■ 王仰光

(山東財經(jīng)大學 法學院,山東 濟南 250014)

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我國未成年人保護法的不足與完善
——基于實證數(shù)據(jù)的研究

■ 王仰光

(山東財經(jīng)大學 法學院,山東 濟南 250014)

【摘要】實證數(shù)據(jù)顯示，我國《未成年人保護法》的適用性不強，法院沒有單獨適用《未成年人保護法》裁決過案件，目前《未成年人保護法》的大多數(shù)條款僅具有宣示的意義，作為一種政策導向存在。解決這一問題，一方面需要改變《未成年人保護法》的立法定位，完善未成年人的權(quán)利，提高立法技術(shù)；另一方面需要制定、修改與未成年人保護有關(guān)的配套法律法規(guī)。在法律修改之前，法院等司法機關(guān)、家庭、政府和社會需要采取積極的姿態(tài)來保護未成年人的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】未成年人保護法定位配套法律

從1991年我國頒布《中華人民共和國未成年人保護法》(以下簡稱《未成年人保護法》)以來，已經(jīng)過去二十多年。在這二十多年的時間內(nèi)，學者對我國《未成年人保護法》的研究主要集中于未成年人保護法的理解、闡釋和修訂等問題，但支撐這些研究的多為思辨和域外立法例；即使有對我國未成年人保護法實施情況的研究，比如實務(wù)界的工作報告，也偏重于對未成年人保護情況的描述和對某一問題的比較，如未成年人犯罪率等，仍然欠缺對我國法院適用《未成年人保護法》進行總體狀況的研究。但是，不了解我國法院適用《未成年人保護法》的狀況，所提出的修法建議可能就無法被法院運用到司法審判中，也就不能更好地保護未成年人的權(quán)益。本文對法院適用《未成年人保護法》進行實證研究，在此基礎(chǔ)上對我國《未成年人保護法》的實效進行評估，借此為未來的修法提出相關(guān)建議。

一、研究方法

本文通過搜集法院案例一手資料并進行統(tǒng)計學分析，力求揭示我國《未成年人保護法》在司法運行中的狀況，并為評估我國《未成年人保護法》及其后的修法提供基礎(chǔ)。本文檢索了從1992年1月1日到2015年1月1日法院適用《未成年人保護法》的所有案例，研究區(qū)間為23年，數(shù)據(jù)來源為北大法寶的法規(guī)數(shù)據(jù)庫，最后檢索時間為2015年9月1日。需要指出的是，雖然這種研究方法可以總覽我國《未成年人保護法》適用的整體特征，但仍然存在以下缺陷：第一，本文研究的是在法院訴訟的案件，但在現(xiàn)實生活中各級政府、司法機關(guān)、家庭、學校和社會即使發(fā)生糾紛，也不一定通過訴訟方式解決。第二，在2014年1月1日之前，因為各種原因，有些訴訟案件沒有公布。第三，雖然北大法寶是我國最早也是目前廣泛使用的法律數(shù)據(jù)庫，但是該數(shù)據(jù)庫并不全面。第四，我國法院的判決書內(nèi)容比較簡單，特別是對當事人主張部分進行了極端的簡化，所以，當事人在訴訟中主張適用《未成年人保護法》的情況可能沒有記載在法院的判決書中，導致這方面統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確。

二、我國《未成年人保護法》存在的不足

(一)我國《未成年人保護法》適用性不強

1.我國《未成年人保護法》大多數(shù)條款未被法院適用

表1　我國《未成年人保護法》司法適用的法條

從表1可以看出，在23年的時間里，法院在審理案件時適用《未成年人保護法》的條款比例極低。從1991年到2006年15年的時間里，法院審理案件時僅適用1/3左右的法條；而2006年修訂后，法條總數(shù)量增加，導致適用比例更低，不到1/3?？梢詫Ρ纫幌挛覈?007年才頒布實施的《物權(quán)法》的適用情況。《物權(quán)法》共247條，到2015年9月1日為止，在法院適用物權(quán)法審理案件時，僅有8個條款未適用。這一結(jié)果符合目前學界對《未成年人保護法》缺乏可操作性，為政策導向型、“沒有牙齒的法律”的評價[1]。

