■ 陳 軍/成金華

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢 430074）

完善我國自然資源管理制度的系統(tǒng)架構(gòu)

■ 陳 軍1,2/成金華2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）中國礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略與政策研究中心，湖北 武漢 430074）

完善自然資源管理制度，必須以健全產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)夯實(shí)源頭嚴(yán)防的制度安排，完成“突出一個(gè)角色，協(xié)調(diào)兩種關(guān)系，抓住一個(gè)關(guān)鍵”的主要任務(wù)，同時(shí)從資源開發(fā)的時(shí)空部署上，建立科學(xué)完整的空間規(guī)劃體系；必須以資源有償使用為重點(diǎn)強(qiáng)化過程嚴(yán)管的經(jīng)濟(jì)手段，在自然資源價(jià)格改革方面必須堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，突出價(jià)格改革重點(diǎn)，建立和完善自然資源及其產(chǎn)品的稅收制度，運(yùn)用稅收杠桿使自然資源價(jià)值得到補(bǔ)償；必須以推行損害追責(zé)為保障建立后果嚴(yán)防的管控措施，建立自然資源損害的責(zé)任追究制度，進(jìn)一步推行和落實(shí)自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)制度。

自然資源；資產(chǎn)；管理制度；生態(tài)文明；資源稅

0 引言

面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》對加強(qiáng)自然資源管理制度建設(shè)提出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，為我國今后進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理提供了系統(tǒng)架構(gòu)和方向指南。加強(qiáng)自然資源管理尤其是完善自然資源管理制度已經(jīng)成為我國建設(shè)生態(tài)文明的重要任務(wù)。因此，面向生態(tài)文明的自然資源管理，必然要求進(jìn)一步深化資源安全、生態(tài)安全、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展的理念，在資源開發(fā)、利用、分配和消費(fèi)的過程中，實(shí)行源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的制度安排，通過完善和創(chuàng)新資源管理的經(jīng)濟(jì)手段和政策工具，使之更加符合集約型資源市場發(fā)展和自然資源參與國家宏觀調(diào)控的需求，為人們建設(shè)“天藍(lán)、水凈、氣清”的美麗中國和“山水林田湖”錯(cuò)落有致、相映成趣的綠色家園提供系統(tǒng)性的制度保障。

1 以健全產(chǎn)權(quán)制度為前提，夯實(shí)源頭嚴(yán)防的制度安排

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，要“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”和“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，是我國堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求和加快生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要。結(jié)合當(dāng)前我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)存在的“虛化”和“弱置”問題，需要將自然資源物權(quán)界定作為產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的主體內(nèi)容，在對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行系統(tǒng)化的確權(quán)登記、劃清自然資源國家所有前提下以及國家和地方政府行使所有權(quán)的責(zé)、權(quán)、利邊界的基礎(chǔ)上，規(guī)范產(chǎn)權(quán)界定、配置、交易和保護(hù)關(guān)系，矯正自然資源公共產(chǎn)權(quán)設(shè)置下“委托—代理”目標(biāo)錯(cuò)位和權(quán)力失衡，為從源頭上嚴(yán)格防范自然資源無序開發(fā)和低效利用提供制度前提。在健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的前提下，還需要進(jìn)一步完善自然資源管理制度，這是從源頭上防范自然資源盲目、低效開發(fā)的基礎(chǔ)性制度安排。完善自然資源管理制度，根本目的是在公有自然資源的所有者與代表其進(jìn)行資源管理的政府部門、企業(yè)及權(quán)力者個(gè)人之間形成相互配合、相互監(jiān)督、協(xié)作共贏的服務(wù)于自然資源資產(chǎn)保值增值的激勵(lì)和約束機(jī)制。在既定的自然資源產(chǎn)權(quán)設(shè)置下，改進(jìn)自然資源管理，要承擔(dān)并完成“突出一個(gè)角色，協(xié)調(diào)兩種關(guān)系，抓住一個(gè)關(guān)鍵”的主要任務(wù)。

