■ 李威利

(復旦大學 馬克思主義學院，上海 200433)

?

轉型期國家治理視域下黨的群團工作發(fā)展研究

■ 李威利

(復旦大學 馬克思主義學院，上海 200433)

【摘要】中國已經(jīng)進入推進國家治理體系現(xiàn)代化和實現(xiàn)制度定型的關鍵階段。要完成這一歷史任務，必須從當前國家治理的核心問題出發(fā)，充分發(fā)揮國家各級、各類政治組織的作用，解決好國家在社會治理中的若干問題。群團組織是黨開展群眾工作的基礎和依托，具有開展群眾工作的傳統(tǒng)和優(yōu)勢。因此，在推進國家治理體系現(xiàn)代化的新形勢下，群團組織的核心使命是堅持政治性、先進性和群眾性，充分發(fā)揮組織特色和優(yōu)勢，全力做好群眾工作，破解當前社會治理的若干困境，為國家社會一體化和國家治理體系現(xiàn)代化奠定基礎。

【關鍵詞】黨的群團工作群團組織國家治理社會治理

當前中國國家發(fā)展戰(zhàn)略的主要任務是推進國家治理體系現(xiàn)代化，構建國家治理的整體格局，提升國家治理的制度化水平，從而使國家建設完成制度定型。要完成這一歷史任務，必須從當前國家治理的核心問題出發(fā)，充分發(fā)揮國家各級、各類政治組織的作用，解決好國家在社會治理中的若干問題。因此，明確黨的群團工作定位和功能，發(fā)揮群團工作在社會治理中的作用，具有十分重要的意義。2015年中共中央對黨的群團工作做出重要布局，下發(fā)了《中共中央關于黨的群團工作的意見》，并且首次召開了中央群團工作會議，對群團組織的定位、功能、作用做出新的界定，明確提出要加大黨和國家對群團工作領導和支持的力度，群團工作必須堅持政治性、先進性和群眾性。

一、黨的群團工作的背景與意義

1.國家與社會一體化：現(xiàn)代國家建設對國家治理的整體性要求

黨的十八屆三中全會在部署全面推進改革的同時，提出以推進國家治理體系現(xiàn)代化，提升國家治理能力作為改革的總目標，這標志著中國的現(xiàn)代化事業(yè)已經(jīng)開始進入通過進一步改革使制度形態(tài)最后定型的階段。習近平指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵1]因此，國家治理體系現(xiàn)代化的提出具有整體性的內(nèi)涵。國家治理體系在經(jīng)濟、政治、社會、文化等各個方面，不應是相互割裂和孤立存在的，而要形成有機統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動的系統(tǒng)。這個系統(tǒng)從現(xiàn)代國家建設的視角看，需要實現(xiàn)國家層面和社會層面的雙重目標。國家層面即要建立一個體系完整、職能科學、監(jiān)管到位、調(diào)控有效的政府體系；社會層面即要建立一個相對獨立自主、廣泛參與公共事務、有利監(jiān)督政府行為的社會體系。但是必須指出，雙重目標在一定程度上也是整體目標。社會體系只有被有效納入國家體系，廣泛參與的社會體系建構才能完成；而政府體系只有深入組織和聯(lián)結社會，政府體系才能真正監(jiān)管合理、調(diào)控有效。因此，從現(xiàn)代國家建設的維度看，推進國家治理體系現(xiàn)代化，其前提是國家必須首先解決好現(xiàn)代化轉型過程中國家與社會的關系問題，完成國家與社會的一體化建構，即國家治理工具要深入到社會基層，并能在基層社會治理中發(fā)揮作用；同時，社會利益和社會需求要通過治理工具及時地反映到國家層面，并在國家與社會之間形成有效互動。但是，在現(xiàn)代化過程中，現(xiàn)代國家具有集權性特征，現(xiàn)代社會具有個體化特征，在這一矛盾進程中如何才能使國家與社會一體化得以實現(xiàn)，這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要破解的難題。社會學理論認為，由于現(xiàn)代性對人類社會紐帶的消解和破壞作用，因此在國家與社會之間必須建構一定的“中間組織”，即介于國家與個人之間的社會初級群體和各類組織團體[2]。一方面，這種“中間組織”將分散化的社會聯(lián)結起來，使社會成為組織化的存在，才能應對現(xiàn)代化和城市化過程中的社會衰落或社會失靈問題；另一方面，“中間組織”的存在也是國家治理體系深入社會并發(fā)揮作用的基礎。因此，實現(xiàn)國家與社會的一體化建構，關鍵在于在國家與社會之間構建有效的“中間組織”體系。

