□ 中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 黨國英

土地制度與生態(tài)文明

□ 中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 黨國英

土地制度與生態(tài)文明之間高度相關(guān)。本文擬討論農(nóng)村土地制度與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境文明建設(shè)之間的若干重要關(guān)聯(lián)，并提出深化土地制度改革的環(huán)境目標(biāo)約束條件。

一、農(nóng)村土地制度的基本架構(gòu)

最近，中央兩辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（即農(nóng)用地“三權(quán)分置”制度），其中對(duì)現(xiàn)行耕地制度進(jìn)行了概括。農(nóng)村土地制度還包括宅基地制度。按現(xiàn)行法規(guī)，宅基地歸集體所有，歸農(nóng)戶使用。宅基地使用期限雖未作明文規(guī)定，但事實(shí)上可以繼承和長期使用。

在前述兩辦文件正式發(fā)布前，農(nóng)地三權(quán)分置的表述已經(jīng)見諸一些官方文本或領(lǐng)導(dǎo)干部講話，在實(shí)踐中，農(nóng)地三權(quán)分置也已經(jīng)是一個(gè)客觀存在，官方文件只是對(duì)這個(gè)現(xiàn)實(shí)存在做了一個(gè)政策層面的總結(jié)、規(guī)范，其中對(duì)某些具體的權(quán)利關(guān)系仍留下了今后進(jìn)一步做政策細(xì)化的空間。

為什么說農(nóng)地三權(quán)分置在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)是一個(gè)“客觀存在”？

在上世紀(jì)70年代末實(shí)施改革開放之前，不僅農(nóng)村土地歸集體所有，連土地經(jīng)營權(quán)也由集體控制。農(nóng)村改革創(chuàng)造出了土地承包經(jīng)營權(quán)，并將這項(xiàng)權(quán)利賦予以家庭為單位的各個(gè)集體成員。這就有了土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的分離。

再以后，越來越多的集體經(jīng)濟(jì)組織成員脫離了農(nóng)業(yè)，但承包土地的農(nóng)戶傾向于將自己由社員身份得到的土地權(quán)利當(dāng)做財(cái)產(chǎn)，不愿意在進(jìn)入城市工作后放棄這份財(cái)產(chǎn)。于是，他們雖然將土地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營，但仍然堅(jiān)守自己與集體之間的土地承包關(guān)系。這個(gè)承包權(quán)他們想留在手上，只愿意轉(zhuǎn)讓有期限的土地經(jīng)營權(quán)。這就又發(fā)生了農(nóng)戶土地承包權(quán)與他人土地經(jīng)營權(quán)的分離。

2002年頒布的農(nóng)村土地承包法實(shí)際上已經(jīng)暗含了“三權(quán)分置”要求。該法籠統(tǒng)地允許“承包經(jīng)營權(quán)”可以流轉(zhuǎn)，但又指出土地流轉(zhuǎn)后原土地承包方與集體發(fā)包方的承包關(guān)系不變，這意味著能夠轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)的不是基本的承包權(quán)，而是經(jīng)營權(quán)。此次中央文件則明確區(qū)分了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，并提出穩(wěn)定前者、放活后者的意見。

我們不妨把土地承包權(quán)看做一種非市場化的、只與農(nóng)戶的身份有關(guān)的土地經(jīng)營權(quán)，這種特殊的經(jīng)營權(quán)不能隨意轉(zhuǎn)讓；能自由轉(zhuǎn)讓的是有期限的經(jīng)營權(quán)。

現(xiàn)實(shí)中的三權(quán)分置基本格局形成后，官方過去一直沒有用系統(tǒng)的政策語言給予闡述，而現(xiàn)實(shí)中早已有這種必要性。一個(gè)重要原因是，總有理論界人士及基層官員對(duì)這種格局的解讀及操控，或淡化了土地集體所有權(quán)的真實(shí)意義，或否定了土地承包權(quán)的現(xiàn)實(shí)功能，不利于建立及穩(wěn)定有效的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