“突出一個(gè)角色”，即要依法確立國家作為自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的主體地位。要進(jìn)一步依照憲法和各項(xiàng)專門法，有效區(qū)分所有權(quán)意義上國家對全民所有的自然資源資產(chǎn)實(shí)行所有權(quán)及其衍生的管理權(quán)利，以及作為資產(chǎn)管理者對自然資源資產(chǎn)行使監(jiān)管權(quán)的權(quán)力。從責(zé)權(quán)利關(guān)系上看，資產(chǎn)所有者和資產(chǎn)管理者所追求的目標(biāo)是不同的。這需要國家在實(shí)行自然資源資產(chǎn)管理時(shí)，既堅(jiān)持所有者層面的資產(chǎn)效益最大化，也堅(jiān)持管理者層面以全民利益為依據(jù)加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的保值增值。在此過程中，最重要的任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)管理與監(jiān)督的分離，將資產(chǎn)管理者和監(jiān)督者的身份界定于行政管理者的角色之外，在保證管理者具備充分的管理自主性、靈活性的同時(shí)，監(jiān)管者也具備足夠的條件和手段，通過建立垂直分布的縱向監(jiān)督體系對自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途進(jìn)行跟蹤和審核，形成及時(shí)有效的資產(chǎn)本底登記和數(shù)據(jù)反饋機(jī)制，為加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理提供真實(shí)可靠的信息支持。

“協(xié)調(diào)兩種關(guān)系”，就是要在自然資源資產(chǎn)管理中，正確處理好國有自然資源收益權(quán)的公共利益所得的分配關(guān)系以及資產(chǎn)收益中的中央和地方的分配關(guān)系。要合理界定公有自然資源收益與分配關(guān)系，建立和完善自然資源資產(chǎn)管理的責(zé)權(quán)利協(xié)調(diào)機(jī)制，將制度建設(shè)和法律監(jiān)督貫穿于自然資源資產(chǎn)管理的各方面和全過程，嚴(yán)厲遏制因少數(shù)個(gè)人、部門權(quán)力尋租而導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)收益分配不公，切實(shí)保障國家和集體作為自然資源所有者的根本權(quán)益。在當(dāng)前快速的工業(yè)建設(shè)和城市開發(fā)過程中，國家自然資源管理部門要特別防范一些地方政府、單位和個(gè)人以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)等名義侵害農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地的行為，在土地等自然資源的征收、價(jià)格補(bǔ)償和居民安置等環(huán)節(jié)要做到信息公開、程序規(guī)范、方法合理，以保障人民群眾與所擁有自然資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其對應(yīng)的知情權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)和申訴權(quán)等法律和經(jīng)濟(jì)權(quán)利；與此同時(shí)，要根據(jù)事權(quán)、財(cái)權(quán)相匹配的原則，深入研究和科學(xué)制定中央和地方政府對自然資源資產(chǎn)收益的分配比例，并基于績效收益和資產(chǎn)保值增值的時(shí)序變化對這一比例關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，既體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益，又兼顧資源所在政府和居民的合法權(quán)益，以保障和提升地方政府及當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的積極性。

“抓住一個(gè)關(guān)鍵”，就是要將有效實(shí)施自然資源用途管理制度作為自然資源資產(chǎn)管理的基點(diǎn)，從資源開發(fā)利用的前端實(shí)現(xiàn)高效的自然資源資產(chǎn)管理。我國憲法和各類自然資源管理法規(guī)對自然資源產(chǎn)權(quán)所有者和使用者都進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。在健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，通過自然資源資產(chǎn)登記，自然資源的使用用途將得到明確界定。因此，對于不同種類、不同地域的自然資源使用，都要遵循資源用途適用范圍進(jìn)行開發(fā)，不得隨意變更。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了嚴(yán)格的耕地用途管制制度，并劃定了“耕地紅線”，而對于一些林地、水域、海域、灘涂等生態(tài)資源的用途管制制度尚未建立，致使生產(chǎn)、生活用地不斷擴(kuò)張，生態(tài)用地和儲(chǔ)備用地受到侵占?！笆亍奔t線更要“建”紅線[1]，嚴(yán)格控制其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，確保生態(tài)空間面積的留存和增長。在此過程中，還要特別重視對各種具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等的自然、歷史、文化遺產(chǎn)專屬管理，通過完善國家公園體制和區(qū)、街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、村三級負(fù)責(zé)的“山長制” “河長制”等自然資源用途管理機(jī)制，杜絕管理主體虛置或人為切割自然生態(tài)系統(tǒng)與野生動(dòng)植物生活空間的管理體制，克服“監(jiān)管分割、規(guī)則不一、資金分散、效率低下”的自然資源用途管理缺陷，使碎片化的自然保護(hù)地得到整合進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化保護(hù)。