2.中間組織萎縮：推進國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境

改革開放以來，隨著單位制解體和社會轉型加速，國家與社會一體化遲遲未能實現(xiàn)，出現(xiàn)了“中間組織萎縮”和社會治理的困境。田毅鵬指出，改革后中國社會由原先單位體制下“國家-單位-個人”的社會聯(lián)結模式轉變?yōu)椤皣?個人”的模式，在國家與社會之間失去了次級社會群體這一中介，從而使得道德滑坡、規(guī)范失靈、社會結構“碎化”，給社會工作帶來巨大挑戰(zhàn)[3]。孫立平指出，在單位體制下，盡管社會通過公共權威高度組織起來，但在單位內(nèi)部個體之間并沒有形成有機聯(lián)結，個體在爭取利益時，往往是以個人為單位而不是以群體為單位行動，呈現(xiàn)原子化狀態(tài)[4]。因此，改革前的單位制度與改革后的社會原子化結構具有因果關系。改革開放后，隨著既有社會核心組織模式“單位制度 ”的解體，這種同質(zhì)化在治理體系轉型的背景下很容易迅速擴散成為整個社會的原子化。從這個意義上說，當前國家治理的核心困境是中間群體不發(fā)達和社會低組織化的問題。不容否認的是，隨著中國社會自組織數(shù)量的迅速增長，社會原子化問題在一定程度上有所改善。但是，從國家治理層面看，由于社會自組織仍然沒有被有效整合在國家治理體系之內(nèi)，因此，國家治理仍然面臨社會低組織化的困境。從國家治理的實踐看，社會原子化和低組織化大大增加了國家治理的難度。主要表現(xiàn)在：第一，社會低組織化使國家不得不面對更加復雜多樣的個體需求，從而增加了社會治理的成本，不難理解，當國家面對低組織化的社會時，社會管理工作的總量和成本將會增加；第二，社會原子化使得社會中缺乏組織對個體的約束和規(guī)范，從而使個體的偏離行為和非理性行為增多；第三，當社會原子化面對更為復雜多變的社會流動時，社會治理的難度將成倍增加。

3.社會再組織化：群團工作對中國國家治理的意義

國家在社會治理中成效不高，其原因在于社會原子化影響了國家與社會之間的銜接和互動，進而影響了治理體系中國家與社會的一體化。因此，當前國家治理的核心任務之一，就是如何應對社會原子化問題，實現(xiàn)社會再組織化。值得思考的是，從歷史傳統(tǒng)看，組織化恰恰是黨的群團組織的特點和優(yōu)勢。新民主主義革命時期，面對分散的、低組織化的社會，中國共產(chǎn)黨正是通過群團組織將黨的組織網(wǎng)絡延伸到社會之中，從而組織和動員了廣大人民群眾，并在此基礎上建立了黨的基層組織。可以說，群眾工作是黨的工作基礎和生命線，群團組織是黨開展群眾工作的重要依靠。新中國建立后，中國共產(chǎn)黨成為代表全體人民的政黨，這種代表的整體性正是通過黨的群團組織網(wǎng)絡實現(xiàn)的。中國共產(chǎn)黨通過群團組織網(wǎng)絡深入到社會的各個領域，從而代表各個階層、各個方面的群眾。因此，群團組織的傳統(tǒng)一直是黨的政治和組織優(yōu)勢之一。一方面，黨通過發(fā)揮群團組織的作用將分散化的社會組織起來，另一方面，黨通過群團組織網(wǎng)絡將自身的組織體系延伸到社會中，從而實現(xiàn)了對社會整體的整合和代表。改革開放后，隨著一些企事業(yè)單位制的解體，當社會原子化和低組織化重新成為國家治理的主要問題時，必須充分發(fā)揮群團組織的歷史傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，使之承擔起推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要使命。

