■ 王國豐/高永臻

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

進(jìn)一步加強(qiáng)國土資源預(yù)算績效管理的思考

■ 王國豐/高永臻

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

隨著國家財政體制改革和部門預(yù)算改革的深化，預(yù)算績效管理的地位與作用更加凸顯。預(yù)算績效管理應(yīng)引起各級管理人員的充分重視，將績效管理方法融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)。下一步主要工作任務(wù)是：貫徹有關(guān)法律文件精神，強(qiáng)化績效理念；研究制定業(yè)務(wù)規(guī)程、實施細(xì)則和范本文本；完善績效評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)；探索建立健全評價結(jié)果與預(yù)算編制相結(jié)合機(jī)制、績效公開機(jī)制和績效問責(zé)機(jī)制；開展預(yù)算績效培訓(xùn)，加強(qiáng)專家隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)人員能力建設(shè)，全面提升預(yù)算績效管理質(zhì)量。

國土資源；預(yù)算管理；預(yù)算績效

2000年的部門預(yù)算改革開始強(qiáng)調(diào)財政支出績效的概念，2011年開始，按照開展政府績效管理試點要求，財政部采取措施大力推進(jìn)預(yù)算績效管理。國土資源部作為中央部門開展政府績效管理的試點部門，從2011年以來也開展了一系列卓有成效的工作，積累了豐富的經(jīng)驗，取得了較好成效。但是在預(yù)算單位中對于預(yù)算績效管理還存在一些不理解和模糊認(rèn)識。面臨新階段，適應(yīng)新形勢，預(yù)算績效管理的地位和作用更加重要，需要將績效管理理念和方法融入項目預(yù)算管理的全過程，采取有效措施和方法進(jìn)一步將國土資源預(yù)算績效管理工作推向深入。

1 預(yù)算績效管理面臨的新形勢

1.1 新《預(yù)算法》將預(yù)算績效管理以法律形式固定下來

2014年8月，修改后的《預(yù)算法》獲得人大通過，2015年1月1日開始正式實施。新《預(yù)算法》中強(qiáng)調(diào)“講求績效”原則。各級財政部門、各預(yù)算單位的預(yù)算編制，應(yīng)當(dāng)參考“有關(guān)支出的績效評價結(jié)果”（第32條）；“應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”（第57條）；“人大及其委員會審查預(yù)決算結(jié)果的報告中應(yīng)當(dāng)包括提高預(yù)算績效的內(nèi)容”（第49條）。新《預(yù)算法》將預(yù)算績效管理以法律形式固定下來，使預(yù)算績效管理成為依法行政、建設(shè)法治財政的題中之義。

1.2 國務(wù)院相關(guān)文件對全面推進(jìn)預(yù)算績效管理提出了更高要求

2014年9月，為貫徹落實新《預(yù)算法》，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）（以下簡稱《決定》）出臺?！稕Q定》把提高財政支出績效列為深化預(yù)算管理改革的七項重要任務(wù)之一，重點強(qiáng)調(diào)績效管理范圍將逐步擴(kuò)大，要求覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，而且績效評價的重點也將由目前主要針對項目支出的績效評價，逐步拓展到單位整體支出績效評價和政策、制度、管理等方面。《決定》指出，將加強(qiáng)績效評價結(jié)果的應(yīng)用，不僅要對評價結(jié)果進(jìn)行反饋整改，而且要將其作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和預(yù)算安排的重要依據(jù)。

2015年1月，為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），提出“建立預(yù)算績效評價機(jī)制”的要求。

1.3 財政部出臺配套文件全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作

為貫徹落實國務(wù)院《決定》和國發(fā)〔2015〕3號文件精神，財政部出臺一系列配套文件，要求從2016年開始，部門預(yù)算編制時，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

(1)《財政部關(guān)于推進(jìn)中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》(財預(yù)〔2015〕43號)。該辦法明確了中央部門中期財政規(guī)劃管理的總體思路、主要內(nèi)容，提出“建立預(yù)算績效管理機(jī)制”的要求。

