■ 宣博文/張 均

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源學(xué)院，湖北 武漢 430074）

湖北磷礦礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償研究
——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

■ 宣博文/張 均

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源學(xué)院，湖北 武漢 430074）

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是湖北省實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。通過將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵退悸否詈?，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分析，明晰當(dāng)前礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前稅費(fèi)政策的產(chǎn)權(quán)含義存在交集，提出礦產(chǎn)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償作為補(bǔ)充，同時(shí)指出當(dāng)前湖北省磷礦資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中存在資源浪費(fèi)、產(chǎn)權(quán)不清和空白以及政策冗雜等問題。文章以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想為指導(dǎo)，提出以下政策建議：(1)明晰生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵，完善補(bǔ)償機(jī)制；(2)精簡(jiǎn)補(bǔ)償政策；(3)推進(jìn)磷礦產(chǎn)權(quán)、固態(tài)廢棄物產(chǎn)權(quán)和環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定以及市場(chǎng)建設(shè)；(4)建立合理的委托-代理關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制。

礦產(chǎn)資源；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；新制度經(jīng)濟(jì)；產(chǎn)權(quán)制度；磷礦；固態(tài)廢棄物；湖北

1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)及其內(nèi)涵

1.1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償是指針對(duì)人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然資本的使用和對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成的污染和破壞進(jìn)行的補(bǔ)償、治理和恢復(fù)等一系列活動(dòng)。礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的具體運(yùn)用，其內(nèi)涵為：對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用相關(guān)行為消耗、污染、破壞的生態(tài)資源和當(dāng)?shù)鼐用袷艿降呢?fù)外部性影響以及機(jī)會(huì)成本和可持續(xù)發(fā)展的損失的資本補(bǔ)償，以及對(duì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窠逃?、醫(yī)療、就業(yè)和政策優(yōu)惠等一系列的經(jīng)濟(jì)、政策和行動(dòng)補(bǔ)償?shù)目偡Q。

1.2 新制度經(jīng)濟(jì)視角下的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償

庇古稅和科斯定理都是試圖通過外部性內(nèi)部化的方法解決外部性問題，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)存主要手段和方法都是基于這兩種理論。但是無論是庇古稅還是科斯定理，都需要有清晰的、明確界定的產(chǎn)權(quán)作為前提。那么在外部性產(chǎn)生的時(shí)候，超過產(chǎn)權(quán)邊界的行為就可以較為清晰地被處理：收取稅費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。這樣的補(bǔ)償才是確定、清晰和有效率的[1]。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)合理的制度的重要性，尤其是產(chǎn)權(quán)制度，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)安排直接影響資源配置效率，通過產(chǎn)權(quán)制度對(duì)個(gè)人行為所提供的激勵(lì)和約束來影響一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效[2]?？扑沟诙ɡ硪矎?qiáng)調(diào)了通過制定合理的制度政策，合理清晰地劃分產(chǎn)權(quán)，使得外部性內(nèi)部化。使資源配給最優(yōu)，降低了產(chǎn)權(quán)模糊不清導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)侵害。

因此，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)思想為指導(dǎo)，以資源和相關(guān)產(chǎn)權(quán)的明確界定為基礎(chǔ)，通過產(chǎn)權(quán)界定，建立產(chǎn)權(quán)清晰、交易成本較低的制度，通過導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制使我國(guó)外部性劃分清晰，以產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和外部性的補(bǔ)償，使資源和環(huán)境得到最好的配給，使礦業(yè)得到可持續(xù)的綠色發(fā)展，使礦業(yè)經(jīng)濟(jì)由破壞性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)。

2 我國(guó)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

我國(guó)礦產(chǎn)資源為國(guó)家代表的全體人民所有，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，礦產(chǎn)投資有多元化的需求，國(guó)家獨(dú)攬礦產(chǎn)投資也不太現(xiàn)實(shí)，無法直接行使其所有權(quán)權(quán)能。因此，國(guó)家建立了礦業(yè)權(quán)制度，來行使其礦產(chǎn)資源所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能。

