■ 袁國華/王世虎/葉玉國

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗，北京 101149；3.貴州省國土資源廳，貴陽 550004）

貴州省自然資源產(chǎn)權管理制度改革研究

■ 袁國華1,2/王世虎1,2/葉玉國3

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗，北京 101149；3.貴州省國土資源廳，貴陽 550004）

貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設承載著探索自然資源產(chǎn)權管理制度改革的重任。針對當前自然資源管理當中存在的問題，以黨的十八屆三中全會和生態(tài)文明體制改革精神為統(tǒng)領，提出從自然資源資產(chǎn)所有者、管理者、監(jiān)管者分離和所有權代表分級行使的理念，提出建全完善自然資源綜合調(diào)查與監(jiān)測制度、加快推進全省自然資源統(tǒng)一確權登記、健全完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系、健全完善自然資源資產(chǎn)有償使用和收益分配制度、健全統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易體系、探索建立地方政府分級行使所有權體制等政策建議，以期為自然資源產(chǎn)權管理制度改革提供參考建議。

自然資源；產(chǎn)權制度；管理體制；貴州

1 貴州省自然資源產(chǎn)權管理制度改革基礎與形勢

1.1 自然資源產(chǎn)權管理取得積極成效

貴州省是我國長江、珠江上游區(qū)域性生態(tài)安全屏障。貴州省委、省政府提出嚴守發(fā)展和生態(tài)兩條底線，絕不能以破壞生態(tài)來換取一時的經(jīng)濟增長。21世紀以來，伴隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設也取得積極進展，出臺了全國首部省級生態(tài)文明建設促進條例，印發(fā)了貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度改革方案；全省被納入全國第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)，被納入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證整省試點；貴陽市被納入全國城市開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田劃定試點，赤水市被納入國家自然資源資產(chǎn)負債表編制試點，湄潭縣被納入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革試點等改革工作。貴州省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記走在全國前列，完成了省、市、縣三級不動產(chǎn)登記機構(gòu)和職責整合；依托大數(shù)據(jù)籌備建立省級國土資源云，完成全省基礎地理國情普查；全省統(tǒng)一的公共（自然）資源（產(chǎn)權）集中交易平臺及制度已經(jīng)建成。

1.2 存在的主要問題

貴州省自然資源產(chǎn)權制度相對健全，但與全國一樣，也存在許多法律、體制、機制與管理方面的問題與不足。一是產(chǎn)權歸屬不清晰、確權登記沖突，資產(chǎn)家底不清。自然資源所有權代表虛置；自然資源類別認定標準不統(tǒng)一，統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一致；各類生態(tài)紅線劃定不同步；各類自然資源資產(chǎn)邊界模糊。二是權能不完整、權責劃分不清晰。國有自然資源的所有權與使用權分離機制不健全，特別是國有農(nóng)林牧場多被無償占有使用，國家所有者收益沒有得到體現(xiàn)；農(nóng)村集體資產(chǎn)的權能不完整，承包地不能抵押、擔保，宅基地不能流轉(zhuǎn)和抵押，自留山、自留地的林地使用權不得抵押、轉(zhuǎn)讓等；集體收益未充分體現(xiàn)，集體土地不能與國有土地同權同價，集體林被劃為公益林，兩級財政補償率太低；中央與地方權責劃分法律規(guī)定過于粗略，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的延伸或細化，一方面導致中央與地方事權經(jīng)常越位、缺位、錯位，另一方面沒有與財權匹配。三是產(chǎn)權流轉(zhuǎn)體系不健全，農(nóng)村產(chǎn)權市場仍不成熟。貴州已將國有土地和礦業(yè)權出讓流轉(zhuǎn)納入省公共資源交易中心，但林權、水權、草原承包經(jīng)營權、排污權等尚未納入；農(nóng)村產(chǎn)權交易市場缺乏統(tǒng)一規(guī)范，省公共資源交易中心主要針對國有自然資源資產(chǎn)，與農(nóng)村產(chǎn)權交易體系的銜接機制不明確。四是監(jiān)督與管理邊界不清，資產(chǎn)保護不嚴格。現(xiàn)有自然資源（資產(chǎn)）行政管理、資產(chǎn)權益管理、督查監(jiān)管體制機制不完善。國有自然資源資產(chǎn)管理只側(cè)重于土地（和礦產(chǎn)），林、草、水的資產(chǎn)化管理很弱，且權益分配不清。土、林、草、水等自然資源行政管理碎片化、部門分割，用途管制職能不清。督查監(jiān)管體制不完善，土地督察沒有執(zhí)法權，其它自然資源監(jiān)督基本缺乏成熟的監(jiān)管機制，大多數(shù)是在國家層面上設立區(qū)域性監(jiān)督。

