■ 朱 清

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源開發(fā)布局及其制度優(yōu)化

■ 朱 清

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源開發(fā)布局優(yōu)化是礦政管理工作的核心追求之一。文章通過分析礦產(chǎn)資源開發(fā)布局的基本理論，總結(jié)主要政策工具脈絡(luò)，提出了礦產(chǎn)開發(fā)布局微觀、中觀和宏觀的三個(gè)層次，分析評(píng)價(jià)了三個(gè)層次布局的主要機(jī)制。完善礦產(chǎn)資源開發(fā)布局的政策建議：(1)充分利用“一帶一路”建設(shè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)國際合作；(2)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案融合的技術(shù)研究；(3)統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)審批登記監(jiān)管制度，完善布局制度設(shè)計(jì)。

礦產(chǎn)開發(fā)；布局；制度優(yōu)化；礦產(chǎn)資源規(guī)劃；礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)布局與產(chǎn)業(yè)布局

1.1 基本理論分析

布局理論研究肇始于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家坎蒂?。?775）、亞當(dāng)·斯密（1776）對(duì)工業(yè)區(qū)位影響因素的討論，此后杜能（1826）的農(nóng)業(yè)區(qū)位論，阿爾佛雷德·韋伯（1909）的工業(yè)區(qū)位論都是討論不同區(qū)位對(duì)工業(yè)收益的影響。伯蒂爾·俄林（1940）的市場區(qū)位論將影響區(qū)位的重點(diǎn)因素從生產(chǎn)端引致消費(fèi)端。雷蒙德·弗農(nóng)（1966）生命周期理論和保羅·克魯格曼（1990）新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)逐步從區(qū)位的橫向布局發(fā)展到區(qū)位布局的時(shí)間序列變化，對(duì)布局影響因素的分析也逐步過渡到全要素分析。布局理論的日益成熟為礦產(chǎn)資源開發(fā)布局研究奠定了基礎(chǔ)。

礦產(chǎn)資源開發(fā)布局是礦產(chǎn)開發(fā)的重要問題。礦產(chǎn)資源開發(fā)在國外往往被稱為采掘業(yè)，不少國家將其定位為第一產(chǎn)業(yè)，我國目前將其定位為第二產(chǎn)業(yè)。但無論是第一還是第二產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)資源開發(fā)的運(yùn)輸區(qū)位法則決定了礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)地多設(shè)于原料產(chǎn)地，也就是礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)往往設(shè)置在礦產(chǎn)資源所在地。因此，采掘業(yè)實(shí)際上依據(jù)農(nóng)業(yè)區(qū)位更合適，但體現(xiàn)了工業(yè)市場區(qū)位與生命周期的特征。

同時(shí)由于礦產(chǎn)品的貴賤不同，礦產(chǎn)品對(duì)市場區(qū)位的依賴存在差異。礦產(chǎn)越賤，對(duì)市場區(qū)位的依賴越強(qiáng)；礦產(chǎn)越貴，對(duì)市場區(qū)位的依賴則相對(duì)減弱。如砂石土開發(fā)，其產(chǎn)品的消費(fèi)半徑往往在50公里以內(nèi)，而黃金在資源稟賦一定時(shí)，基本上可以無視市場區(qū)位。

1.2 礦產(chǎn)開發(fā)布局相關(guān)政策工具及其流變

我國對(duì)工業(yè)布局的討論可以追溯到毛澤東的《論十大關(guān)系》。就礦產(chǎn)資源開發(fā)來說，1993年，石油工業(yè)部首次提出利用兩種資源、兩個(gè)市場優(yōu)化油氣礦產(chǎn)開發(fā)布局[1]。1997年，地質(zhì)礦產(chǎn)部提出布局三原則：交通指向、中部與沿邊開發(fā)相結(jié)合，考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化；同時(shí)提出布局三模式，即裙擺、扇形、鐘擺[2]。1999年，國土資源部開始組織編制全國第一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃，逐步系統(tǒng)地對(duì)全國礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行布局。2006年，為了進(jìn)一步優(yōu)化礦產(chǎn)開發(fā)布局，解決礦產(chǎn)開發(fā)“多、小、散、亂”的局面，在推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的同時(shí)，逐步推出了礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度。2007年，國家發(fā)展改革委員會(huì)在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中將主體功能區(qū)確定為國土空間布局辦法。2013年，國家提出“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略為礦產(chǎn)開發(fā)布局提出了新的要求，產(chǎn)業(yè)布局具體的工作落在國家發(fā)改委。