國(guó)家行使對(duì)礦產(chǎn)資源的處分權(quán)，將礦產(chǎn)資源的占有和使用權(quán)讓渡給礦業(yè)權(quán)人，通過對(duì)礦業(yè)權(quán)的管理行使其占有權(quán)；通過礦業(yè)權(quán)的設(shè)立，出讓和審批登記制度，將礦產(chǎn)資源交于礦業(yè)權(quán)人使用，進(jìn)行勘探和開采作業(yè)，以此來體現(xiàn)礦產(chǎn)資源使用權(quán)；通過礦產(chǎn)資源有償取得和有償使用行使其收益權(quán)；國(guó)家通過國(guó)務(wù)院代表，國(guó)土資源部主管，依法管理和保護(hù)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)，同時(shí)監(jiān)管礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，允許礦業(yè)權(quán)人有限范圍內(nèi)的處分權(quán)，以此來行使國(guó)家的處分權(quán)[3]。

2.1 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)

資源稅是“以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象、為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的一種稅”[4]。所有開采者開采的所有應(yīng)稅資源都應(yīng)繳納資源稅，屬于作為絕對(duì)礦租課征的一般資源稅；同時(shí)，開采中、優(yōu)等資源的納稅人還要額外繳納一部分資源稅，屬于對(duì)級(jí)差礦租課征的級(jí)差資源稅，反映了“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”的政策[4]。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是國(guó)務(wù)院明確規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和其他管轄海域開采礦產(chǎn)資源 ，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)?！痹撡M(fèi)用旨在保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護(hù)和合理開發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，是礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式[5]。

探礦權(quán)（采礦權(quán)）使用費(fèi)是指國(guó)家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)（采礦權(quán)）出讓給探礦權(quán)（采礦權(quán)）人，并按規(guī)定向探礦權(quán)（采礦權(quán)）人收取的使用費(fèi)。

探礦權(quán)（采礦權(quán)）價(jià)款在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：“探礦權(quán)（采礦權(quán)）價(jià)款是申請(qǐng)國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)（采礦權(quán)），探礦權(quán)（采礦權(quán)）申請(qǐng)人除依照本辦法的規(guī)定繳納探礦權(quán)（采礦權(quán)）使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)（采礦權(quán)）價(jià)款。”

2.2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)明晰

從礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策角度來看，國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者向礦業(yè)權(quán)人收取資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)作為對(duì)其所有權(quán)的補(bǔ)償[6]。以產(chǎn)權(quán)理論解釋，“資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)就是國(guó)家這個(gè)礦產(chǎn)資源所有權(quán)人向使用了國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)人收取的所有權(quán)租金”[7]，也就是礦產(chǎn)資源地租，是對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)中使用權(quán)和收益權(quán)的補(bǔ)償。

探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)是礦業(yè)權(quán)人為獲取國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源勘查權(quán)、開采權(quán)而支付的代價(jià)，主要體現(xiàn)的是對(duì)國(guó)家轉(zhuǎn)讓占有權(quán)、使用權(quán)和部分處分權(quán)的補(bǔ)償。繳納了探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)可以對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行排他性占有使用，同時(shí)在有限的范圍內(nèi)允許轉(zhuǎn)讓，行使部分處分權(quán)。

探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款的征收，其實(shí)質(zhì)是補(bǔ)償因?yàn)閲?guó)家出資投入到探礦權(quán)和采礦權(quán)而使其產(chǎn)生了新的價(jià)值，這種額外的價(jià)值在轉(zhuǎn)讓過程中的產(chǎn)權(quán)收益，體現(xiàn)的是礦產(chǎn)資源使用者之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是對(duì)國(guó)家投資形成的礦產(chǎn)資源價(jià)值增加的收益權(quán)的補(bǔ)償，屬于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。圖1為產(chǎn)權(quán)理論與礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策關(guān)系示意圖。

圖1 產(chǎn)權(quán)理論與礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策關(guān)系