兩辦出臺(tái)的這個(gè)文件，將三權(quán)分置關(guān)系按照有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求說得更清楚一些，無疑是很有意義。

對(duì)于這個(gè)文件，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，土地制度改革的根本目的，是要通過建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。這其中，最重要的目的是推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平的提高。這是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。

第二，文件規(guī)定，“土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，但這些權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)是將土地承包給農(nóng)戶，由作為集體經(jīng)濟(jì)成員的農(nóng)戶來享有這些權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中，由集體領(lǐng)導(dǎo)行使的權(quán)力主要表現(xiàn)為土地發(fā)包權(quán)以及對(duì)土地使用的合法合規(guī)監(jiān)督權(quán)。集體組織的領(lǐng)導(dǎo)人并無別的涉及土地的重要權(quán)利。集體領(lǐng)導(dǎo)人越界行使權(quán)力不為政策允許。

第三，農(nóng)戶的土地承包權(quán)長久不變。這個(gè)政策在2008年已經(jīng)提出，新文件再次重申。但承包期限究竟有多長？至今官方?jīng)]有明確，但遲早要明確。筆者個(gè)人認(rèn)為，只要土地承包權(quán)確權(quán)登記工作能確保公正合理，就可以將土地承包期限規(guī)定為可世代繼承的永久性權(quán)利，不再設(shè)置有限的時(shí)間。

第四，文件規(guī)定，農(nóng)戶的土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓，但只限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意。2002年頒布的“農(nóng)村土地承包法”規(guī)定了土地承包戶擁有“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利”，未指定受讓方的身份。現(xiàn)在明確要區(qū)分承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，前者轉(zhuǎn)讓的范圍是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。這就意味著，一個(gè)非本村原住民要投資農(nóng)業(yè)，不能寄希望于購買土地，恐怕在很長時(shí)期內(nèi)不得不考慮其他方式獲得土地經(jīng)營權(quán)。

第五，新文件把賦予經(jīng)營者更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，看做完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。文件主要強(qiáng)調(diào)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合約的保護(hù)，防止幾種情形下對(duì)農(nóng)業(yè)投資者合法利益的侵害。以往實(shí)踐中常常發(fā)生土地流轉(zhuǎn)合約遭到背棄的情形，大大增加了專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)。新文件出臺(tái)有助于降低此類情形的發(fā)生率，對(duì)投資者有利。

二、土地制度是生態(tài)環(huán)境文明的基礎(chǔ)性因素

有史以來，農(nóng)地使用制度及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主要有以下三種情形，每一種情形都對(duì)生態(tài)環(huán)境發(fā)生不同影響。

一是當(dāng)事人用自己的地，種自己的莊稼。中國大部分歷史時(shí)期以這種情形為主，例如，有研究表明，華北近代農(nóng)村便是以小農(nóng)土地所有制為主。這種土地制度之下，農(nóng)民會(huì)愛惜土地，保護(hù)環(huán)境。農(nóng)民之間懂得合作，以解決水系利用等問題。農(nóng)民連蓋房也會(huì)盡量用差地，舍不得占好地。對(duì)于化肥、農(nóng)藥的使用，農(nóng)民一旦懂得利害關(guān)系，也會(huì)斟酌取舍，不敢殺雞取卵。

二是當(dāng)事人用別人的地，種自己的莊稼。短期租地農(nóng)業(yè)便是這種類型。在南方某地發(fā)現(xiàn)，有人短期租用別人的土地種西瓜，為了獲得高產(chǎn)，實(shí)行掠奪性經(jīng)營，租期結(jié)束，瓜地幾乎不能再用來做農(nóng)業(yè)。