2.法院適用《未成年人保護法》審判案件的數(shù)量少

我國法院適用1991年《未成年人保護法》審判的案件數(shù)為84個，適用2006年修訂的《未成年人保護法》的案件數(shù)48個，適用2012年修訂的《未成年人保護法》審判的案件數(shù)為16個。在1992年《未成年人保護法》生效后的23年時間里，法院適用該法審理的案件數(shù)總共為148個。在用北大法寶法規(guī)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計案件時，如果一個案件適用了一部法律的兩個條款，則計算為兩個案件，所以扣除重復的案件，法院適用《未成年人保護法》審理的案件數(shù)總共為87個，平均一年不到4個案件。

為了防止因北大法寶數(shù)據(jù)庫案例收集不全面導致結(jié)論不妥當?shù)膯栴}，筆者利用北京法院網(wǎng)搜索相關(guān)案例，年份從1992年1月1日到2015年9月1日，查詢時間為2015年9月8日，在全文中搜索“未成年人”，共搜到17個案例，但是在全文中搜索“《未成年人保護法》”，則沒有任何搜索結(jié)果。筆者對這17個案例進行研讀，發(fā)現(xiàn)案件僅涉及一方當事人的身份為未成年人，當事人并沒有主張適用《未成年人保護法》，法院也未適用《未成年人保護法》裁決案件。

3.法院適用《未成年人保護法》審理的案件大多數(shù)為民事案件

我國法院適用《未成年人保護法》案件主要集中于三種類型，其適用的案件數(shù)分別為：民事案件69起、刑事案件11起、行政案件7起。在這些案件中，民事案件占據(jù)了絕大多數(shù)，其次為刑事案件，行政案件最少。這說明在民事領(lǐng)域，《未成年人保護法》發(fā)揮的作用最大，而在行政案件和刑事案件中，《未成年人保護法》發(fā)揮的作用不大。原因可能在于： 第一，民事領(lǐng)域中涉及未成年人的案件時，相關(guān)法律規(guī)定得較為模糊，不得不借助《未成年人保護法》作出裁決；第二，因為刑事責任采取的罪行法定，除了刑法之外，其他單行法適用余地不大，為了保護作為犯罪嫌疑人的未成年人，對刑法沒有規(guī)定的情形，需要引用《未成年人保護法》；第三，在行政案件中較少適用《未成年人保護法》，這一數(shù)據(jù)與我國行政案件總體數(shù)量比民事案件和刑事案件少相匹配。

4.法院適用《未成年人保護法》的民事案件主要為人身損害賠償案件

表2　法院適用《未成年人保護法》的民事案件的案由分布

表2顯示了我國法院適用《未成年人保護法》審理的民事案件中案由的分布情況。適用最多的是人身損害賠償案件，而筆者在閱讀相關(guān)案件時發(fā)現(xiàn)，該類案件多為當事人追究學校或幼兒園等教育機構(gòu)的損害賠償?shù)那樾?。原因主要有以下幾個：第一，相關(guān)法律規(guī)定的模糊。對于學生在學校受到傷害，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見(試用)》第160條規(guī)定：在幼兒園、學校生活、學習的無民事行為能力人或者在精神病院治療的精神病人，受到傷害或者給他人造成損害，單位有過錯的可以責令這些單位適當給予賠償。處理此類案件時，最重要的是什么是“適當”？特別是在有侵權(quán)人的情況下，“適當”數(shù)額的判斷更為困難。所以，此類案件發(fā)生后雙方和解的可能性小，起訴到法院后，法院為了保護未成年人的合法權(quán)益，多借助《未成年人保護法》來審理此類案件。第二，我國幼兒園、小學及中學的性質(zhì)。我國幼兒園、小學和中學大多數(shù)為公立機構(gòu)，其所需經(jīng)費均由行政撥款，在這種情況下，一旦發(fā)生學生人身傷害情形，學校并沒有專項資金解決這一問題，所以扯皮現(xiàn)象必然發(fā)生。第三，社會保障制度和保險制度的不健全。我國在很長一段時間內(nèi)并未建立涉及全體社會人員的保障制度和保險制度，這導致?lián)p害發(fā)生后，學校或者監(jiān)護人無法在短時間內(nèi)解決這一問題，糾紛便會提交到法院。