2.3 礦產(chǎn)資源環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償

礦產(chǎn)資源外部性主要是礦業(yè)權(quán)人在礦產(chǎn)資源開發(fā)當(dāng)中造成的環(huán)境污染、破壞等問題，對(duì)生態(tài)環(huán)境、當(dāng)?shù)鼐用裆钤斐闪擞绊懀瑢儆谪?fù)外部性的范疇。其實(shí)質(zhì)是礦業(yè)權(quán)人對(duì)“環(huán)境產(chǎn)權(quán)”造成了損害。

我國(guó)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的研究還不成熟，尚未形成較完整的產(chǎn)權(quán)理論體系。在當(dāng)前制度政策下，有兩種方法可以解決環(huán)境污染等“外部性”問題：一種是由政府主導(dǎo)進(jìn)行干預(yù)，如對(duì)排污者征收排污稅之類；另一種是通過產(chǎn)權(quán)界定和交易來解決環(huán)境污染等“外部性”問題。而建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度正是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系的一片空缺[8]。環(huán)境產(chǎn)權(quán)建立后就可具體給出礦產(chǎn)資源環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿?/p>

礦產(chǎn)資源環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償指的是針對(duì)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中被侵害和侵占的環(huán)境產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的交易和環(huán)境治理、恢復(fù)、補(bǔ)償，對(duì)環(huán)境恢復(fù)行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等多手段、多方面的一系列活動(dòng)。

3 湖北省磷礦礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

3.1 開采無序，產(chǎn)權(quán)受損

2010年以前，湖北省大部分磷礦山均只開采P2O5大于28%的高品位富礦，大量中低品位礦遭到嚴(yán)重地破壞和浪費(fèi)[9]。2010年后，湖北宜化、興發(fā)啟動(dòng)了能利用品位最低為18%的中低品位磷礦重介質(zhì)選礦廠，其他企業(yè)也逐漸對(duì)中低品位磷礦提高重視，但由于成本和效益問題，采富棄貧的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。同時(shí)依然存在非法承包開采富礦、盜采等行為，將礦山挖得“千瘡百孔”，浪費(fèi)了絕大部分資源儲(chǔ)量。而采富棄貧和無序開采導(dǎo)致的一部分遭到破壞無法利用的礦產(chǎn)資源屬于資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅的征收漏洞，是對(duì)國(guó)家的所有權(quán)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人的使用權(quán)和收益權(quán)的侵害。同時(shí)也說明了對(duì)礦產(chǎn)盜采的監(jiān)管和處罰機(jī)制存在缺陷。

3.2 經(jīng)費(fèi)挪用，補(bǔ)償冗雜，效果不佳

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償中外部性補(bǔ)償實(shí)質(zhì)就是對(duì)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償：以政府代表收取一系列和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理與恢復(fù)有關(guān)的相關(guān)規(guī)費(fèi)，對(duì)周邊居民的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)和國(guó)家的生態(tài)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。這些資本的用途理應(yīng)是投入到生態(tài)補(bǔ)償、恢復(fù)工作中，但是往往卻被地方挪作他用，主要存在的問題是環(huán)境產(chǎn)權(quán)模糊，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主客體不清等。

國(guó)家未推行統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定，而地方有許多打著生態(tài)旗幟的各種費(fèi)用，如礦山環(huán)境治理保證金、水土保持費(fèi)、土地復(fù)耕費(fèi)等，含義交叉，條目冗雜，收繳核算成本高。以筆者2014年調(diào)研的興發(fā)所有神農(nóng)架武山礦業(yè)磷礦規(guī)費(fèi)為例（表1），部分礦企負(fù)責(zé)人反映，目前稅漲了，清費(fèi)卻不力，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。數(shù)據(jù)顯示，2013年與2012年相比，宜昌、襄陽(yáng)兩地磷礦石資源費(fèi)收入相應(yīng)減少，而部分地區(qū)仍在收取已取消的規(guī)費(fèi)[10]。