與此同時(shí)，還必須從資源開發(fā)的時(shí)空部署上，建立科學(xué)完整的空間規(guī)劃體系。要把嚴(yán)格落實(shí)國家主體功能區(qū)規(guī)劃制度、完善國土空間規(guī)劃制度和自然資源用途管理制度作為實(shí)行自然資源資產(chǎn)管理的重點(diǎn)，按照自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需求展開針對性和具體性的工作實(shí)踐。

一方面，要嚴(yán)格落實(shí)全國主體功能區(qū)規(guī)劃制度。主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土資源開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。2010年，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，為構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見。嚴(yán)格落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃制度，就是要按照各主體功能區(qū)的定位推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。各級政府要嚴(yán)格依據(jù)國家發(fā)改委、環(huán)保部頒布的《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，實(shí)施有區(qū)別的、差異化的自然資源資產(chǎn)管理措施，對禁止開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)采用具有不同問題指向的規(guī)劃、監(jiān)督、執(zhí)法和績效評價(jià)體系。

另一方面，要完善國土空間規(guī)劃制度。國土空間是人們賴以生存的場所，也是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。受到以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理制度等因素的制約，我國符合市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展要求的國土空間規(guī)劃體系尚未建立。在生態(tài)文明建設(shè)中，要按照資源優(yōu)化配置的目標(biāo)和要求，打破部門分割、指標(biāo)管理的局限，建立起城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、相互銜接的規(guī)劃體系。在規(guī)劃體系的建立過程中，要使規(guī)劃過程更多體現(xiàn)群眾意愿，使規(guī)劃制定的最終結(jié)果更加符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)布局，爭取“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)縣市一張規(guī)劃圖，一張規(guī)劃圖管一百年”。作為國土空間管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，縣級政府要充分發(fā)揮積極性和主動(dòng)性，要因時(shí)因地制宜，根據(jù)地方工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢有效研判和科學(xué)制定生態(tài)功能區(qū)、居民生活區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)的合理邊界，并依據(jù)高效優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施體系和物流、信息流支持體系，使各類自然資源資產(chǎn)功能得到擴(kuò)散和共享，讓國土空間規(guī)劃的科學(xué)價(jià)值在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)性、先導(dǎo)性和約束性作用。

2 以資源有償使用為重點(diǎn)，強(qiáng)化過程嚴(yán)管的經(jīng)濟(jì)手段

價(jià)格制度是有效調(diào)節(jié)自然資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)杠桿。我國粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和自然資源的無序開發(fā)、低效利用，從本質(zhì)上講，與未能健全全面反映自然資源資產(chǎn)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的價(jià)格與稅收制度密切相關(guān)。以價(jià)格和稅收制度為重要突破口，改革自然資源價(jià)格和稅收制度，既是按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)節(jié)資源優(yōu)化配置的本質(zhì)需求，也是事關(guān)資源所有者與開發(fā)者切身利益和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要方面。要深化自然資源有償使用制度改革，必須統(tǒng)籌兼顧中央和地方政府、企業(yè)和消費(fèi)者對自然資源價(jià)格和稅收制度改革的利益訴求[2]，在改革中實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍的“卡爾多-?？怂咕狻保袑?shí)為我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供持續(xù)的動(dòng)力支持。