二、當前黨的群團工作的困境與應對

當前群團工作存在的主要問題是機關化、行政化、貴族化、娛樂化等傾向。機關化表現(xiàn)在工作上就是按部就班，“熱”在機關，“冷”在基層，習慣于坐在機關傳達上級的文件精神和工作要求，不經(jīng)常接觸群眾，很少直接和基層群眾交朋友、拉家常，不能真正為群眾排憂解難。行政化主要表現(xiàn)在將群團組織視同于黨政機關，習慣于沿用機關的作風開展工作。貴族化表現(xiàn)在搞活動熱衷于講排場比檔次，不計成效和成本，追求安逸享樂。娛樂化體現(xiàn)在以活動代替工作?！八幕眱A向實際上體現(xiàn)了群團組織能力的下降。由于群團組織的組織能力弱化，從而出現(xiàn)了較高層級的組織脫離群眾、脫離社會的現(xiàn)象，進而出現(xiàn)機關化、行政化傾向；組織能力弱化進一步影響了群團組織在整體上開展群眾工作的能力，使群團組織群眾工作的優(yōu)勢逐漸喪失，使群團既有的組織體系在社會整合中不能有效地發(fā)揮作用，群團組織僅僅成為黨組織的傳話筒，從而出現(xiàn)貴族化傾向；當群團的組織、成員和工作體系難以承擔起社會功能時，群團組織工作的內(nèi)容就會虛化，群團組織只是開展一些娛樂性的活動，從而出現(xiàn)娛樂化傾向。問題在于黨的群團組織自成立之日起，其基本定位就是作為黨組織與社會之間的橋梁和紐帶而存在的。

在民主革命和社會主義建設時期，群團組織依托其既有的組織模式和工作模式很好地發(fā)揮了組織社會和動員社會的功能，為什么在改革開放以后會出現(xiàn)群眾工作難以開展、基層組織功能虛化的問題呢？究其原因，與中國現(xiàn)代國家治理的結構轉型有關。無論是民主革命時期還是新中國建立后，“組織化”始終是中國共產(chǎn)黨推進現(xiàn)代國家建設的主要策略和經(jīng)驗，黨的群眾工作主要依托基層政治組織開展。黨的基層組織不僅起著組織和動員群眾的作用，而且在基層還發(fā)揮著社會治理核心的作用。1926年中共中央執(zhí)行委員會第三次會議提出：“支部是一切工作的核心?！秉h的基層組織始終是以群眾組織為依托的，任何一個地方在建立黨組織之前，都是以工會、農(nóng)會等群眾組織工作為先導的。在黨組織成立以后，群眾組織仍然作為政黨的外圍組織發(fā)揮作用。這一時期，群眾組織有著明確的組織和動員群眾的功能定位和工作模式。隨著民主革命的勝利和新中國的建立，黨的群眾組織經(jīng)歷了分化、組合和重建等階段，逐漸固定為工會、共青團、婦聯(lián)等8家人民團體，其發(fā)揮作用的模式從未發(fā)生根本轉變。20世紀50年代末期以來，在單位體制下，黨的基層組織在基層社會中是行政權力的核心，其工作的行政化色彩漸強。群團組織作為黨的延伸性組織，由于對行政權力和行政資源的依賴性較強，因此與黨組織一樣也出現(xiàn)了行政化趨勢。不過，由于單位體制具有高度組織化的特征，黨組織和群團組織盡管都存在行政化趨勢，但由于社會成員被固定在行政化的單位區(qū)域中，政治和行政權力直達社會基層，政治權力與社會權力高度統(tǒng)一，因此基層組織并沒有出現(xiàn)功能虛化的問題。

改革開放后，單位體制逐步解體，社會個體從原先相對固定的單位體制中解放出來，脫離了與行政權力體系的直接聯(lián)系，從而使政治領域與社會領域逐步分離，國家與社會之間的邊界開始出現(xiàn)。在分離過程中，由于黨的基層組織、群團組織與行政權力密切結合，對行政資源的依賴性較強，因此出現(xiàn)了很強的“帶出效應”，即將群團等具有政治功能的社會組織一起從社會領域中“帶出”。群團組織的主要功能是整合與凝聚社會，但在國家社會關系發(fā)生變化時，群團組織與社會的關系必然日漸疏遠，從而出現(xiàn)了基層組織功能虛化的現(xiàn)象。