(2)《財政部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理的意見》（財預(yù)〔2015〕82號）。強(qiáng)調(diào)，中央部門項目支出預(yù)算管理必須堅持“講求績效原則”。要把績效管理的理念和要求融入項目支出預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，建立“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評價、結(jié)果要運(yùn)用”的全過程績效運(yùn)行機(jī)制。

(3)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號）。對績效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)、調(diào)整與評價等進(jìn)行了全面規(guī)范，以提高中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。這也是目前中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理的重要依據(jù)。

(4)《財政部關(guān)于進(jìn)一步做實中央部門預(yù)算項目庫的意見》（財預(yù)〔2016〕54號）。指出，做實預(yù)算項目庫的主要任務(wù)之一是強(qiáng)化項目績效管理，提高資金使用效益?！兑庖姟愤M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了績效目標(biāo)及績效指標(biāo)的設(shè)定、績效目標(biāo)的審核、績效執(zhí)行的監(jiān)控、績效自評、績效評價和評價結(jié)果應(yīng)用的重要性。更加注重目標(biāo)管理，更加注重項目的產(chǎn)出和產(chǎn)出績效。

2 績效管理在預(yù)算管理重要環(huán)節(jié)中的地位與作用

黨和國家高度重視預(yù)算績效管理工作，黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會明確了方向，全國人大、國務(wù)院提出了深化預(yù)算改革的總體要求。隨著國家財政體制改革和預(yù)算管理改革的深化，預(yù)算績效管理在預(yù)算管理的各重要環(huán)節(jié)中的地位和作用更加凸顯。

2.1 預(yù)算編制的“二上二下”流程中，績效目標(biāo)是必不可少的核心內(nèi)容

財預(yù)〔2015〕82號文件要求：“一級項目要有獨(dú)立、完整的支出內(nèi)容，清晰、明確的實施范圍，科學(xué)、合理的總體績效目標(biāo)”。在一級項目設(shè)置要求中強(qiáng)調(diào) “要體現(xiàn)中央本級支出責(zé)任，聚焦重大改革、重要政策和重點項目”?？傮w績效目標(biāo)作為一級項目的三大內(nèi)容（實施內(nèi)容、支出范圍、總體績效目標(biāo)）之一，指的是一級項目在預(yù)算年度內(nèi)和三年內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。二級項目要與對應(yīng)的一級項目相匹配，有充分的立項依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、明確合理的績效目標(biāo)（還應(yīng)填報是否納入績效評價）。

可以預(yù)見，隨著預(yù)算管理改革的深化和預(yù)算績效管理工作向縱深推進(jìn)，績效目標(biāo)的核心地位和作用將更加突出。（參見圖1）

圖1 績效目標(biāo)的核心地位和作用示意圖

2.2 績效目標(biāo)是項目入庫的重要前置條件

完善預(yù)算體系主要落在中央部門預(yù)算的三個方面：部門三年滾動規(guī)劃、年度預(yù)算和項目庫。三年滾動規(guī)劃是牽引，指導(dǎo)年度預(yù)算編制和項目庫建設(shè)，項目庫是編制年度預(yù)算和三年滾動規(guī)劃的基礎(chǔ)。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)主要強(qiáng)調(diào)的是：完善項目設(shè)置規(guī)則、改進(jìn)項目管理方式、加強(qiáng)項目庫建設(shè)和管理。入庫項目必須要有充分的立項依據(jù)、明確的實施期限、合理的預(yù)算需求和績效目標(biāo)等。通俗地講，一個項目如果沒有按照要求編制績效目標(biāo)，不得納入項目庫管理，績效目標(biāo)審核未通過的不能申請預(yù)算。

2.3 預(yù)算績效的作用還體現(xiàn)在財政資金實施過程和結(jié)果應(yīng)用中

按照財政部的規(guī)定和預(yù)算績效管理的要求，在預(yù)算資金實施過程中，各項目承擔(dān)單位和主管部門應(yīng)采取措施進(jìn)行績效監(jiān)控，保證不偏離預(yù)定目標(biāo)。項目完成后，單位應(yīng)對照績效目標(biāo)開展績效自評，提交績效報告，財政主管部門組織開展績效評價，評價結(jié)果作為單位預(yù)算、決算的重要內(nèi)容和申請以后年度預(yù)算資金的必要基礎(chǔ)。項目成果公開時，績效報告須同時公開，接受監(jiān)督。