三是當(dāng)事人用別人的地，種別人的莊稼。這種情形主要發(fā)生在農(nóng)業(yè)雇工經(jīng)營中。在多數(shù)情況下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不確定因素多，需要生產(chǎn)者有高度的責(zé)任心，但業(yè)主對(duì)這種責(zé)任心很難監(jiān)督。對(duì)責(zé)任心要求越強(qiáng)的生產(chǎn)活動(dòng)，越不宜采取雇工經(jīng)營。按筆者的調(diào)查，農(nóng)業(yè)雇工可能破壞性地使用化肥、農(nóng)藥。所以，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往適用家庭農(nóng)場，而不能搞公司化農(nóng)業(yè)。

實(shí)踐當(dāng)中，法律文書上的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)會(huì)有很大不同。例如，英國的絕大部分土地按法律歸國王所有，但國王現(xiàn)在不能行使這種所有權(quán)，所以，不能認(rèn)為英國農(nóng)民是用國王的土地種自己的莊稼。同樣地，如果土地的租約很長，不是三年五載，也可以認(rèn)為租地者是“用自己的地，種自己的莊稼”。

一般而言，用自己的地，種自己的莊稼，對(duì)保護(hù)環(huán)境有利。家庭農(nóng)場經(jīng)營，基本上屬于這種類型。大力發(fā)展家庭農(nóng)場經(jīng)營，鼓勵(lì)土地承包權(quán)（而不僅僅是經(jīng)營權(quán)）流轉(zhuǎn)，或者鼓勵(lì)租約長期化，都有利于農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)。這是今后農(nóng)村土地制度改革的基本方向。

三、土地制度改革要兼顧環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

兩辦前述文件發(fā)布實(shí)施后，會(huì)不會(huì)短期內(nèi)使中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有一個(gè)大的飛躍？

應(yīng)該不會(huì)。原因很簡單。上世紀(jì)70年代末推行的農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度，使農(nóng)民驟然擺脫了“三權(quán)合一”的束縛，極大釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)力?，F(xiàn)在形勢(shì)完全不同了，三權(quán)分置在實(shí)踐中已經(jīng)形成并發(fā)揮作用，中央文件只是對(duì)現(xiàn)實(shí)模式的追認(rèn)與規(guī)范，其積極作用只能緩慢釋放。

未來我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間的確很大，但實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)需要多方面配套改革。現(xiàn)在難題是，小農(nóng)戶耕種自己的土地，勞動(dòng)成本比較高；專業(yè)大戶主要耕種流轉(zhuǎn)來的土地，雖然勞動(dòng)成本降低了不少，但土地流轉(zhuǎn)成本高，例如地租率高。地租往往與農(nóng)業(yè)全部純收入不差上下。若不能消除這種制約農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的情形，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展沒有希望，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

解決上述問題，需要更深入地推進(jìn)土地制度改革及其他配套改革。

第一，城市化方向必須堅(jiān)定不移。不要寄希望維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)來保護(hù)環(huán)境。從筆者的調(diào)研看，即使是小農(nóng)戶也希望用其他投入來替代自己的勞動(dòng)，以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，騰出更多時(shí)間獲得務(wù)工收入。他們使用化肥、農(nóng)藥不比專業(yè)農(nóng)戶少。專業(yè)農(nóng)戶更有可能合理使用化肥、農(nóng)藥。國家環(huán)境政策的實(shí)施通過專業(yè)農(nóng)戶更容易實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。因此，要實(shí)行更為積極的城市化政策，推動(dòng)農(nóng)村人口大量向城市經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)移，改變農(nóng)業(yè)領(lǐng)域人地比例關(guān)系，為專業(yè)農(nóng)戶的成長創(chuàng)造條件。當(dāng)前，城市房價(jià)過高，制約農(nóng)村人口進(jìn)城定居。城市房價(jià)高的重要原因之一是城市土地規(guī)劃不合理，居民住房建設(shè)用地供應(yīng)少，其他類型土地供應(yīng)多，所以必須改革城市土地規(guī)劃管理制度，把城市房價(jià)降下來。