從目前中央和各地的實踐探索來看，群團組織主要是從兩個方面來應對功能虛化的問題。第一，從自身組織出發(fā)，進一步加強組織體系建設，增強基層組織的政治能力。如工青婦等政治和組織功能相對完善的群團組織，主要通過不斷加強其基層組織和會員單位的建設，以期構建更為完整和有力的組織體系。第二，從轉變社會功能出發(fā)，通過開展群團組織的社會工作，提高群團組織的社會號召力和影響力，增強群團組織整合資源、參與社會治理和解決社會問題的能力。近年來共青團開展的“樞紐化團建”、“區(qū)域化團建”等都是有益的探索。

三、轉型期黨的群團組織的目標、定位與功能

黨的十八屆四中全會后，中共中央下發(fā)了《關于加強和改進黨的群團工作的意見》(以下簡稱《意見》)，2015年7月，中央首次召開了群團工作會議，強調(diào)在國家治理體系現(xiàn)代化背景下，群團組織的功能發(fā)揮必須圍繞“政治性、先進性和群眾性”的定位展開。政治性是群團組織的靈魂，是第一位的，因此群團組織的首要功能是實現(xiàn)政治引領。實現(xiàn)政治引領，需要從兩個方面著力：一是加強群團的組織體系建設，使群團組織能夠發(fā)揮社會的組織化功能；二是增強群團組織的社會凝聚力，這就需要群團組織進一步開發(fā)社會功能，進而發(fā)揮群團組織的社會聚合和社會整合功能。要推進黨的群團工作，其根本的工作方法是開展群眾工作。因此，在具體工作層面，未來的群團組織必須做好以下四個方面工作。

1.重拾群眾工作：群團組織的工作基礎

群眾工作是群團組織的根本使命，也是群團組織的優(yōu)良傳統(tǒng)和組織優(yōu)勢。新中國建立后，在單位體制下，群團組織是國家與社會高度組織化體系中的重要組成部分，是黨組織在單位體系中的延伸。改革開放后，隨著單位體制的解體，群團組織出現(xiàn)了行政化、機關化的趨勢，群團既有的組織體系已經(jīng)難以承擔起組織社會、凝聚社會的功能。要解決這一問題，一方面需要現(xiàn)代化過程中社會力量自主地發(fā)育和成長，另一方面需要在既有政治體系中，對原有承擔社會整合功能的群團組織進行重新開發(fā)，不斷提升其社會整合功能。 由于群眾性是群團組織的根本特點，因此，當社會原子化和低組織化成為國家治理的主要問題時，群團組織必須重拾傳統(tǒng)，以群眾工作為核心，通過各種方式走到群眾中去，進一步密切與群眾的聯(lián)系，重新承擔起組織社會、整合社會的功能。

2.參與社會治理：群團組織的社會整合

在新的社會條件下，群團組織要重拾群眾工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，承擔起組織社會、整合社會的功能，就不能再采用單位制時期簡單的組織動員方法，必須擺脫當前群團工作娛樂化、泛活動化的傾向，通過參與社會工作增強凝聚力和吸引力。隨著社會分化和公共事務專業(yè)化的發(fā)展，社會服務和社會治理已經(jīng)不能再由政府部門獨立承擔，而應吸納社會多元主體力量的參與。在這方面，群團組織作為政治組織體系的重要組成部分，是一個重要維度。從目前群團工作的要求和實踐看，群團組織必須在兩個方面發(fā)揮作用：一是群團組織必須承擔一定的社會服務。在社會需求多元、社會服務從標準化走向個性化的趨勢下，群團組織作為黨組織的延伸，要敏銳感知社會需求，加快實現(xiàn)服務對接。二是群團組織要代表和實現(xiàn)特定群體的利益?！兑庖姟穼θ簣F組織參與各個層面的政治協(xié)商提出了要求，特別強調(diào)要對特定群體的權益進行保護，這為群團組織利益代表功能的實現(xiàn)提供了政策和機制上的保障。在此基礎上，群團組織還需要從更廣泛的方面參與社會治理，包括整合社會組織、解決社會治理難題等。