3 預(yù)算績效管理應(yīng)將績效理念和方法融入預(yù)算管理的全過程

一直以來，很多單位對預(yù)算績效管理工作存在一些模糊認(rèn)識，認(rèn)為增加了工作負(fù)擔(dān)，應(yīng)付一下即可，甚至認(rèn)為可做可不做，其實這是一種錯誤認(rèn)識。預(yù)算績效管理和預(yù)算管理的本質(zhì)是一致的，國家財政資金花出去之后對其開展追蹤問效是預(yù)算管理的應(yīng)有之義。預(yù)算績效管理是在現(xiàn)有的預(yù)算管理語境下，將績效理念和方法貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)之中的管理模式。預(yù)算績效管理的制度設(shè)計本來就內(nèi)含了績效管理必然是內(nèi)嵌于預(yù)算管理全過程的。各單位要切實轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念。

預(yù)算管理主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)。預(yù)算績效管理則主要包括績效目標(biāo)申報和審核、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。下面以地質(zhì)調(diào)查項目運(yùn)行為例，分析預(yù)算績效管理如何融入項目預(yù)算管理。

3.1 績效目標(biāo)與預(yù)算編制“二上二下”流程實行“三同步”

所謂的“三同步”，就是要求績效目標(biāo)管理與預(yù)算編制過程的充分融合。按照“誰申請資金，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，績效目標(biāo)由資金使用單位設(shè)定。申請預(yù)算時，必須同時申報績效目標(biāo)，否則不予進(jìn)入預(yù)算編審流程；按照“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”的原則，國土資源部和中國地質(zhì)調(diào)查局在進(jìn)行預(yù)算審核時，同時審核績效目標(biāo)，審核通過后，方可進(jìn)入項目庫，進(jìn)入下一步預(yù)算編審流程；按照“誰批復(fù)預(yù)算，誰批復(fù)目標(biāo)”的原則，財政部和國土資源部在批復(fù)部門預(yù)算或調(diào)整預(yù)算時，一并批復(fù)績效目標(biāo)。

3.1.1 績效目標(biāo)申報與預(yù)算編制同步

項目承擔(dān)單位在“一上”預(yù)算編報時，必須同時設(shè)定績效目標(biāo)，明確目標(biāo)內(nèi)容、績效指標(biāo)和相應(yīng)的指標(biāo)值?！岸稀睍r，根據(jù)審查意見對績效目標(biāo)進(jìn)行修改完善后，上報中國地質(zhì)調(diào)查局，局務(wù)會審定后，報國土資源部。

3.1.2 績效目標(biāo)審核與預(yù)算審查同步

中國地質(zhì)調(diào)查局總工室、財務(wù)部、大區(qū)項目辦組織專家對項目單位上報的項目可行性報告、續(xù)作報告進(jìn)行技術(shù)和預(yù)算審查，同時對績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、可行性、適當(dāng)性進(jìn)行審核，符合要求后納入中國地質(zhì)調(diào)查局項目庫?！岸稀睍r，項目實施方案的審查和績效目標(biāo)的審核程序同“一上”。

3.1.3 績效目標(biāo)批復(fù)與預(yù)算批復(fù)同步

“一下”“二下”環(huán)節(jié)，國土資源部對中國地質(zhì)調(diào)查局上報的項目預(yù)算和績效目標(biāo)進(jìn)行審核后報財政部。財政部組織審核后，績效目標(biāo)審核結(jié)果為“優(yōu)”“良”的，直接或完善后進(jìn)入預(yù)算安排流程，確定預(yù)算規(guī)模，隨預(yù)算一起向國土資源部報批，國土資源部向部屬預(yù)算單位批復(fù)績效目標(biāo)。

3.2 績效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行的融合

3.2.1 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)對績效運(yùn)行進(jìn)行跟蹤監(jiān)控