第二，采取多方面措施，降低地租率。包括地租在內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用高，與土地流轉(zhuǎn)中的供應(yīng)與需求關(guān)系不協(xié)調(diào)有關(guān)。從供應(yīng)方面看，農(nóng)民舉家進(jìn)城不容易，留守農(nóng)村的婦女與老人守住小塊土地的機(jī)會(huì)成本比較低，他們不大愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。還有的農(nóng)戶預(yù)期自己的土地可能會(huì)轉(zhuǎn)變用途、實(shí)現(xiàn)增值，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后犧牲很大利益。從需求方面看，有的農(nóng)業(yè)投資者寄希望于通過土地用途改變獲取更大利益，并不在乎短期的土地流轉(zhuǎn)成本，致使土地流轉(zhuǎn)需求增大。這兩方面一小一大，勢(shì)必拉動(dòng)地租率提高。解決這個(gè)問題，一方面要通過城市土地管理制度改革降低房價(jià)，鼓勵(lì)農(nóng)村居民舉家進(jìn)城，加速推動(dòng)我國城市化進(jìn)程；另一方面要建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人對(duì)土地用途的預(yù)期，抑制土地投機(jī)沖動(dòng)。顯然，這些改革難以一蹴而就，未來改革任務(wù)還十分艱巨。

四、約束共同共有產(chǎn)權(quán)實(shí)施的邊界

農(nóng)村當(dāng)然需要共同共有產(chǎn)權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)村的一些財(cái)物及服務(wù)的確在享用中很難有效地建立個(gè)人的排他性權(quán)利，或很難有效地建立可退出的法人排他性權(quán)利。這個(gè)時(shí)候需要共同共有產(chǎn)權(quán)，即一般說的公有制。具體有以下情形：

第一，即使是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因?yàn)樵谏a(chǎn)中會(huì)涉及有害物質(zhì)排放、土地利用中的以鄰為壑、環(huán)境保護(hù)等問題，可以通過多種相關(guān)法規(guī)用公權(quán)對(duì)私權(quán)進(jìn)行約束。這里，雖然公權(quán)不直接占有土地，但實(shí)際上已經(jīng)形成公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)。這種權(quán)利還常常表現(xiàn)為公共部門的土地分區(qū)規(guī)劃權(quán)。

第二，對(duì)私人不能利用或利用成本極高的土地資產(chǎn)，公權(quán)（如社區(qū)“集體”）可以直接占有，如河流、某些道路、公共活動(dòng)場所、生態(tài)林地、社區(qū)公共服務(wù)等，都適用共同共有產(chǎn)權(quán)。在國家層面，有更多的財(cái)物有理由實(shí)行國家共同共有產(chǎn)權(quán)。

第三，對(duì)私人價(jià)值低、但對(duì)大眾價(jià)值高的某些資產(chǎn)，可能會(huì)發(fā)生私人自愿將資產(chǎn)全部或部分提供給大眾使用的情形。這種情形在一些發(fā)達(dá)國家越來越普遍，所謂各類conservancy（保護(hù)區(qū)）的大量出現(xiàn)，便證明土地私權(quán)可以用于公共目的。這也就是說，政府不一定非要采取征地方式，解決土地的公共利用問題。這種私權(quán)的揚(yáng)棄或蛻變，我國理論界基本忽視了。

第四，國家應(yīng)防止農(nóng)村公共品過度供給。過寬、過密的馬路，過多的地下管網(wǎng)系統(tǒng)，面積過大的場地硬化，看起來是政府增加了公共品的供給，其實(shí)可能效果適得其反。例如，遠(yuǎn)期的3千萬畝面積的農(nóng)村道路硬化有沒有必要？能不能一部分不做硬化或只做簡易鋪裝？硬化道路影響生態(tài)微循環(huán)機(jī)制，對(duì)生態(tài)維護(hù)有負(fù)面作用，也不利于農(nóng)場規(guī)模擴(kuò)大后復(fù)墾土地。類似這樣的事情，都需要科學(xué)規(guī)劃。