可以看出，國家層面對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)布局在不同的層面開展了相關(guān)管理。但是礦產(chǎn)開發(fā)布局仍然有兩個(gè)核心問題需要進(jìn)一步理清：一是礦產(chǎn)開發(fā)布局的基本價(jià)值取向；二是礦產(chǎn)開發(fā)布局政策體系框架及其主要工具。

2 礦業(yè)權(quán)合理布局的層次和機(jī)制

2.1 礦產(chǎn)開發(fā)布局的基本價(jià)值取向

一是效率。礦產(chǎn)開發(fā)布局的最大目標(biāo)就是效率。實(shí)際上自斯密以來的產(chǎn)業(yè)布局理論的核心目標(biāo)就是產(chǎn)業(yè)收益的最大化，即效率。

二是國家利益最大化。礦產(chǎn)是國家所有的，并且具有資源安全的特征，對(duì)于一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，因此礦產(chǎn)開發(fā)布局還有第二重特征，即國家利益的最大化。

三是公平。吳殿廷（2010）指出追求行業(yè)效益極大化的布局思路引起地區(qū)發(fā)展的不平衡[3]。礦產(chǎn)開發(fā)可以迅速推進(jìn)礦產(chǎn)資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是我國大量礦產(chǎn)賦存在老少邊窮地區(qū)，開發(fā)礦產(chǎn)對(duì)于扶貧、全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要意義。因此，礦產(chǎn)開發(fā)要兼顧公平，即使在資源承載力較弱地區(qū)，也應(yīng)合理布局。

2.2 礦產(chǎn)開發(fā)布局的三個(gè)層次

根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)在微觀個(gè)體、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、國際貿(mào)易中的差異特征，礦產(chǎn)資源開發(fā)布局可以分為三個(gè)層次：

第一個(gè)層次是一定行政區(qū)域內(nèi)，單個(gè)礦區(qū)或者礦山的礦業(yè)權(quán)布局，這個(gè)布局主要是為了優(yōu)化單個(gè)礦區(qū)或礦體的勘查開發(fā)利用，可稱之為“小布局”。礦產(chǎn)資源開發(fā)是一個(gè)消耗礦產(chǎn)資源，使用土地資源，影響環(huán)境資源的過程。所以，在小布局中，理想的礦產(chǎn)資源開發(fā)是“吃干榨凈”礦產(chǎn)資源，最大程度地將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，最小規(guī)模地使用土地資源，最低程度地破壞環(huán)境資源。

第二個(gè)層次是對(duì)國內(nèi)礦山分布、礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)域安排和總量統(tǒng)籌，主要是為了更好地將國內(nèi)礦產(chǎn)資源有效地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化國內(nèi)勘查開發(fā)市場?？煞Q之為“中布局”?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2010〕46號(hào)）已經(jīng)對(duì)我國主要礦產(chǎn)資源開發(fā)布局做了規(guī)劃，將全國分為西南、西北、中部、東北和東部沿海地區(qū)5個(gè)大區(qū)，并對(duì)5區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)做了布局。這個(gè)布局安排實(shí)際是在資源稟賦、地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力基礎(chǔ)上，對(duì)運(yùn)輸半徑內(nèi)礦山分布及礦業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌安排。