在自然資源價(jià)格改革方面，要突出以下重點(diǎn)：一是要堅(jiān)持以市場化為導(dǎo)向，按照價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系決定資源產(chǎn)品及其生態(tài)服務(wù)的價(jià)格，使價(jià)位作為反映自然資源稀缺程度和開發(fā)強(qiáng)度的“溫度計(jì)”和“晴雨表”，使自然資源價(jià)格發(fā)揮資源配置的信號和杠桿作用，為建立起統(tǒng)一、開放、公平、高效、有序的自然資源產(chǎn)品開發(fā)利用的現(xiàn)代市場體系創(chuàng)造條件，切實(shí)解決在開發(fā)利用中資源無償占有和壟斷開發(fā)的問題。二是要突出價(jià)格改革的重點(diǎn)。要以制約土地、能源、水資源等重要基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源的價(jià)格改革為重要切入點(diǎn)和突破口，積極完善市場競爭機(jī)制，通過完善招投標(biāo)和拍賣競價(jià)等方式，優(yōu)化自然資源的價(jià)格構(gòu)成和價(jià)格水平，扭轉(zhuǎn)“資源無價(jià)”的思想觀念和低效開發(fā)模式。三是要重新審視自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格的有機(jī)構(gòu)成，在充分考慮資源開發(fā)、利用導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的基礎(chǔ)上，改變當(dāng)前價(jià)格制度忽略生態(tài)環(huán)境成本的現(xiàn)狀，通過環(huán)境成本核算和自然資源資產(chǎn)的收益評估，將自然資源及其產(chǎn)品開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，并納入自然資源價(jià)格中，形成科學(xué)的有利于資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自然資源定價(jià)機(jī)制。

自然資源事關(guān)國計(jì)民生，在改革自然資源價(jià)格制度的基礎(chǔ)上，還需建立和完善自然資源及其產(chǎn)品的稅收制度，運(yùn)用稅收杠桿使自然資源價(jià)值得到補(bǔ)償。

首先，要進(jìn)一步擴(kuò)大自然資源稅收的適用范圍。當(dāng)前，我國在資源稅方面只對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類自然資源征稅，其他種類的自然資源則處于免稅狀態(tài)，這勢必刺激自然資源的無序、過度開發(fā)和巨大浪費(fèi)，影響自然資源利用的質(zhì)量和效率。要從全局性資源節(jié)約集約利用的戰(zhàn)略高度，將保護(hù)性開發(fā)的林業(yè)資源、水資源、土地資源、草場資源、海洋資源等統(tǒng)一納入資源稅的征收范圍，提高資源型企業(yè)的生產(chǎn)成本和資源利用代價(jià)，以利益約束和市場規(guī)則引導(dǎo)企業(yè)從盲目的、無節(jié)制的資源利用轉(zhuǎn)變?yōu)槔硇缘摹⒂幸?guī)劃的資源利用，從資源生產(chǎn)和產(chǎn)品消費(fèi)的上游控制自然資源的開發(fā)強(qiáng)度和利用效率。其次，要進(jìn)一步調(diào)整實(shí)施差別稅率和稅收優(yōu)惠政策。既要在提高非再生性、稀缺性資源稅率的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)行資源稅計(jì)稅依據(jù)由銷售數(shù)量和自用量改為按實(shí)際生產(chǎn)量計(jì)征，又要依據(jù)嚴(yán)格的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)[3]，從投資、生產(chǎn)、銷售和研發(fā)等環(huán)節(jié)對有利于自然資源節(jié)約、循環(huán)和高效利用的經(jīng)營活動(dòng)采取差別化的優(yōu)惠制度，減免或降低增值稅、所得稅或消費(fèi)稅等稅率，激勵(lì)企業(yè)積極從事技術(shù)革新，采用清潔生產(chǎn)工藝，安裝節(jié)能設(shè)備，并回收利用可再生資源。反之，對于在生產(chǎn)中嚴(yán)重?fù)p害、浪費(fèi)資源的企業(yè)，則應(yīng)加大其增值稅、所得稅稅率，對以稀缺資源或不可再生資源為原材料的消費(fèi)品也應(yīng)提高其消費(fèi)稅率。此外，還需要進(jìn)一步完善稅收手段，在“正稅清費(fèi)”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)常規(guī)性手段與臨時(shí)性手段的融合并用。資源稅的運(yùn)用要依據(jù)政府宏觀調(diào)控的需要，在建立健全稅收制度的基礎(chǔ)上形成制度化的有效運(yùn)行機(jī)制，但是面對市場波動(dòng)導(dǎo)致的不確定性和政治、金融風(fēng)險(xiǎn)，政府也應(yīng)備案并采用一些臨時(shí)性的稅收管理手段，以彌補(bǔ)市場變化凸顯的制度缺陷，使資源利用具有靈活的稅收政策保障。