從表1可以看出，除了資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)等硬性規(guī)定的稅費(fèi)之外，還有大量的其他補(bǔ)償規(guī)費(fèi)，3-7項(xiàng)都屬于環(huán)境產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，條目繁多冗雜，收繳困難，增加了許多可以避免的交易費(fèi)用。同時(shí)存在問題收費(fèi)例如“水土保持補(bǔ)償費(fèi)”和“水土流失防治費(fèi)”，補(bǔ)償意義幾乎重合，屬于對(duì)同一產(chǎn)權(quán)的二次收費(fèi)。“國(guó)有資源有償使用費(fèi)”屬于地方政府強(qiáng)加的意義重復(fù)的無產(chǎn)權(quán)不合理收費(fèi)。

收取規(guī)費(fèi)如此繁多，而根據(jù)調(diào)研，礦區(qū)環(huán)境并未得到很好治理，磷石膏直接胡亂堆放，尾礦庫(kù)周邊環(huán)境依然糟糕。收取的相關(guān)稅費(fèi)都被地方政府挪用，在其他的方面進(jìn)行投資，屬于地方侵占國(guó)家產(chǎn)權(quán)的行為，未能很好地體現(xiàn)相關(guān)稅費(fèi)本身的補(bǔ)償形式，導(dǎo)致外部性并沒有成功內(nèi)部化，周邊居民的利益受損。

表1 神農(nóng)架武山礦業(yè)規(guī)費(fèi)統(tǒng)計(jì)（2012-2014年）

3.3 固態(tài)廢棄物利用程度低，產(chǎn)權(quán)被侵占

湖北磷礦儲(chǔ)量全國(guó)第一，但在磷礦固態(tài)廢棄物（簡(jiǎn)稱“磷固廢”）的利用程度上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他磷礦大省。伴隨著磷礦急速開發(fā)，磷固廢已成了湖北省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大隱患之一，對(duì)環(huán)境產(chǎn)權(quán)造成了侵害。現(xiàn)存絕大部分固態(tài)廢棄物暫時(shí)還是在尾礦庫(kù)里堆存，湖北省推行過幾個(gè)固態(tài)廢棄物利用項(xiàng)目，如黃麥嶺的磷石膏改良球項(xiàng)目，都因?yàn)槌杀靖吆褪找嫔俳型?，利用的磷固廢占產(chǎn)生的不到20%。

在湖北省某地，有一山東省公司與當(dāng)?shù)卣⒄?，自帶專利技術(shù)，收購(gòu)尾礦庫(kù)里的磷石膏進(jìn)行利用，當(dāng)?shù)卣_出了三千萬元的高價(jià)。磷礦固態(tài)廢棄物具有資源屬性，是可以利用或具有潛在利用價(jià)值的對(duì)象，明文規(guī)定的為礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，當(dāng)?shù)卣⒉粨碛辛资嗟漠a(chǎn)權(quán)，無權(quán)對(duì)磷石膏進(jìn)行買賣，也就是說，這三千萬元的收益應(yīng)該屬于國(guó)家而不是地方政府。同時(shí)，生產(chǎn)出這些磷石膏的化工企業(yè)是購(gòu)買了磷礦原材料的部分所有權(quán)，也包括生產(chǎn)出來的固態(tài)廢棄物的產(chǎn)權(quán)，因此，化工企業(yè)也應(yīng)該得到補(bǔ)償。

這一系列的產(chǎn)權(quán)問題的根源是固態(tài)廢棄物的產(chǎn)權(quán)研究領(lǐng)域的空白，以往的概念都將其視作累贅廢棄物而不是可利用的資源，而在它轉(zhuǎn)換成資源形式的時(shí)候，相關(guān)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容法規(guī)缺失，導(dǎo)致了國(guó)家和企業(yè)產(chǎn)權(quán)受損的結(jié)果。