第三個(gè)層次是對(duì)我國參與全球礦產(chǎn)資源開發(fā)的國內(nèi)調(diào)控，可稱之為國際貿(mào)易“大布局”。我國目前已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和絕大多數(shù)的工業(yè)化，依靠國內(nèi)的礦產(chǎn)資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從全球范圍內(nèi)獲取資源、保障發(fā)展。目前來看，我國在國際資源開發(fā)布局中起碼有兩個(gè)問題：第一，鎢、銻、稀土等重要優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的國家利益大量流失。雖然我國采取總量控制措施以來稀土價(jià)格快速上漲，但是同時(shí)也遇到外國提起的WTO訴訟，要全面扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)局面，還有很長的路要走。第二，鐵礦石等大宗進(jìn)口商品受制于資源供給國。雖然近兩年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響鐵礦石價(jià)格回落，但是這種被動(dòng)局面并未根本改變。因此大布局至少有兩個(gè)方面的目標(biāo)，一是保障我國優(yōu)勢(shì)礦種國家所有者權(quán)益，二是保障大宗進(jìn)口礦種的價(jià)格話語權(quán)。

礦產(chǎn)開發(fā)的國際大布局，需要從不同礦種進(jìn)行統(tǒng)籌，利用我國的優(yōu)勢(shì)礦種出口和大宗礦種進(jìn)口的特征，形成攻守同盟，利用優(yōu)勢(shì)礦種的資源優(yōu)勢(shì)和大宗進(jìn)口礦種的消費(fèi)數(shù)量優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)進(jìn)口我國優(yōu)勢(shì)礦種的國家，給予其優(yōu)惠條件，與其在鐵等大宗礦種市場上形成攻守同盟，對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 優(yōu)化礦業(yè)權(quán)合理布局的機(jī)制

2.3.1 全球?qū)用?，“一帶一路”建設(shè)下的礦產(chǎn)開發(fā)布局策略

自石油工業(yè)部提出兩種資源、兩個(gè)市場的策略以來，我國一直積極推進(jìn)礦產(chǎn)開發(fā)國際合作，或者礦產(chǎn)開發(fā)“走出去”。這些年來，我們既取得了成績，同時(shí)，受地緣政治、投資環(huán)境、國際人才等方面因素的影響，也交了大量的學(xué)費(fèi)。當(dāng)前，在我國進(jìn)入新常態(tài)，開展四個(gè)全面建設(shè)的背景下，必須因時(shí)而變，既要保障已有的礦產(chǎn)開發(fā)國際合作優(yōu)勢(shì)，又要根據(jù)“一帶一路”的宏大構(gòu)建，積極調(diào)整礦產(chǎn)開發(fā)布局。在“一帶一路”上加強(qiáng)合作，全面開放，主動(dòng)合作，開拓礦產(chǎn)開發(fā)國際合作的新局面，切實(shí)保障資源安全。

2.3.2 全國層面，礦產(chǎn)資源規(guī)劃宏觀指導(dǎo)勘查開發(fā)布局和結(jié)構(gòu)

礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度的基本定位以宏觀管理為主。2012年10月，國土資源部出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（國土資源部55號(hào)令）明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是指根據(jù)礦產(chǎn)資源稟賦條件、勘查開發(fā)利用現(xiàn)狀和一定時(shí)期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求，對(duì)地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)等作出的總量、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序安排。因此，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的一個(gè)重要功能就是對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)布局進(jìn)行全國層面的調(diào)控。

根據(jù)55號(hào)令，國土資源主管部門通過審查是否符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的礦種調(diào)控方向和是否符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)要求，引導(dǎo)探礦權(quán)投放。通過審查是否符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的礦種調(diào)控方向、礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)要求、礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的開采總量調(diào)控、最低開采規(guī)模、節(jié)約與綜合利用、資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等條件和要求，來約束和指導(dǎo)采礦權(quán)設(shè)置。但是，由于定位全面導(dǎo)致規(guī)劃編制的細(xì)化程度和操作可行性不高，規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)無法細(xì)化落實(shí)到勘查區(qū)塊和礦區(qū)礦山；作為終端規(guī)劃的縣級(jí)規(guī)劃內(nèi)容大部分與省、市兩級(jí)規(guī)劃雷同，仍然以宏觀規(guī)劃為主，可操作性差，使規(guī)劃難以實(shí)施[4]。礦產(chǎn)資源規(guī)劃還有一定的優(yōu)化空間。

