，管理和建設好國家公園，同時還能享受國家公園建設帶來的獲得感，這是非常關鍵的問題。目前，在省級層面成立了三江源國家公園管理局，作為省政府派出機構代表行使自然資源資產所有者職責，因此，要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，著力處理好國家公園管理局與農牧、林業(yè)、水利、國土、環(huán)保等省級自然資源管理部門的職責劃分，將所有者職責從自然資源管理部門分離出來，集中統(tǒng)一行使，切實負責公園內全民所有自然資源資產的管理和保護，避免出現(xiàn)“十龍治水”。新成立的三江源國家公園3個園區(qū)管委會共有工作人員247人，全部是從當?shù)卣块T劃轉而來，因此亟需明確管委會與當?shù)卣匀毁Y源保護管理職能職責劃分，盡快落實“三定”方案，避免出現(xiàn)自然資源管理“真空地帶”，杜絕出現(xiàn)“無龍治水”。此外，三江源國家公園管理范圍12.3萬平方公里，管理人員十分缺乏,平均每人管理498平方公里，管理半徑大，加之地處高海拔，自然條件惡劣，管理難度很大，要積極建立人才引進和培養(yǎng)機制，通過設置國家公園社會公益崗位，充分吸納國家公園所在縣還未就業(yè)的400多名大中專畢業(yè)生，參與國家公園建設和管理，補齊人員緊缺短板。與此同時，擴大生態(tài)保護管護員設置規(guī)模，讓更多有勞動能力的牧民群眾從單純的草原利用者轉變?yōu)樯鷳B(tài)系統(tǒng)管理者，建立生態(tài)管護成效與收入業(yè)績掛鉤機制，充分激發(fā)牧民群眾保護生態(tài)的內生動力。全面開展對干部群眾生態(tài)保護理念、法律法規(guī)、國家公園政策制度的宣傳培訓，普及生態(tài)文化，提高文明意識。加大對牧民群眾的技能提高及生態(tài)管護、生態(tài)治理、生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展、生態(tài)文化旅游等業(yè)務技能水平，形成干部牧民群眾主動保護、社會廣泛參與、各方積極投入建設國家公園的良好氛圍。

（二）著力爭取多方投入，完善試點期資金籌措機制

三江源地區(qū)受自然條件、地理區(qū)位、產業(yè)基礎、人才資金等因素的制約，社會經濟發(fā)展相對滯后。三江源國家公園所在的瑪多、雜多、治多和曲麻萊4縣都屬于國家扶貧開發(fā)工作重點縣，例如，2016年瑪多縣公共財政預算收入剛剛突破3500萬元，財力非常薄弱。保護是國家公園的頭等大事，搞好保護就需要高投入，而現(xiàn)實是，目前中央沒有安排專項資金支持國家公園體制試點工作，資金籌措成為影響三江源國家公園建設的關鍵問題之一。因此，要進一步爭取中央加大財政轉移支付力度，積極探索開展長江、黃河、瀾滄江流域水資源生態(tài)補償機制。按照山水林草湖系統(tǒng)治理的要求，完善相關資金使用管理辦法，整合省內現(xiàn)有政策和渠道，統(tǒng)籌利用各部門、各系統(tǒng)、各行業(yè)的相關資金，讓分散、零碎的資金發(fā)揮更大的作用。三江源國家公園在突出保護的前提下，也具有科研、教育、體驗與社區(qū)發(fā)展四大功能，必須進行相應的保護、科研、教育方面的硬件設施與軟件建設投入，在園區(qū)交通、給排水、廢棄物處置方面的投入也要高于風景名勝區(qū)，在這方面，可以積極挖掘發(fā)揮三江源生態(tài)保護基金會作用。試點期間，在做好青海省財政統(tǒng)籌，積極爭取中央財政通過現(xiàn)有渠道加大支持力度的同時，還要努力構建多元化的資金籌措機制，以解決資金來源不足問題，要創(chuàng)新融資渠道，積極吸收高校等科研機構、民間資本、非政府組織等資金和資源的投入，探索多元化的籌資建設模式，為建立國家公園體制提供有益支撐。

（三）著力強化規(guī)劃引領，推動三江源國家公園法律法規(guī)體系建設

建立國家公園體制屬于國土空間開發(fā)范疇，與主體功能區(qū)制度和國土空間用途管制制度息息相關。三江源國家公園范圍劃定是基于縣域行政區(qū)劃，以三江源國家級自然保護區(qū)扎陵湖-鄂陵湖、星星海、昂賽、果宗木查和索加-曲麻河5個保護分區(qū)為主體。因此，要切實編制好三江源國家公園總體規(guī)劃，充分對接各縣建設總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃以及生態(tài)保護紅線等，探索“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌生態(tài)、生活、生產空間布局，明確功能分區(qū)，細化開發(fā)利用邊界，最大限度降低人為干擾自然的程度。目前，涉及保護區(qū)的法律法規(guī)均是在 20 世紀80年代和 90 年代制定的，已經遠遠不能適應自然保護和建立國家公園體制的要求，要推動跨部門公眾參與的社會立法，從法律法規(guī)上理順整個保護區(qū)體系的管理體制。在建立國家公園體制過程中，應該立足于對接好國家公園與自然保護區(qū)的關系，加強國家公園法制保障，青海省人大常委會、青海省政府在嚴格遵守本試點方案的前提下，可以制定三江源國家公園體制試點的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，對《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等行政法規(guī)及部門規(guī)章關于各類保護地管理的制度作出調整。改革措施突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的，要按程序報批，取得授權后施行。以此起到試點效應，推動我國保護地立法工作，依法界定各種各樣類型的保護地管理制度、土地及相關資源產權制度、監(jiān)管體制、運行保障機制、特許經營制度等。

三江源國家自然保護區(qū)為藏羚羊保護提供了良好的生態(tài)空間