績效評價包括事前評價（即目標(biāo)審核）、事中（實施過程）評價和事后評價。財政資金實施過程中，要將績效監(jiān)控、事中績效評價與預(yù)算執(zhí)行有效融合。財政部規(guī)定：所有設(shè)定績效目標(biāo)的財政資金都要開展績效監(jiān)控。資金使用單位應(yīng)對照批復(fù)的績效目標(biāo)對資金運(yùn)行狀況和績效目標(biāo)預(yù)期實現(xiàn)程度開展績效監(jiān)控，確保不偏離績效目標(biāo)。確因政策變化等不可抗力等因素致使績效目標(biāo)無法按期實現(xiàn)的，需按規(guī)定程序隨同預(yù)算一起進(jìn)行調(diào)整。

3.2.2 在年度績效評價基礎(chǔ)上積極開展中期績效評價

按照財政部預(yù)算績效管理的有關(guān)要求，在開展年度績效評價的同時，要加強(qiáng)中期績效目標(biāo)管理；在開展年度績效評價的基礎(chǔ)上，以重大專項資金、財政政策等為重點，積極開展中期績效評價。

3.3 績效管理與預(yù)算監(jiān)督的融合

在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，要將項目實施結(jié)果績效評價（事后評價）和評價結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算監(jiān)督相融合。

3.3.1 預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后須及時開展績效評價

預(yù)算執(zhí)行結(jié)束、項目驗收完成后，資金使用單位應(yīng)對照批復(fù)的績效目標(biāo)開展績效自評，形成相應(yīng)的自評結(jié)果，作為預(yù)、決算的重要組成內(nèi)容和以后年度預(yù)算安排的必要基礎(chǔ)。財政部和國土資源部有針對地選擇部分重點項目，在績效自評的基礎(chǔ)上，開展項目支出績效評價，形成相應(yīng)的評價結(jié)果。評價結(jié)果將作為預(yù)算安排和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)，使低效、無效資金退出。

3.3.2 借助預(yù)算監(jiān)督手段加強(qiáng)評價結(jié)果應(yīng)用

一是對于績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)借助預(yù)算監(jiān)督的依據(jù)和手段，督促項目單位認(rèn)真加以整改和落實。二是將評價結(jié)果與預(yù)算安排真正結(jié)合起來，將評價結(jié)果作為安排預(yù)算和完善財政政策的重要依據(jù)。三是完善評價結(jié)果公開機(jī)制，將有關(guān)評價結(jié)果隨同項目成果在一定范圍內(nèi)公開。

4 進(jìn)一步推進(jìn)國土資源預(yù)算績效管理工作的主要任務(wù)

4.1 貫徹有關(guān)法律、文件精神，強(qiáng)化績效理念

黨中央、國務(wù)院和財政部有關(guān)預(yù)算管理和績效管理一系列法律法規(guī)已經(jīng)頒布實施。貫徹新《預(yù)算法》和國發(fā)〔2014〕45號文件精神，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督過程中充分體現(xiàn)績效管理的權(quán)威性和法治性要求。通過完善制度、加強(qiáng)目標(biāo)管理和績效評價，增強(qiáng)部屬預(yù)算單位財政支出的責(zé)任和效率意識，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念。

4.2 完善預(yù)算績效管理制度體系

財政部目前已經(jīng)頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，國土資源部也制定了《國土資源部預(yù)算績效管理辦法（試行）》以及相關(guān)的配套管理辦法和指標(biāo)體系。但是具體的可操作的實施細(xì)則、業(yè)務(wù)規(guī)程和規(guī)范文本尚需加快研究制定進(jìn)度，以便更好地指導(dǎo)目標(biāo)填報、績效評價、自評報告和評價報告編寫。主要包括：預(yù)算績效目標(biāo)填報與審核業(yè)務(wù)規(guī)程，預(yù)算績效評價工作規(guī)程，自評報告范本文本，評價報告范本文本，預(yù)算績效評價專家工作手冊等。

4.3 完善績效評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)