2.3.3 地方層面，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案優(yōu)化微觀布局

自2007年，部分地方試點(diǎn)編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案以來，取得了大量的成果。該項(xiàng)制度優(yōu)化礦業(yè)權(quán)微觀布局主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，源頭控制。源頭治理，就是通過確立“一個(gè)礦區(qū)設(shè)立一個(gè)礦業(yè)權(quán)”的原則，在礦業(yè)權(quán)設(shè)立之初，就保障礦區(qū)布局的合理性。在一個(gè)礦區(qū)內(nèi)，如果存在多個(gè)礦業(yè)權(quán)，至少帶來以下幾個(gè)方面的問題，一是事實(shí)上形成了各開發(fā)主體對(duì)公共資源的掠奪性開采的驅(qū)動(dòng)，容易導(dǎo)致采富棄貧、環(huán)境污染，降低資源市場的效率。企業(yè)的個(gè)體理性導(dǎo)致了整體的不理性，短期行為帶來了負(fù)外部性。二是在礦床沒有足夠大的情況下，多套系統(tǒng)開發(fā)一個(gè)礦床，必然縮小規(guī)模，不可避免地浪費(fèi)資源，重復(fù)建設(shè)開發(fā)系統(tǒng)也是一種浪費(fèi)。三是在我國大礦少、小礦多的背景下，多個(gè)礦業(yè)權(quán)人開發(fā)一個(gè)礦床，事實(shí)上降低了礦業(yè)權(quán)人的資質(zhì)和能力要求，限制了礦業(yè)權(quán)人治理污染、確保安全的能力。

因此，“一個(gè)礦區(qū)、一個(gè)礦業(yè)權(quán)”的核心價(jià)值在于它體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)配置的最優(yōu)方式。礦產(chǎn)資源開發(fā)整合中“礦區(qū)”概念的提出，實(shí)際上是提出了礦產(chǎn)資源開發(fā)最優(yōu)的產(chǎn)權(quán)單位。礦產(chǎn)資源開發(fā)整合就是要通過規(guī)制和市場交易手段，實(shí)現(xiàn)一個(gè)產(chǎn)權(quán)單位的礦產(chǎn)資源設(shè)立一個(gè)礦業(yè)權(quán)的目標(biāo)。

第二，末端治理。末端治理就是通過礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，優(yōu)化礦山布局，雖然整合已經(jīng)結(jié)束并進(jìn)入常態(tài)化階段，但是整合是一個(gè)復(fù)雜、長期、艱巨的過程。這不僅是我國的礦產(chǎn)勘查開發(fā)歷史情況決定的，也是由礦產(chǎn)資源開發(fā)的地質(zhì)規(guī)律所決定。

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的基本要求就是要實(shí)現(xiàn)“一個(gè)礦區(qū)、設(shè)置一個(gè)礦業(yè)權(quán)”。如果礦產(chǎn)資源開發(fā)整合完全實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)礦區(qū)、設(shè)置一個(gè)礦業(yè)權(quán)”的要求，也就是當(dāng)?shù)V區(qū)數(shù)量等于礦業(yè)權(quán)數(shù)量時(shí)，我們就可以說，此時(shí)的布局水平達(dá)到最優(yōu)，全國的礦產(chǎn)資源開發(fā)整合就失去了資源基礎(chǔ)。一定的礦產(chǎn)資源開發(fā)水平下，礦業(yè)權(quán)數(shù)和礦區(qū)數(shù)的比如果大于1，此時(shí)就存在整合需求。理論上，整合需求取決于礦業(yè)權(quán)數(shù)，并且趨于正無窮。在實(shí)踐中，最大的整合需求是一個(gè)實(shí)數(shù)。