2 貴州省自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權管理改革總體要求

2.1 指導思想

深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，全面落實中央生態(tài)文明建設相關決策部署，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，堅持自然資源社會主義公有制不動搖，尊重自然和經(jīng)濟規(guī)律，守住生態(tài)和發(fā)展兩條底線，推動生態(tài)文明建設與經(jīng)濟、政治、文化、社會建設高度融合，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以建設美麗貴州、富饒貴州為目標，以正確處理人與自然、中央與地方、政府與市場、監(jiān)督與管理、集中與分級等重大關系為重點，圍繞歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權制度積極探索、先行先試，為建設生態(tài)貴州提供制度保障，為全國提供可借鑒、可復制、可推廣的經(jīng)驗。

2.2 基本原則

一是堅持公有屬性與效益最大化原則。毫不動搖地堅持自然資源公有性質(zhì)不改變，耕地及其他紅線不突破，地方尤其是農(nóng)民利益不受損。落實自然資源所有權，激活使用權，控好抵押擔保權，明晰自然資源資產(chǎn)所有者、管理者及使用者職權。堅持改革有利于地方社會經(jīng)濟發(fā)展及生態(tài)文明建設的基本方針，確保農(nóng)民收益有增長、利益不受損。二是堅持依法依規(guī)和大膽創(chuàng)新的原則。緊扣中央精神，堅持“法無授權不可為”，確保改革的正確方向。同時大膽創(chuàng)新，結(jié)合貴州實際，法無禁止即可為，努力探索自然資源所有者、管理者、監(jiān)督者“分離”路徑，整合完善自然資源行政管理，建立統(tǒng)一的具有執(zhí)法權力的自然資源督查監(jiān)管機構(gòu)，完善相關法律法規(guī)。三是堅持尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律。堅持在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展。根據(jù)自然資源和資產(chǎn)化管理特點，建立分類管理準則和制定差別化用途管制政策。健全自然資源資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)市場體系，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，實現(xiàn)資源資產(chǎn)的高效配置和有序流轉(zhuǎn)。四是堅持鼓勵試點先行和整體協(xié)調(diào)推進。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，積極探索、大膽試驗，先易后難、穩(wěn)步推進。加快推進自然資源（不動產(chǎn)）統(tǒng)一確權登記、集體經(jīng)營性建設用地入市及“三塊地”改革、赤水河流域自然資源產(chǎn)權制度改革試點工作，總結(jié)成功經(jīng)驗，逐步在全省推廣，為全國提供借鑒和經(jīng)驗。