五、改革土地管理體制，建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)

在我們這樣一個(gè)國家，堅(jiān)持農(nóng)地保護(hù)不動(dòng)搖，有充分根據(jù)。相對(duì)于我國的人口數(shù)量，并考慮到國際比較因素，我國的土地資源要確保國民的食品安全、支撐有競爭力的農(nóng)業(yè)，條件并不是太好。優(yōu)質(zhì)農(nóng)地不足，是我們發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所面臨的最大制約因素。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，當(dāng)然是盡可能地把優(yōu)質(zhì)農(nóng)地保護(hù)起來，具體說，就是把我國適合搞規(guī)?；r(nóng)業(yè)的平原地區(qū)的農(nóng)地保護(hù)起來。保護(hù)其他條件差的農(nóng)地沒有用；那些土地因不便規(guī)?；?，交通條件又不好，已經(jīng)或正在被農(nóng)民撂荒。換句話說，中國的農(nóng)地并不是絕對(duì)數(shù)量有問題，而是農(nóng)民愿意耕作、能給農(nóng)民帶來利益的優(yōu)質(zhì)土地不足。隨著中國工資水平的上升，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)成本還會(huì)增加，將導(dǎo)致更多的劣質(zhì)耕地會(huì)退出耕作，優(yōu)質(zhì)耕地所承載的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)將更加艱巨。

農(nóng)地保護(hù)會(huì)影響中國工業(yè)化、城市化么？決不會(huì)。有的專家學(xué)者拿城市化的需要來批評(píng)農(nóng)地保護(hù)政策是沒有依據(jù)的。我國城市建成區(qū)（包括鎮(zhèn)建成區(qū)）的經(jīng)濟(jì)密度不高，約2億畝的建成區(qū)面積，平均每畝產(chǎn)出GDP不超過40萬元。如果按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來擴(kuò)大城市，當(dāng)我們實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國夢(mèng)時(shí)（例如GDP總量在400萬億以上），城市建成區(qū)面積還要擴(kuò)大5倍以上，即再占農(nóng)地8億畝！相反，如果我們提高城市土地的集約利用水平，把每平方公里的GDP產(chǎn)出水平提高到200萬元，城市面積就不擴(kuò)大，而這個(gè)指標(biāo)和發(fā)達(dá)國家比，根本不算高。

筆者期盼，國家可以用農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度替代基本農(nóng)田保護(hù)制度。建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度旨在更有效地防止濫占耕地，堵塞變相蠶食農(nóng)地、多頭分散上馬工商業(yè)項(xiàng)目的管理漏洞。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)應(yīng)是空間連續(xù)、面積較大、包括現(xiàn)有基本農(nóng)田及周邊尚未開發(fā)的其他土地的區(qū)域。國家可要求地方政府劃定多片農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。這個(gè)制度可設(shè)定：除公益性基礎(chǔ)設(shè)施以外，農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)不允許新增任何非農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目；現(xiàn)有非農(nóng)工商業(yè)項(xiàng)目逐步退出保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的常住居民為專業(yè)農(nóng)戶和特色村居民。不允許非農(nóng)業(yè)居民購置農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)的任何房產(chǎn)?，F(xiàn)有非農(nóng)業(yè)居民和今后脫離農(nóng)業(yè)的居民逐步退出保護(hù)區(qū)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)歸區(qū)級(jí)政府直接管轄。

實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度之后，在住宅建設(shè)用地的價(jià)格已經(jīng)頂?shù)教旎ò逅街系默F(xiàn)有情況下，將迫使工商建設(shè)用地價(jià)格告別“零地價(jià)”、“負(fù)地價(jià)”，迫使公共部門減少占地，從而提高土地產(chǎn)出效率。如果同時(shí)推進(jìn)配套改革，例如，實(shí)行合理的不動(dòng)產(chǎn)稅收制度，這種效果還會(huì)更加明顯。