令礦區(qū)數(shù)為Am，礦業(yè)權(quán)數(shù)為Rm，整合需求為DI，

布局水平是一個(gè)大于等于1的實(shí)數(shù)，越趨近于1，布局水平越合理。

整合需求DI是一個(gè)在區(qū)間（0，1）之間的實(shí)數(shù)。DI越趨于1，整合需求越大；越趨近于0，則整合的需求越小。

當(dāng)Rm=Am時(shí)，E=1，布局水平達(dá)到最優(yōu)，DI=0，也即整合需求為零。

長期來講，隨著勘探工作的深入，對(duì)礦區(qū)會(huì)不斷地進(jìn)行調(diào)整，礦區(qū)的數(shù)量和大小就會(huì)存在變化。因此，在動(dòng)態(tài)分析中，基于布局的整合需求是動(dòng)態(tài)的。

從資源統(tǒng)一利用的角度來說，完全實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)礦區(qū)一個(gè)礦業(yè)權(quán)”就是布局最優(yōu)的。但是，考慮到大量歷史形成的多個(gè)礦業(yè)權(quán)存在一個(gè)礦區(qū)內(nèi)，把礦區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)整合成為一個(gè)礦業(yè)權(quán)要消耗成本。如果礦業(yè)權(quán)整合的成本超過了礦業(yè)權(quán)整合帶來的統(tǒng)一開發(fā)收益，那么從整個(gè)礦產(chǎn)資源開發(fā)福利最優(yōu)的角度來說，就不如維持現(xiàn)狀。

根據(jù)對(duì)兩批先進(jìn)礦山整合潛力的分析，在兩批整合先進(jìn)礦山周邊50公里范圍內(nèi)，仍然有一定的整合潛力[5]。整合先進(jìn)礦山尚還存在一定程度的整合潛力，其他礦山必然存在大于該水平的整合潛力。因此，整合常態(tài)化是一個(gè)長期的工作。

2.3.4 礦業(yè)權(quán)相關(guān)審批登記制度影響礦業(yè)權(quán)布局調(diào)整的制度基礎(chǔ)

根據(jù)礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)，我國對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開采實(shí)行探礦權(quán)、采礦權(quán)管理制度，即對(duì)勘查礦產(chǎn)資源實(shí)行勘查區(qū)塊登記管理，對(duì)開采礦產(chǎn)資源實(shí)行采礦審批登記管理。國家通過礦業(yè)權(quán)審批登記制度，在一定程度上起到了規(guī)范資源配置和礦業(yè)權(quán)布局的作用。

近年來，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，國家通過礦業(yè)權(quán)管理的一系列制度改革，逐步形成了礦業(yè)權(quán)審批登記的“三分一統(tǒng)”管理制度和相關(guān)技術(shù)性程序，對(duì)勘查開采合理布局進(jìn)行約束。具體而言，一是分方式出讓。礦業(yè)權(quán)出讓分為非市場競爭出讓（協(xié)議方式和先申請(qǐng)先）和市場競爭出讓（招標(biāo)、拍賣、掛牌）兩類。二是分類別出讓。將礦產(chǎn)資源分為高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和無風(fēng)險(xiǎn)三類情形，分別采取不同的出讓管理措施。三是分級(jí)審批。探礦權(quán)實(shí)行部省二級(jí)審批登記，采礦權(quán)實(shí)行部省市縣四級(jí)審批。四是礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)。這一管理制度有力強(qiáng)化了礦業(yè)權(quán)審批登記部省協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和中央礦業(yè)權(quán)監(jiān)管調(diào)控能力。

實(shí)踐表明，“三分一統(tǒng)”的礦業(yè)權(quán)管理制度是歷經(jīng)多年管理實(shí)踐探索出來的適合我國現(xiàn)階段國情的管理制度體系，從行政管理的角度基本實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源配置的規(guī)范有序，并在一定程度上奠定了礦業(yè)權(quán)合理布局的制度基礎(chǔ)。通過分方式、分類別管理，管理部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的礦種勘查開發(fā)布局有了一定的主動(dòng)管理能力；通過分級(jí)審批管理，中央部門建立了對(duì)重要礦種勘查開采布局的管理和調(diào)控能力；通過礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)制度，建立起礦業(yè)權(quán)合理布局的基本技術(shù)監(jiān)控手段[6]。