2.3 總體思路

一是歸屬清晰，統(tǒng)一登記。統(tǒng)一確權登記是對產(chǎn)權的確認和保護。按照國務院整合不動產(chǎn)登記職責和“四統(tǒng)一”的要求，加快推進土地、礦產(chǎn)、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂（濕地）、水流等的統(tǒng)一登記，明確各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的主體、內(nèi)容、范圍和權益，明確自然資源資產(chǎn)所有權、使用權和管理權的邊界，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的保護和流轉(zhuǎn)奠定基礎。二是權責明確，物權法定。嚴格根據(jù)法律規(guī)定，明確自然資源所有者、使用者、監(jiān)督管理人等各類主體在自然資源產(chǎn)權行使、開發(fā)利用和保護等方面享有的權利以及依法應當承擔的責任和義務。對于經(jīng)營性自然資源，應當強化自然資源產(chǎn)權人的權利，更多地體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟屬性；對于非經(jīng)營性自然資源，更多地體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的社會屬性。三是流轉(zhuǎn)順暢，權能完整。賦予自然資源資產(chǎn)所有權人完整的占有、使用、收益和處分權能，落實自然資源資產(chǎn)所有權，保護自然資源資產(chǎn)使用權，建立自然資源相關各方的合理利益分配機制。健全公開透明、競爭有序的公共資源交易平臺，完善出讓、出租、入股等自然資源產(chǎn)權一級市場；完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等流轉(zhuǎn)二級市場，加強市場監(jiān)管，規(guī)范中介服務，保障產(chǎn)權流轉(zhuǎn)順暢。四是監(jiān)管有效，分級管理。既要尊重單門類自然資源的特殊性及其主要功能，又要兼顧自然資源的整體性、系統(tǒng)性，對自然資源資產(chǎn)實行分類、分級、分區(qū)管理。

3 完善自然資源產(chǎn)權管理制度改革的對策建議

3.1 健全完善自然資源綜合調(diào)查與監(jiān)測制度

在統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制下，以全省土地調(diào)查為基礎，開展包括基礎地理地質(zhì)、耕地資源、森林資源、草地資源、濕地資源（灘涂）、荒地（石漠化）、水資源等自然資源的綜合調(diào)查。

3.1.1 整合全省自然資源調(diào)查評價

制定全省自然資源綜合調(diào)查管理辦法。對各門類自然資源調(diào)查“基年”進行統(tǒng)一（同時開展），每五年或十年開展一次自然資源大調(diào)查，每年開展年度更新調(diào)查（清查）。通過立法明確所有自然資源調(diào)查評價應以土地調(diào)查成果數(shù)據(jù)為基礎，以土地利用總體規(guī)劃為底圖。全面查清各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、邊界、分布、開發(fā)利用、權屬、用途等基本情況，定期發(fā)布省域自然資源調(diào)查評價報告。

3.1.2 規(guī)范全省自然資源調(diào)查評價技術標準

開展自然資源調(diào)查監(jiān)測工作，必須做到統(tǒng)一自然資源調(diào)查底圖、統(tǒng)一土地利用分類標準、統(tǒng)一調(diào)查技術標準、統(tǒng)一調(diào)查坐標體系、統(tǒng)一遙感影像圖。在國家層面上明確不同自然資源主管部門在開展資源調(diào)查監(jiān)測時統(tǒng)一采用《土地利用現(xiàn)狀分類標準(GB/T 21010-2007)》國家標準。對具有爭議和模糊的分類指標，由全面掌握土地權籍信息的部門牽頭負責修改完善土地利用分類標準。

3.1.3 統(tǒng)籌全省大比例尺自然資源動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡

制定全省統(tǒng)一的自然資源（自然生態(tài)空間）監(jiān)測規(guī)劃，以大比例尺地形圖（以不小于1:5000比例尺為主，林區(qū)或牧區(qū)不小于1:10000）和高分辨率遙感影像圖為底圖，將耕地、林地、草地、荒地、濕地（灘涂）、水域統(tǒng)一納入自然資源監(jiān)測網(wǎng)絡。

3.1.4 整合完善自然資源數(shù)據(jù)共享和管理系統(tǒng)

以最新的土地調(diào)查成果為基礎，全面采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準，建立自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對自然資源的資源調(diào)查和權籍調(diào)查成果的圖形、屬性、檔案等信息的一體化存儲、管理與應用。自然資源調(diào)查成果納入國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫，結(jié)合政務辦公、綜合監(jiān)管、公共服務三大平臺，充分利用云計算、大數(shù)據(jù)等先進理念和技術方法，構(gòu)建貴州省域“國土資源云”。