績效評價是預(yù)算績效管理的核心，指標(biāo)體系是預(yù)算績效評價的重要工具。目前績效評價過程中主要采用財政部共性指標(biāo)，尚缺乏國土資源項目評價個性指標(biāo)，需要以財政部共性框架指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，研究國土資源部項目特點和工作內(nèi)容，總結(jié)評價實踐經(jīng)驗，以財政資金“投入—過程—產(chǎn)出—效益”為主線，分類完善績效評價指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)評價標(biāo)準(zhǔn)的研究、制定和完善，切實提高績效評價的科學(xué)性和針對性。擴(kuò)大評價范圍，逐漸由財政部指定評價項目向所有二級項目擴(kuò)展，最終實現(xiàn)財政資金全覆蓋。并逐步將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。

4.4 加強(qiáng)評價結(jié)果運(yùn)用

通過加強(qiáng)評價結(jié)果的應(yīng)用，倒逼各預(yù)算單位調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理申報預(yù)算，加強(qiáng)資金管理，切實提高資金使用效益。一是建立健全評價結(jié)果與預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合機(jī)制，對于評價結(jié)果不好的，原則上不予安排或調(diào)減預(yù)算，評價結(jié)果好的，繼續(xù)支持或優(yōu)先安排。二是推進(jìn)績效信息公開，將績效目標(biāo)、績效報告、評價結(jié)果、反饋整改結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開，接受公眾監(jiān)督。三是建立問責(zé)機(jī)制，探索將績效管理工作考核結(jié)果納入單位工作目標(biāo)考核，作為單位領(lǐng)導(dǎo)干部考評的重要內(nèi)容。

4.5 開展預(yù)算績效培訓(xùn)，全面提升預(yù)算績效管理質(zhì)量

從近幾年的績效評價實踐來看，存在著預(yù)算單位不知如何設(shè)置績效目標(biāo)，不知如何開展自評；專家不知如何對績效目標(biāo)進(jìn)行審核和繼續(xù)績效等問題，使目標(biāo)填報和評價很多時候流于形式，亟需對預(yù)算單位管理人員和專家開展必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時，培訓(xùn)的過程也是績效管理理念宣傳和法規(guī)文件貫徹的過程，有利于引起廣大單位的重視，不斷提高國土資源項目績效目標(biāo)的設(shè)置水平和評價專家的業(yè)務(wù)能力。

[1]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定[Z].北京:國務(wù)院辦公廳,2014.

[2]中華人民共和國財政部.關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》的通知[Z].北京:中華人民共和國財政部,2015.

[3]中華人民共和國財政部.財政部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理的通知[Z].北京:中華人民共和國財政部,2015.

[4]姚彤.新《預(yù)算法》解讀[M].南京:東南大學(xué)出版社,2015.

[5]中華人民共和國財政部預(yù)算司.中國預(yù)算績效管理探索與實踐[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2013.

[6]宗禾.財政部規(guī)范中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理[N].中國財經(jīng)報,2015-06-13(02).

[7]江中亮.“融合”是預(yù)算績效管理之根本[J].地方財政研究,2013(6):15-20.

Enhancing Efforts to Manage Budget Performance of Land and Resources

WANG Guofeng, GAO Yongzhen
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

With the deepening reform of the fnancial system of the State and departmental budget, focusing on the status and function of budget performance management is becoming more important. This paper argues that all the managerial personnel should fully pay attention to budget performance management, and incorporate the approaches to performance management into the formulation, enforcement, and monitoring with regard to the budget. The next major tasks will focus on the following aspects. In order to fully promote the quality of budget performance management, we should implement the guidance of relevant legal documents, strengthen the performance notion, and study how to formulate the procedures of operation, rules and model text. At the same time, we should develop index and standards to assess and appraise the performance; fnd a way to establish a mechanism for integrating evaluation result with budgeting, as well as performance transparency and accountability mechanisms; and carry out the training program. In addition, efforts to develop a team of experts and the ability of business personnel should be intensifed.

land resources; budget management; budget performance

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0054-04

2016-11-03；

2016-11-04

中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項目“國土資源預(yù)算績效管理實施研究”（12120115074901）

王國豐（1958-），男，河北省遵化市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院二級研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，長期從事財務(wù)預(yù)算定額研究。