分權(quán)結(jié)構(gòu)使地方國土資源部門掌握了地方部分礦種的礦產(chǎn)開發(fā)布局權(quán)限，地方GDP沖動(dòng)使礦產(chǎn)開發(fā)布局往往突出礦產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效率，而忽視了其他價(jià)值。其中以對(duì)環(huán)境價(jià)值的忽視最為突出，如湘江重金屬污染事件。有的因?yàn)榈V產(chǎn)開發(fā)的環(huán)境污染引致群體性事件，如內(nèi)蒙古的“5·11”和“5·15”事件。王保忠（2013）也提出礦產(chǎn)開發(fā)布局要考慮環(huán)境承載力。此外，部分情況下，造成國家權(quán)益損失，如石墨是我國的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，被許多西方國家列為戰(zhàn)略礦產(chǎn)，部分用于高精尖產(chǎn)品生產(chǎn)，大部分作為戰(zhàn)略資源進(jìn)行國家和商業(yè)儲(chǔ)備。但是在某些資源豐富的市縣，一個(gè)市縣就達(dá)到20多家外資石墨企業(yè)。礦產(chǎn)開發(fā)布局沒有考慮國家權(quán)益，容易造成資源安全隱患。

3 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)布局的政策建議

3.1 充分利用“一帶一路”建設(shè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)國際合作

第一，全面構(gòu)建“一帶一路”礦產(chǎn)開發(fā)國際合作框架和方案體系，在國家層面要構(gòu)建面向一帶一路的礦產(chǎn)開發(fā)國際合作規(guī)劃，明確合作重點(diǎn)，制定中長期合作計(jì)劃。各礦產(chǎn)開發(fā)地區(qū)，尤其是礦產(chǎn)開發(fā)大省、沿邊沿海地區(qū)要根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)實(shí)際、礦業(yè)開發(fā)基礎(chǔ)，制定符合地方情況的一帶一路礦產(chǎn)資源合作規(guī)劃。大宗礦產(chǎn)資源資產(chǎn)必將是中國實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的寶貴財(cái)富。

第二，在絲路銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家銀行，建立礦產(chǎn)開發(fā)投資和評(píng)估部門。當(dāng)前，礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的投資約占世界銀行總投資額的5%左右。由于美國已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，其主導(dǎo)的世界銀行，礦產(chǎn)開發(fā)投入相對(duì)較少。但是中國正進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高峰期，且中國的市場還大量聚焦在不發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、資源能源需求巨大，因此我國主導(dǎo)的國際投資銀行，應(yīng)該給予礦產(chǎn)資源開發(fā)投資較大的額度和比例，建立相對(duì)獨(dú)立完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)投資、管理和評(píng)估部門。

第三，大力開發(fā)和發(fā)展礦業(yè)金融工具和金融衍生品，降低礦業(yè)市場風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)人民幣的國際化。一是在我國既有的礦業(yè)金融市場上廣泛與國際接軌，豐富和完善金融產(chǎn)品、金融工具，吸附國際資本；二是通過資源貿(mào)易、資源金融產(chǎn)品的人民幣結(jié)算，為人民幣的國際化貢獻(xiàn)力量。

3.2 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案融合的技術(shù)研究

當(dāng)前，為簡政放權(quán)，進(jìn)一步減輕基層礦產(chǎn)資源管理部門和礦業(yè)權(quán)人的負(fù)擔(dān)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案有日漸融合的趨勢(shì)。由于礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案主要是優(yōu)化礦業(yè)權(quán)的微觀布局，因此部省市縣四級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案融合的技術(shù)要求應(yīng)有所不同。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案融合的一個(gè)基本原則應(yīng)該是，規(guī)劃層級(jí)越小，礦業(yè)權(quán)設(shè)置內(nèi)容應(yīng)該越細(xì)致微觀；規(guī)劃層級(jí)越高，規(guī)劃中礦業(yè)權(quán)設(shè)置的內(nèi)容則應(yīng)宏觀把握?？h市礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)就礦業(yè)權(quán)的重疊、整合等問題分章論述，切實(shí)起到優(yōu)化布局的作用。目前，第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制已全面鋪開，應(yīng)加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案融合的技術(shù)研究，為各地編制既符合實(shí)際又切合政策要求的礦產(chǎn)資源規(guī)劃做好技術(shù)支撐和服務(wù)工作。