3.延伸組織體系：群團組織的體系構建

開展群眾工作和社會工作，密切群團組織與社會的聯(lián)系，在國家建設層面的目標是通過群團組織加強社會整合，實現(xiàn)社會再組織化，以完成國家社會一體化構建。在“政治-社會”的關系結構中，群團組織一直發(fā)揮著連接政黨與社會的橋梁和紐帶作用，形成了“軸心-外圍”的聯(lián)結模式和關系結構。在這一結構中，黨和群團組織都要依靠已有的相對嚴密的組織體系，不斷實現(xiàn)其政治功能。為應對社會轉型，中國共產(chǎn)黨歷來特別重視黨組織在社會領域的延伸和全覆蓋。而群團組織作為黨的外圍組織，其社會整合功能在一定程度上是黨組織社會功能的延伸。從中共中央發(fā)布的《意見》來看，走中國特色的群團工作道路，其工作重點與黨組織建設的策略相同，都需要健全、完善和延伸其組織體系。

4.實現(xiàn)政治功能：群團組織的政治引領

在重拾群眾工作、承擔社會功能、延伸組織體系的基礎上，群團組織最重要的是實現(xiàn)政治引領功能。這一功能是由“黨-群團”“軸心-外圍”模式和定位所決定的。習近平強調(diào)政治性是群團工作的靈魂，是第一位的，也就是強調(diào)了群團組織的政治引領功能。黨與群團組織的關系決定了群團組織的政治性，這種政治性突出體現(xiàn)在兩個方面：一是群團組織必須實現(xiàn)對特定社會群體的政治整合，這種整合如果不能實現(xiàn)，將進一步影響政黨的政治整合功能；二是群團組織必須堅持黨的領導，這是中國特色社會主義群團工作模式的特色所在。群團組織的政治性和政治引領功能，同時決定了群團組織必須充分發(fā)揮其組織和成員的先鋒模范作用。因此，群團組織必須堅持先進性，不堅持先進性，政治引領就不能實現(xiàn)。

四、面向未來的黨的群團工作

在新的歷史時期，群團工作所面對的工作對象和社會關系是多元的。群團組織一方面要深入社會處理好與群眾、社會組織的關系，另一方面還必須在“軸心-外圍”的結構中，處理好與黨組織、其他群團組織的關系。因此，群團組織必須在處理好與群眾、社會組織、其他群團組織、政黨之間關系的基礎上，構建整體性的群團工作格局。

1.群團與群眾：構建服務型關系

群團工作的根本定位是做好群眾工作，其方法總體上說是組織和服務。所謂組織就是群團組織要有效地通過自身的組織體系組織群眾；所謂服務就是群團組織要通過豐富的工作內(nèi)容服務和凝聚群眾。在單位體制解體和社會分化的歷史條件下，必須明確服務工作是組織工作的前提。群團組織的服務工作做不好，群團組織在群眾中就沒有影響力和凝聚力，群團的基層組織就會被邊緣化。因此，處理好群團與群眾的關系，關鍵在于群團組織如何能快速、敏銳地感知社會需求，更好地提供社會服務。這就要求群團組織的工作對象和工作內(nèi)容不僅是組織性的，而且是社會性的。

2.群團與社會組織：構建樞紐型關系

在新的社會形態(tài)下，社會群體的生存狀態(tài)日益復雜化，因此群團組織就不能用單一的方式開展群眾工作。自2000年以后，社會組織發(fā)展的一個重要趨勢就是社會自組織的發(fā)展極為迅速。如何處理好與社會自組織之間的關系，成為群團工作的重要內(nèi)容。有研究指出，在政黨、群團組織、社會自組織之間要構建樞紐型的組織關系，從而將社會組織吸納到整體的國家治理體系中發(fā)揮作用[5]。必須指出的是，樞紐型組織體系建設與群團自身組織體系建設之間并不矛盾，群團自身組織體系的延伸性建設強調(diào)要對個體化存在的群眾進行組織和覆蓋；樞紐型組織建設強調(diào)對相對發(fā)育成熟的社會組織的整合，因此，二者之間是相輔相成的兩個方面。在強調(diào)重點發(fā)揮群團自身組織體系功能的同時，還需要重視探索和推廣各類群團組織的樞紐型功能。