4 湖北省磷礦及其固態(tài)廢棄物礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償政策建議

4.1 明確補(bǔ)償內(nèi)涵，完善補(bǔ)償機(jī)制

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)是明確的補(bǔ)償內(nèi)涵和完善的機(jī)制，應(yīng)包含如下幾個(gè)方面：①對(duì)被利用了的礦產(chǎn)資源的國(guó)家產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償；②對(duì)被破壞了的國(guó)有生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償；③對(duì)因礦山周圍環(huán)境、噪音、機(jī)會(huì)成本而受到影響的居民生態(tài)環(huán)境正常使用權(quán)的補(bǔ)償；④增加資源補(bǔ)償費(fèi)稅率，投入勘查工作，以此來體現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源代際機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償；⑤礦產(chǎn)跨省和出國(guó)征收礦產(chǎn)地補(bǔ)償費(fèi)，體現(xiàn)礦產(chǎn)接受地（國(guó)）對(duì)礦產(chǎn)輸出地（國(guó)）的補(bǔ)償。

4.2 精簡(jiǎn)補(bǔ)償環(huán)節(jié)，降低交易費(fèi)用

冗雜的補(bǔ)償條目會(huì)增加計(jì)征的難度，增加企業(yè)繳納和政府征收、核算等過程的成本費(fèi)用，造成不必要的資源、經(jīng)濟(jì)以及時(shí)間的浪費(fèi)。應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)合并補(bǔ)償條目，去除含義不明的霸王條款。

以表1為例，土地復(fù)耕費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)都屬于環(huán)境補(bǔ)償，表達(dá)含義類似，功能接近，可合并為環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，在利用過程中靈活調(diào)度，減少企業(yè)核算和政府征收的成本；國(guó)有資源使用費(fèi)和資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)含義重合，屬于地方強(qiáng)行添加條款，應(yīng)該取締；更進(jìn)一步整合可將排污費(fèi)和堆放費(fèi)以及環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)整合成為排污權(quán)費(fèi)。整合條目之后，征收的復(fù)雜程度大大降低，企業(yè)和政府也降低了核算成本。

4.3 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)界定，推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制

界定清晰的產(chǎn)權(quán)可以有效地避免外部性、“搭便車”的行為， 從而使資源的配置和利用更加有效率[11]。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是連接經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的紐帶，完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保障生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)按照公平、公正，“誰污染誰賠償，誰受益誰補(bǔ)償”的規(guī)則運(yùn)行的基礎(chǔ)[12]。當(dāng)前礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償需要對(duì)存在產(chǎn)權(quán)模糊、空白的領(lǐng)域進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰和界定，同時(shí)應(yīng)用到產(chǎn)權(quán)的恢復(fù)當(dāng)中。

4.3.1 磷礦產(chǎn)權(quán)

對(duì)于中低品位磷礦，礦業(yè)企業(yè)采富棄貧導(dǎo)致的貧礦無法開采利用的行為，占用了國(guó)家的中低品位磷礦所有權(quán)，然而并沒有作出相應(yīng)的補(bǔ)償，屬于政策的一個(gè)漏洞，在某種程度上助長(zhǎng)了采富棄貧的發(fā)生，因此，政策必須經(jīng)過一定的改革。

由于主要是資源補(bǔ)償費(fèi)行使的絕對(duì)地租，也就是國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)的形式。在此提出一種新的資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征模式：

資源補(bǔ)償費(fèi)=資源儲(chǔ)量占用量×礦種的基準(zhǔn)價(jià)格×基準(zhǔn)費(fèi)率×修正系數(shù)（風(fēng)險(xiǎn)考慮）

資源補(bǔ)償費(fèi)征收形式修改為類似采礦權(quán)價(jià)款的形式，根據(jù)勘查報(bào)告的儲(chǔ)量，一次性計(jì)征資源補(bǔ)償費(fèi)，根據(jù)數(shù)額分期繳納。因?yàn)楦坏V貧礦都進(jìn)行了資源補(bǔ)償費(fèi)的繳納，如果中低品位磷礦不進(jìn)行開發(fā)，就會(huì)出現(xiàn)一筆毫無收益的沉沒成本。因此這樣的計(jì)征模式可以激勵(lì)礦業(yè)權(quán)人對(duì)磷礦資源“榨干吃凈”，充分利用資源，同時(shí)也會(huì)激勵(lì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行科研，尋找可以降低最低工業(yè)品位的開發(fā)方法。