3.2 加快推進全省自然資源統(tǒng)一確權登記

3.2.1 整合自然資源資產(chǎn)登記管理機構(gòu)

制定統(tǒng)一的登記管理辦法，以物權公示原則為基礎的統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)（不動產(chǎn)）登記法，保證資產(chǎn)交易的安全和客觀公正。完成不動產(chǎn)登記職責整合和各類不動產(chǎn)登記機構(gòu)整合，建立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)登記管理機構(gòu)。

3.2.2 制定自然資源統(tǒng)一確權登記辦法

在全省地籍調(diào)查的基礎上，同時開展土地、土地定著物或依附物（森林、林木、水流、房屋等）、地下物（地下水、礦產(chǎn)資源等）的權屬調(diào)查。采用全球衛(wèi)星定位、航空遙感影像、地理信息化、大數(shù)據(jù)等高新技術，建立圖屬一致、地物一體的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)。制定確權登記辦法。

3.2.3 建立以土地權屬登記為基礎的確權登記制度

自然資源資產(chǎn)登記要以土地所有權登記為基礎，各類資產(chǎn)的其它產(chǎn)權的登記都以此為基礎，后續(xù)登記必須以前期登記為基礎，保障管理中實現(xiàn)所有權與使用權即可分離又可一體。

3.2.4 將水權和濕地產(chǎn)權納入不動產(chǎn)（自然資源資產(chǎn)）登記系統(tǒng)

以國土資源部門現(xiàn)有的地籍調(diào)查為基礎，以《不動產(chǎn)權籍調(diào)查技術方案》要求為指導，探索建立水權制度，開展水域、岸線等水生態(tài)空間的測量、調(diào)查、確權等試點，通過登記和頒證，明確每塊水域的空間分布、邊界以及權屬關系。同時，根據(jù)《貴州省濕地保護發(fā)展規(guī)劃》公布的全省濕地保護名錄，開展?jié)竦卮_權登記。制度管理辦法和工作方案，將水權和濕地產(chǎn)權納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺。

3.3 健全完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系

3.3.1 落實自然資源所有權行使主體

明確國務院是國有自然資源所有權主體代表，細化國務院授權相關職能部門行使國家所有權、管理者和監(jiān)督者的職權范圍，明確地方政府代理行使國家所有權的條款和職權范圍，保護自然資源資產(chǎn)使用權。探索自然資源綜合立法管理，加快對物權法、擔保法、土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、森林法的全面修改（訂），形成以憲法為基礎，以“自然資源法”為龍頭，以各自然資源單行法為主體，各項行政法規(guī)和行政規(guī)章為配套的法律法規(guī)體系。

3.3.2 創(chuàng)新集體所有權的實現(xiàn)形式

擴大集體經(jīng)營性建設用地使用權、農(nóng)用地承包權、經(jīng)營權、宅基地使用權的權能，取消目前對其市場估值、市場流轉(zhuǎn)、融資抵押、財產(chǎn)繼承等方面的不恰當限制。明確集體農(nóng)地“三權分置”并建立相應的登記、管理制度。落實農(nóng)用地集體所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權。加快推進并完善集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)；創(chuàng)新宅基地管理。以農(nóng)村土地產(chǎn)權制度創(chuàng)新促進脫貧致富、城鄉(xiāng)一體化及城鎮(zhèn)化。

3.3.3 積極爭取湄潭縣農(nóng)村“三項制度”改革試點同步開展

湄潭具有農(nóng)村改革的豐厚底蘊和經(jīng)驗。為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，湄潭縣率先開展了農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權確權登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點，在全國人大常委會授權下開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革。在改革過程中，遇到的關鍵問題和核心環(huán)節(jié)由于沒有獲得國家授權開展試點，農(nóng)村土地制度改革受到制約，導致改革難以推進。建議國家優(yōu)先考慮在湄潭縣同步開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款一體化改革試點。