3 以推行損害追責(zé)為保障，建立后果嚴(yán)防的管控措施

自然資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。在自然資源的開發(fā)利用中，企業(yè)和個(gè)人由于生產(chǎn)過程管理不到位或者生產(chǎn)技術(shù)不能滿足清潔生產(chǎn)和安全生產(chǎn)的要求，通常導(dǎo)致對資源所在地的自然資源及其他相關(guān)的企業(yè)和個(gè)人造成生態(tài)、財(cái)產(chǎn)和權(quán)益損害。在監(jiān)管制度缺失和執(zhí)行乏力的背景下，一些自然資源開發(fā)利用者對其外部不經(jīng)濟(jì)行為不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而是轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，由政府投資來實(shí)施資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，逃避了應(yīng)有的賠償責(zé)任，導(dǎo)致了自然資源和生態(tài)環(huán)境不可逆的系統(tǒng)性破壞。

因此，依據(jù)“誰破壞，誰恢復(fù)” “誰利用，誰補(bǔ)償”的原則，建立自然資源損害的責(zé)任追究制度，促使自然資源損害的外部成本內(nèi)部化，將為各類自然資源破壞行為提供嚴(yán)格的制度約束，為保護(hù)自然資源的組織和個(gè)人提供有效的資金補(bǔ)償和制度保障。首先是進(jìn)一步擴(kuò)大自然資源損害的索賠主體。根據(jù)我國自然資源的產(chǎn)權(quán)安排和由此形成的資源管理制度，政府機(jī)構(gòu)在自然資源損害賠償訴訟中已經(jīng)具備起訴資格并可以行使自然資源損害賠償?shù)乃髻r權(quán)。面對自然資源開發(fā)利用中的各種資源損害和侵權(quán)行為，政府需要建立更加規(guī)范的自然資源損害賠償起訴制度，在強(qiáng)化各類資源的管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力訴求意識的同時(shí)，賦予個(gè)人和團(tuán)體必要的公益起訴資格，對資源勘探、開發(fā)、利用等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的侵害所有權(quán)人合法權(quán)益的行為提起訴訟。其次要拓寬賠償范圍。要在建立完整的、覆蓋“預(yù)評價(jià)-損害評價(jià)-事后評價(jià)”的自然資源損害評價(jià)體系的基礎(chǔ)上，確立資源損害的賠償內(nèi)容。這些賠付內(nèi)容除了損害治理期其他企業(yè)和個(gè)人的損失以及損害評估費(fèi)用等之外，還應(yīng)將損失的范圍延伸到因自然資源受損導(dǎo)致服務(wù)水平降低而帶來的經(jīng)濟(jì)損失，以及將自然資源恢復(fù)到受損害前狀態(tài)所需的代價(jià)。再次，就是要建立和完善自然資源損害責(zé)任的追究制度。對一些自然資源資產(chǎn)管理中盲目決策而造成資產(chǎn)流失和收益損害的決策者和當(dāng)事人，要嚴(yán)格追究其法律責(zé)任，使各類自然資源資產(chǎn)管理受到法律的監(jiān)管和約束。

當(dāng)然，在建立自然資源損害的責(zé)任追究制度的過程中，資源管理部門還需要進(jìn)一步推行和落實(shí)自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)制度。作為自然資源管理的新形式，自然資源績效審計(jì)是對自然資源及有關(guān)資金管理開展的績效審計(jì)。這一面向自然資源管理的專項(xiàng)審計(jì)，致力于核實(shí)與披露自然資產(chǎn)及其關(guān)聯(lián)的資金收益的利用與處置的規(guī)范性、合法性，著力解決自然資源開發(fā)利用中各問題產(chǎn)生的原因，并形成有效的改進(jìn)對策，將對促進(jìn)資源保護(hù)和合理開發(fā)利用具有重要的監(jiān)督、防范和調(diào)控作用。要實(shí)行自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)，必須進(jìn)一步明確自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的內(nèi)容、明晰各項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容的分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)以及確立審計(jì)結(jié)果的聯(lián)動(dòng)反饋機(jī)制。