3.3 統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)審批登記監(jiān)管制度，完善布局制度設(shè)計(jì)

我國的礦業(yè)權(quán)“三分一統(tǒng)”的管理制度對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)類型、不同規(guī)模、不同國民經(jīng)濟(jì)重要性的礦產(chǎn)開發(fā)布局是有指導(dǎo)意義的。簡政放權(quán)以后，各地方對(duì)礦業(yè)權(quán)審批管理職責(zé)增加，對(duì)本地的礦業(yè)權(quán)布局有了更多自主權(quán)限，但是對(duì)于全國的礦業(yè)權(quán)布局來說，有可能形成過快上馬，引致產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)。

針對(duì)這種情況，一是要加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)布局的全面規(guī)劃，使規(guī)劃更加具有操作性，將規(guī)劃落到實(shí)處，充分利用融合礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的優(yōu)勢(shì)，對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)要有總量控制，各地對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)投放規(guī)模和投放時(shí)序應(yīng)合理評(píng)估，系統(tǒng)安排。

二是要加快礦業(yè)稅費(fèi)體系改革。長期以來，由于市場機(jī)制的扭曲，稅費(fèi)調(diào)整速率難以跟上礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的步伐，我國的礦業(yè)稅費(fèi)并未起到調(diào)控礦業(yè)權(quán)市場的作用。要加快建立通過稅費(fèi)率調(diào)整礦業(yè)權(quán)市場的稅費(fèi)體系，尤其是要通過建立權(quán)益金制度，切實(shí)發(fā)揮礦業(yè)稅費(fèi)對(duì)礦業(yè)權(quán)的宏觀調(diào)控。

[1]鹿峰.中國利用海外石油資源策略研究[D].北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),2009.

[2]地質(zhì)礦產(chǎn)部.我國礦業(yè)布局研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,1997 (A3):19-24.

[3]吳殿廷,陳啟英,樓武林,等.區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局的耦合方法研究[J].地域研究與開發(fā),2010,29(4):1-5.

[4]婁曉海.省市縣三級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的現(xiàn)實(shí)問題與實(shí)施對(duì)策[J].黑龍江科技信息,2008(29):79,192.

[5]國土資源部開發(fā)司.第一批整合先進(jìn)礦山整合潛力分析[R].北京:國土資源部開發(fā)司,2012.

[6]史登峰,曾凌云,楊再興.關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度的思考[C]//中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2011年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),2011.

Mineral Resources Development Layout and System Optimization

ZHU Qing
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through analyzing the basic theory of mineral resources development layout and summarizing the context of main policy instrument, this paper introduces the three levels of mineral resources development layout: micro, medium and macro. Moreover, the principal mechanism with regard to these three levels is also given an analysis and evaluation. On this basis, this paper puts forward some policy suggestions. The suggestions lay emphasis on the following. First, we must fully use the opportunity of “One Belt And One Road”construction to enhance our efforts to cooperate with other countries in mineral development. Second, we must step up our efforts to study the technology about the integration of mineral resource planning and plans on the establishment of mining rights. Third, we must coordinate the monitoring system for the approval and registration of mining rights, and improve layout system design.

mineral development; layout; system optimization; mineral resource planning; plans on the establishment of mining rights

F407.1；F062.1

B

1672-6995（2016）01-0046-05

2015-08-21；

2015-09-16

國土資源部軟科學(xué)項(xiàng)目（201330）；國土資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目（cca2013.06）；中國地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目（12120113080500）；中國地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目（1212011085138）

朱清（1983-），男，湖北省松滋市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)博士，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策研究。