4.3.2 固體廢棄物產(chǎn)權(quán)

前文提到過固態(tài)廢棄物的產(chǎn)權(quán)屬于空白區(qū)域，以磷石膏為例。假設(shè)某化工企業(yè)制造了1t磷石膏，如果自行將磷石膏處理后進(jìn)行了利用，制成了石膏板，那么應(yīng)當(dāng)作為石膏資源來看待，應(yīng)當(dāng)繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。因?yàn)槭巧鷳B(tài)友好的生產(chǎn)，應(yīng)該給予適量補(bǔ)償費(fèi)減免或者即征即退，加上減少的磷石膏堆放成本和相關(guān)費(fèi)用，使得磷石膏產(chǎn)品能獲得收益，但是對(duì)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的補(bǔ)償不可免除。如果化工企業(yè)將磷石膏委托其他企業(yè)處理，應(yīng)該將減少的磷石膏堆放成本和相關(guān)費(fèi)用支付給其他企業(yè)，然后該企業(yè)制造的磷石膏產(chǎn)品也需要繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。

總之，國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)必須收取相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行表達(dá)，無論是礦產(chǎn)還是固態(tài)廢棄物，對(duì)于固態(tài)廢棄物可以通過適當(dāng)補(bǔ)貼進(jìn)行激勵(lì)，激勵(lì)企業(yè)將其視作開發(fā)較為困難的資源。

4.3.3 環(huán)境產(chǎn)權(quán)

上文提到減少的磷石膏堆放成本和相關(guān)費(fèi)用，如果將磷石膏委托處理，會(huì)存在一個(gè)交易問題，應(yīng)引進(jìn)“排污權(quán)”的概念，將相關(guān)費(fèi)用集約成排污權(quán)，建立排污權(quán)市場(chǎng)，允許交易。企業(yè)排污需購(gòu)買排污權(quán)，而如果自行處理的費(fèi)用和委托處理的費(fèi)用較低，那么可以出售排污權(quán)，自行處理固態(tài)廢棄物，達(dá)到最優(yōu)資源配給。排污權(quán)其實(shí)質(zhì)就是環(huán)境產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能表現(xiàn)，而環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)漏洞，亟待補(bǔ)充建立：

環(huán)境資源也屬于資源的一種，所有權(quán)歸國(guó)家所有。由于生態(tài)環(huán)境由當(dāng)?shù)厝嗣窬唧w利用，當(dāng)?shù)卣芾?，主要由?dāng)?shù)鼐用裥惺拐加脵?quán)、使用權(quán)以及經(jīng)過審批的收益權(quán)，處分權(quán)由當(dāng)?shù)卣小Ｔ?010年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，安徽省國(guó)土資源廳增設(shè)了“資源恢復(fù)整治處”，承擔(dān)全省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理的監(jiān)督管理工作[13]。這項(xiàng)措施湖北省國(guó)土資源廳學(xué)習(xí)推廣，增設(shè)“環(huán)境資源管理處”和環(huán)保廳聯(lián)動(dòng)進(jìn)行環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)管理，同時(shí)承擔(dān)全省礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理的監(jiān)督管理工作。