3.4 健全完善自然資源資產(chǎn)有償使用和收益分配制度

3.4.1 完善自然資源有償出讓制度

基于社會公共利益和代際公平，加強國有自然資產(chǎn)利用總體規(guī)劃。從法律上規(guī)范國有自然資源資產(chǎn)出讓的中央與地方政府權限，國有資源資產(chǎn)管理部門負責出讓，國有資源資產(chǎn)監(jiān)管部門負責建立自然資源用途管制制度和規(guī)范的資源開發(fā)利用規(guī)劃。創(chuàng)新國有自然資源出讓方式，對不同類型自然資源設定不同的出讓方式和管理模式。對國家戰(zhàn)略性自然資源的開發(fā)使用采取折股、公私合作經(jīng)營等多種方式。明確國有農(nóng)用地（農(nóng)場、林場、牧場等）、未利用地有償出讓制度。

3.4.2 健全自然資源出讓監(jiān)管機制

以新組建的自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會），統(tǒng)籌全省自然資源資產(chǎn)的儲備、增值、交易、流轉(zhuǎn)事務，負責全省公共資源交易工作的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，研究解決全省公共資源交易工作中的重大問題和重要事項。建立公共資源統(tǒng)一交易服務平臺。全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一納入公共資源交易平臺，探索多元化的交易方式，逐步實現(xiàn)全程網(wǎng)上交易。健全公共資源交易綜合監(jiān)管機制。

3.4.3 完善自然資源收益分配制度

按照分級行使所有權代表不同，探索建立中央政府直管資產(chǎn)、地方政府直管資產(chǎn)相對應的資源出讓收益分配機制，明確中央和地方政府國有自然資源資本收益用于民生支出的比重。規(guī)范完善集體所有自然資源出讓收益共享機制。

建立自然資源市場化定價機制，加強自然資源價值科學評估，實現(xiàn)國有自然資源與集體自然資源資產(chǎn)同權同市同價。完善自然資源資產(chǎn)收益分配機制，按照“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”以及“資源收益全民共享”的原則，研究中央與地方、所有者與經(jīng)營者在自然資源資產(chǎn)收益中的分配比例。

3.5 完善全省統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易體系

3.5.1 完善省市兩級統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)交易平臺

以成熟的土地、礦業(yè)權交易體制為基礎，將自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權交易納入全省公共資源交易平臺。合理布局本地區(qū)公共資源交易平臺。建議設區(qū)的市級以上地方政府整合建立本地區(qū)統(tǒng)一的公共資源交易平臺，縣級政府不再新設公共資源交易平臺，根據(jù)縣域面積和公共資源交易總量等實際情況，已經(jīng)設立的應整合為市級公共資源交易平臺的分支機構(gòu)。

3.5.2 規(guī)范農(nóng)村集體自然資源產(chǎn)權交易市場

健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易平臺。不同于國有自然資源資產(chǎn)，農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)交易行為主要在縣、鎮(zhèn)（村）范圍。整合利用已有的服務農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理、土地流轉(zhuǎn)交易服務等農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)服務平臺，探索縣（區(qū)）級統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易中心、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級建立相對集中的交易服務中心，有條件的村（街道）設立交易咨詢服務站。

探索多元化的流轉(zhuǎn)交易機制。明確農(nóng)村集體產(chǎn)權交易品種，根據(jù)交易資產(chǎn)標的額和資產(chǎn)規(guī)模，探索實行分級管理。集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)必須在權屬清晰、符合法律規(guī)定、相關規(guī)劃和用途管制的基礎上開展。在縣級層面，探索建立公共資源交易中心與農(nóng)村產(chǎn)權交易中心的銜接，做好農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易與不動產(chǎn)變更登記銜接。

加強農(nóng)村集體產(chǎn)權交易監(jiān)督管理。農(nóng)村產(chǎn)權交易市場是政府主導、服務“三農(nóng)”的非盈利性機構(gòu)；政府負責組織協(xié)調(diào)，制定市場管理制度和交易規(guī)則；組建農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理委員會，與市場主管等部門聯(lián)合加強監(jiān)督管理。