第一，要明確自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的內(nèi)容。要把自然資源開發(fā)利用的效率效果、經(jīng)濟(jì)收益和可持續(xù)程度作為主要審計(jì)對象，在重視以較少的自然資源開發(fā)獲得較大資金收益并保留更多的資源資產(chǎn)本底的視野下，更加關(guān)注保護(hù)自然資源、修復(fù)生態(tài)資產(chǎn)所預(yù)算的資金是否取得了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。第二，要明晰自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。要從自然資源資產(chǎn)管理中的資金效率、使用規(guī)范和現(xiàn)實(shí)收益等方面，建立資源資產(chǎn)績效審計(jì)的分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。對于政策實(shí)施分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，要突出自然資源政策的執(zhí)行、調(diào)整和問責(zé)等事項(xiàng)；對于資金績效分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，要強(qiáng)調(diào)資金利用增長率、資金使用合規(guī)率和效益費(fèi)用比等內(nèi)容；對于開發(fā)保護(hù)分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，要突出自然資源開發(fā)率、戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備率、自然資源回采率、自然資源損失浪費(fèi)率等內(nèi)容；對于使用收益分項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，要強(qiáng)化違規(guī)使用資源率、自然資源企業(yè)產(chǎn)值率、出讓價(jià)款率、循環(huán)利用率和收益分配率等內(nèi)容。第三，要確立績效審計(jì)的聯(lián)動(dòng)反饋機(jī)制。要建立及時(shí)有效的信息披露機(jī)制和公眾利益表達(dá)機(jī)制[4]，減少中央與地方政府之間關(guān)于資源環(huán)境信息的不對稱，將一個(gè)地區(qū)自然資源資產(chǎn)績效審計(jì)的結(jié)果及時(shí)反饋給上級地方政府和國家各類自然資源管理部門，為政府制定各類自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)的規(guī)劃、政策提供動(dòng)態(tài)、及時(shí)的信息資料和參考依據(jù)。同時(shí)各級政府要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，并認(rèn)真遵循《水資源管理制度考核辦法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃》等政策規(guī)范，對一定任期內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的工作績效加以考核，并將其納入同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)或政府管轄區(qū)域內(nèi)居民和非政府組織地方工作成效和實(shí)績的重要內(nèi)容[5]，為各級人民政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)文明建設(shè)總體考核以及其履職評價(jià)與職務(wù)調(diào)整提供依據(jù)。

[1]于猛.守紅線更要“建”紅線——訪國土資源部部長徐紹史[N].人民日報(bào),2013-02-03(02).

[2]薄雯.資源價(jià)格改革的意義及原則[N].光明日報(bào)，2012-10-19(16).

[3]李正宏.以制度健全促進(jìn)資源節(jié)約[N].人民日報(bào),2013-07-12(07).

[4]田國強(qiáng).中國環(huán)境污染治理八策[J].中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告,2015 (1):51-54.

[5]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)評價(jià)與政府考核體系研究[M].北京:中國發(fā)展出版社,2014:246.

System Architecture in Respect of Improving Administrative Systems about Natural Resources of China

CHEN Jun1,2, CHENG Jinhua2
(1.Marxism Institute, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Research Center of Strategy and Policy on Mineral Resources, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

This paper points out that in order to improve administrative systems about natural resources; we must remain committed to improving property system to take strict precautions against the source. “Highlighting a role, coordinating two relationships, and catching a key point” is the main thing we need to do. At the same time, scientifc and complete spatial planning system should be put in place on the basis of the deployment of space and time concerning resource development. We should enhance efforts to underpin economic means of strict supervision over the process particularly those involving paid use of resources. As for natural resource price reform, this paper argues that we must remain committed to market-orientation. This means that we must highlight the price reform, establish a sound tax system pertaining to natural resources and its products, so as to make the value of natural resources be compensated. Furthermore, introducing damage liability must be the focus of our efforts with a view to enhance the establishment of consequences controls and responsibility investigation system of natural resource damage; and further introduce system for the auditing of performance of natural resources assets.

natural resources; asset; administrative systems; ecological civilization; resource tax

F062.2；F062.1

A

1672-6995（2016）01-0042-04

2015-09-14；

2015-11-02

國家社科基金項(xiàng)目（12CKS022）；國家社科基金項(xiàng)目（11BKS045）；國家社科基金項(xiàng)目（11&ZD040）；中央高?；緲I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（CUGW130219）；中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）湖北省生態(tài)文明研究中心2015年開放基金項(xiàng)目（SWSZK2015Y07）；中國地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)（12120114056501）

陳軍（1978-），男，湖北省石首市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）馬克思主義學(xué)院副教授，工學(xué)博士，主要從事資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。