4.4 建立合理的委托—代理關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制

科學(xué)明確地規(guī)定礦業(yè)權(quán)人和區(qū)域政府的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)、考核指標(biāo)，這樣既對(duì)礦業(yè)權(quán)人和區(qū)域政府形成激勵(lì)影響，也構(gòu)成約束效應(yīng)。同時(shí)對(duì)雙方的契約關(guān)系進(jìn)行監(jiān)管：一方面是對(duì)國(guó)有資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管，督促企業(yè)履行環(huán)保義務(wù)，進(jìn)行固態(tài)廢棄物的處理，補(bǔ)償國(guó)家擁有完整未過分破壞的環(huán)境產(chǎn)權(quán)和當(dāng)?shù)鼐用駬碛姓Ｉ瞽h(huán)境的產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督企業(yè)進(jìn)行合理開發(fā)，不浪費(fèi)、破壞國(guó)有的礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。另一方面是加大對(duì)盜采行為的打擊力度，對(duì)非法承包、技術(shù)不過關(guān)的采富棄貧“黑礦”要采取更加嚴(yán)厲的處罰。

5 結(jié)語

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，國(guó)內(nèi)研究較多但缺乏新視角、新思路。通過新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，將礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和思路進(jìn)行耦合研究，可發(fā)現(xiàn)當(dāng)前湖北省磷礦礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中存在一系列的問題：資源浪費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)部分概念有交集或重復(fù)，產(chǎn)權(quán)不清、空白以及政策冗雜等。今后的礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償研究中，應(yīng)以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和思想為基礎(chǔ)，明晰生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵蛢?nèi)涵，完善補(bǔ)償機(jī)制，精簡(jiǎn)補(bǔ)償條目，同時(shí)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)界定以及產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)。這些將是未來礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償和礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的研究趨勢(shì)。

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礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償是通過對(duì)生態(tài)環(huán)境的利用、保護(hù)和建設(shè)中相關(guān)主體的利益進(jìn)行調(diào)整，促使生態(tài)環(huán)境的利用、保護(hù)和建設(shè)行為外部效應(yīng)內(nèi)部化，即通過外部顯現(xiàn)的舉措調(diào)節(jié)各利益主體之間的關(guān)系，目的在于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)和改善。礦產(chǎn)資源是生態(tài)資源的重要組成部分，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償即生態(tài)補(bǔ)償在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域內(nèi)的運(yùn)用。

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償具有顯著特點(diǎn)：第一，在整個(gè)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償中，對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)利用的一方是最大的受益者，是直接的受益者；第二，對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境損害難以確定，或者說損害的程度難以確定，并且受損主體的數(shù)量、受損的地域也較難以界定；第三，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用造成的生態(tài)環(huán)境損失是長(zhǎng)期性的，有的損害甚至是潛在的、當(dāng)前難以發(fā)現(xiàn)的。

——摘編自人民論壇網(wǎng)

Research on Ecological Compensation for Phosphorus Mineral Resource Development in Hubei—From the Perspective of the New Institutional Economics

XUAN Bowen, ZHANG Jun
(The Faculty of Resources of China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

The ecological compensation for mineral resources development is an important means that can realize the sustainable development of mineral resources industry in Hubei province. Through coupling new institutional economics with the theory and idea of ecological compensation for mineral resource development, analyzing property rights, making the current situation of mineral resources ecological compensation clear, there is an overlap emerged in the meaning of property rights pertaining to tax policy. In light of this, ecological compensation for mining environments is presented as a supplement. At the same time, this paper points out that resources wasted, unclear and blank property rights, and miscellaneous policy have been the constituents of the problems that Hubei province face in the practice of ecological compensation for phosphorus resources. Guided by the ideas of new institutional economics, suggestions are listed in the following: clarifying the connotation of ecological compensation and improving the compensation system; streamlining the compensation policy; promoting the defnition of phosphate rock property, solid waste property, and environmental property rights; accelerating market construction; establishing right principal-agent relation; and strengthening monitoring mechanism.

mineral resources; ecological compensation mechanism; the new institutional economics; property right system; phosphate rock. solid waste; Hubei

F407.1；F062.2；F062.1

A

1672-6995（2016）01-0055-05

2015-10-28；

2015-12-14

湖北省國(guó)土資源廳磷礦開發(fā)利用固體廢棄物的有效途徑和政策研究（EZC-2014-ZX0303）

宣博文（1992-），男，湖北省武漢市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源學(xué)院碩士研究生，研究方向：資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。