3.5.3 完善自然資源權屬爭議解決機制

資源權屬重疊（例如：同一資產(chǎn)具有林權與草原承包經(jīng)營權兩重屬性）、資源資產(chǎn)重復統(tǒng)計（例如：一個地塊被不同部門分別認定為林地和草地）普遍存在，這是不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)整合建庫與匯交前必須要解決的。一是建立權屬比對機制，加快不動產(chǎn)數(shù)據(jù)的整合比對，查清具有多重權屬和多重土地類型的自然資源資產(chǎn)的位置、范圍、數(shù)量、開發(fā)利用情況、認定依據(jù)等。二是建立爭議協(xié)調(diào)解決機制，自然資源資產(chǎn)管理部門會同資產(chǎn)登記主管部門與各自然資源管理部門建立部門協(xié)調(diào)機制，提出一致解決方案。

3.6 探索建立地方政府分級行使所有權體制

3.6.1 實行自然資源分類分級管理制度

將自然資源資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。兩大類自然資源資產(chǎn)具有資產(chǎn)的共同特性，只是服務主體功能不同而已，兩者在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)換（取決于人類資源需求和政府行政管制要求）。

經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)以追求最大經(jīng)濟效益為目的，注重資產(chǎn)增值，通過市場化手段配置資源，實行所有權和使用權分離的管理方式，使用權權能充分體現(xiàn)且流轉(zhuǎn)方式多樣，國家收益要得到充分補償，主要包括經(jīng)營性建設用地、礦產(chǎn)、水、商品林等資源。對于經(jīng)營性自然資源，應當強化和維護自然資源產(chǎn)權人的權利，更多地體現(xiàn)自然資源產(chǎn)權的經(jīng)濟屬性。

非經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)以追求生態(tài)、社會效益等公共服務為目標，不適合通過市場化配置或采取受限的市場化手段來配置資源，突出公益性特點，注重資產(chǎn)保值，自然資源的所有權和使用權難以分離，管理權可以考慮適當上收，以資產(chǎn)規(guī)模定編制定財政支出，采取直接管理和委派區(qū)域性分支機構(gòu)的模式來管理，主要包括重要的水源涵養(yǎng)、調(diào)蓄洪水、防風固沙、水土保持、維持生物多樣性等維持生態(tài)平衡、保障全國或區(qū)域生態(tài)安全的自然資源資產(chǎn)。對于公益性自然資源，應當突出自然資源的公共服務屬性和政府的自然資源監(jiān)管職能，更多地體現(xiàn)自然資源產(chǎn)權的公益屬性。

3.6.2 建立地方行使所有權資源清單

按照不同資源種類和生態(tài)、經(jīng)濟、國防等重要程度，建立自然資源資產(chǎn)分類指標體系和標準，采取自下而上、央地共商的模式，確定分級行使所有權的資源清單。具有生態(tài)安全屏障、重大資源安全保障、國防安全功能的國有自然資源由中央政府直接行使所有權。中央行使所有權的資產(chǎn)大致包括石油天然氣、鈾礦、貴重稀有礦產(chǎn)、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生物種和國家公園等直接行使所有權。按照事權與財政支出權匹配及職權平衡的原則，建立分級行使國家所有權的資源配套管理辦法。

3.7 健全自然資源資產(chǎn)管理、行政管理和督查監(jiān)管體制

根據(jù)所有者（資源資產(chǎn)權益管理）、管理者（資源資產(chǎn)行政管理）、監(jiān)督者（資源資產(chǎn)督查管理）分開原則，建立代表各級政府統(tǒng)一行使“資產(chǎn)化”管理的自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會），依托自然資源統(tǒng)一登記系統(tǒng)，管理資源資產(chǎn)的儲備、交易與增值保護；按“生命共同體”原則整合完善自然資源行政管理，統(tǒng)一管理主要的自然資源及國家公園；建立央地垂直、獨立運行且具有執(zhí)法權的自然資源督查機構(gòu)，監(jiān)督地方政府、資源管理部門的“行政”管理，保障自然資源調(diào)查、評價、開發(fā)、保護的合理合規(guī)與高效運行。