3.群團與群團：構建整體型關系

目前，從全國群團組織的整體工作狀況來看，各類群團組織都在自己聯(lián)系的社會群體范圍內(nèi)開展了卓有成效的工作，許多群團組織還形成了自成體系的群團工作系統(tǒng)，但是不同群團組織之間的聯(lián)系并不密切，關系相對薄弱。當群團組織不再局限于自身組織體系內(nèi)的組織工作，而是必須承擔起社會治理和社會服務功能時，各類社會問題的交叉性和復雜性恰恰對社會治理和社會服務提出了整體性要求。例如共青團在服務青年的過程中，需要面對和處理的可能不僅僅是青年工作；婦聯(lián)在服務婦女群體的過程中，需要面對和處理的也可能不僅僅是婦女工作。從這個意義上說，盡管群團組織聯(lián)系和服務的對象各有側重，但真正深入到社會工作領域，群團工作的內(nèi)容和對象之間往往是相互聯(lián)系和相互交叉的。因此，在自成系統(tǒng)的工作方式下，各類群團組織往往能體會到社會工作的艱難，在社會治理和社會服務趨于整體化的背景下，必須更加重視群團組織之間的聯(lián)動與合作，著力構建整體性的群團工作格局。

4.群團與政黨：構建延伸型關系

總體而言，政黨與群團組織之間是“軸心-外圍”的關系模式。在具體工作層面，這種模式一方面體現(xiàn)為政黨以群團組織為基礎開展群眾工作，另一方面體現(xiàn)為政黨在各類資源上給予群團組織支持。因此，二者之間的關系模式是“黨建帶群團”。但是，除了政黨對群團組織的資源支持關系外，還必須注意到政黨與群團組織在具體群眾工作中的促進關系。在群眾工作中，政黨的執(zhí)政功能較強，因此必須更加重視傳統(tǒng)的組織體系建設，重視政黨與政府、政黨與社會關系的處理。由于群團組織在基本定位上的核心功能是開展群眾工作，因此，執(zhí)政功能相對較弱而整合功能較強，對社會群體的動向和需求感知更為敏銳，在某些方面與社會群體之間的聯(lián)系也更為密切。在社會治理的許多微觀領域，群團組織在社會治理和社會服務中有許多創(chuàng)新性實踐，因此，要探索“群團促黨建”的可行性。在社會治理和群眾工作的實踐方面，越是強調(diào)群團組織先行者和創(chuàng)新者的作用，就越需要政黨在政策、組織、資源方面給予群團工作大力支持。二者之間是辯證統(tǒng)一的關系。

結語：在國家治理體系現(xiàn)代化的背景下，群團組織依然是黨開展群眾工作的基礎和依托。因此群團組織自身必須不斷探索創(chuàng)新，承擔起群眾工作、組織工作、社會工作和政治工作四大功能。實現(xiàn)四大功能的關鍵在于處理好群團與群眾、群團與社會組織、群團組織之間、群團與政黨之間的四大關系，從而構建整體性的群團工作新格局。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]習近平:《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《求是》，2014年第1期。

[2]田毅鵬 呂方:《社會原子化：理論譜系及其問題表達》，載《天津社會科學》，2010年第5期。

[3]田毅鵬:《轉型期中國社會原子化動向及其對社會工作的挑戰(zhàn)》，載《社會科學》，2009年第7期。

[4]孫立平：《“關系”、社會關系與社會結構》，載《社會學研究》，1996年第5期。

[5]李威利 鄭長忠：《重建整體性的組織邏輯——新形勢下共青團團屬社會組織發(fā)展研究》，載《中國青年研究》，2015年第3期。

(責任編輯：邢哲)

作者簡介：李威利，復旦大學馬克思主義學院講師，復旦大學政黨建設與國家發(fā)展研究中心研究人員，上海市“黨的建設理論與實踐”研究基地青年研究員，主要研究國家轉型理論、比較政黨問題。

收稿日期：2015-10-20