3.7.1 成立貴州省自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會）

按照中央生態(tài)文明體制改革精神，借鑒一些地區(qū)“土地資產(chǎn)管理委員會”的經(jīng)驗，以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記及統(tǒng)一的資產(chǎn)交易平臺為保障，組建貴州省自然資源資產(chǎn)管理委員會（資管會），統(tǒng)一行使全省自然資源資產(chǎn)管理。資管會代表省政府對屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)行使所有者權利，主要職責是負責全省全民所有自然資源資產(chǎn)的儲備、交易、增值等。資管會由省領導負責，辦事機構(gòu)掛靠在整合的省自然資源管理部門，核心支撐為統(tǒng)一的自然資源登記部門及交易平臺。

3.7.2 組建涵蓋主要自然資源的省級自然資源行政管理部門

按照生態(tài)文明建設和大部制改革要求，結(jié)合國際經(jīng)驗和現(xiàn)有管理實際，組建省級自然資源（資產(chǎn)）行政管理部門，統(tǒng)一管理土地、林、草、礦、水、（海洋）、濕地資源等自然資源及相應的國家公園，主要職責是制定自然資源法律法規(guī)與政策，開展自然資源調(diào)查、評價、開發(fā)與保護管理，自然資源權屬登記，行政審批與許可等。

3.7.3 組建完全垂直具有執(zhí)法權的自然資源督查監(jiān)管部門

按照中央精神，參照國外能源、礦產(chǎn)督查制度及我國土地督察制度等實踐，成立垂直（從中央到地方）化的具有執(zhí)法權的全省自然資源督查部門。監(jiān)管部門主要職責為監(jiān)督自然資源管理、保障自然資源管理政策及相關大政方針的執(zhí)行，督查自然資源的調(diào)查、合理開發(fā)利用與保護。

基于便于業(yè)務指導、降低監(jiān)管成本、減少地方行政干預、提高監(jiān)管效率、增強執(zhí)法效力等原則，建議自然資源監(jiān)管部門“掛靠”在新建的自然資源管理部門，獨立運行直接向省政府領導負責，實行中央到地方的全面垂直化管理，人權、財權、事權統(tǒng)一由上級部門落實和保障。

自然資源資產(chǎn)管理體制初步構(gòu)架如圖1所示。

圖1 自然資源資產(chǎn)管理體制初步構(gòu)架

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Institutional Reform for Property Management of Natural Resources in Guizhou Province

YUAN Guohua1,2, WANG Shihu1,2, YE Yuguo3
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149;2. Key Laboratory for Assessing Carrying Capacity of Resources and Environment, Beijing 101149, China;3. Department of Land and Resources of Guizhou Province, Guiyang 550004, China)

As a leading area in promoting ecological progress,Guizhou province has the duty to explore the way for institutional reform for property management of natural resources. In light of the problems that we face in natural resource management, in accordance with the requirements set forth in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Communist Party of China and the spirit of institutional reform regarding ecological progress,this paper proposes that on the ideaof separating natural resources property owners, managers and regulators, as well as ownership exercise in grades,we should make efforts to build the perfect comprehensive survey and monitoring system of natural resources with a view toprovide advice for the institutional reform of property management of natural resources. These efforts include promoting unifed registration of natural resources throughout the whole province;building a sound property right system, trading system, anda system to underpin paid-use and income distribution regarding natural resource assets; establishing a system for local government to exercise the ownership in grades.

natural resources; property right system; management system; Guizhou

F062.1；F062.2

A

1672-6995（2016）02-0004-06

2016-01-07；

2016-01-20

貴州省國土資源廳重大課題“貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設自然資源管理制度研究”

袁國華（1965-），男，江西省遂川縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員，中國地質(zhì)大學（武漢）、北京師范大學、荷蘭ITC學院研究生，主要從事礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、資源環(huán)境承載力等方面研究工作。