撫養(yǎng)費和撫養(yǎng)權(quán)及監(jiān)護案件也較多，主要原因在于我國民法中監(jiān)護制度規(guī)定得不夠明確，操作性不強，特別是在監(jiān)護人不履行或不恰當履行監(jiān)護職責時，監(jiān)護權(quán)的變更較為復雜，所以，法院需要引用《未成年人保護法》的某些條款來進行論證或者作為裁判說理的依據(jù)。

至于在其他案由下適用《未成年人保護法》的案件，筆者在閱讀案件的過程中發(fā)現(xiàn)，即使不借助《未成年人保護法》，法院也可以裁決此類案件，借助該法律只是為了增加裁判的說服力。

(二)法院沒有單獨適用《未成年人保護法》裁決案件

筆者將全部87個案件進行研讀，將法院適用《未成年人保護法》進行裁決的情況進行分類，發(fā)現(xiàn)法院將《未成年人保護法》作為判案依據(jù)的案件有48個，利用《未成年人保護法》作為裁判論證依據(jù)的案件有32個，而在5個抗訴案件中，檢察院全部利用《未成年人保護法》作為提起抗訴的理由，在6個案件中，當事人利用《未成年人保護法》來論證自己的觀點。這一數(shù)據(jù)表明，法院適用《未成年人保護法》審理案件大多是作為裁判依據(jù)，其次是作為論證說理。需要說明的是，在全部案件中，《未成年人保護法》從沒有在任何一個案件中作為裁判案件的唯一的法律依據(jù)，而是與其他法律相互配合來作為裁判案件的依據(jù)。造成這種狀況的原因有兩方面：第一，《未成年人保護法》本身沒有完備的法律構(gòu)成要件，即僅僅依靠《未成年人保護法》無法作為定案的依據(jù)；第二，《未成年人保護法》的條款作為法律構(gòu)成要件之一，也僅僅重復其他法律的規(guī)定。而且在審判實踐中，有部分法院根本不熟悉《未成年人保護法》。比如在余浪訴盧平冬生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛案一案(秀山土家族苗族自治縣人民法院民事判決書2010秀民初字第402號)中，法院在論證說理的過程中適用法律錯誤，該案發(fā)生在2009年，所以應適用2006年修訂的《未成年人保護法》，但是法院卻適用了1991年的《未成年人保護法》相關(guān)條款，導致法律適用錯誤。

我國檢察院提起抗訴的案件中，都引用《未成年人保護法》的相關(guān)條款來進行抗訴，可能的原因在于，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，顯然比一般當事人更熟悉《未成年人保護法》，而也因為其運用《未成年人保護法》才可以更好地進行論證。當事人很少考慮到利用《未成年人保護法》保護未成年人的合法利益，一方面的原因在于《未成年人保護法》并不比其他法律法規(guī)能給未成年人提供更好的保護，另一方面則是對《未成年人保護法》感到陌生，甚至很多家長根本不知道《未成年人保護法》[2]。

三、理論分析與對策建議

(一)改變《未成年人保護法》的立法定位

從上文的分析中我們確認了現(xiàn)行的《未成年人保護法》為軟法的結(jié)論，所以為了保護未成年人的合法權(quán)益，就需要從根本上轉(zhuǎn)變《未成年人保護法》的立法定位。目前，《未成年人保護法》欠缺完備的法律責任構(gòu)成要件，也沒有有別于普通法的特別規(guī)定，在未成年人的保護問題上欠缺程序性規(guī)定，可操作性較差，這些問題均需要從根本上進行修改。我們對《未成年人保護法》的定位將決定其在司法實踐中保護未成年人的程度，比如我們?nèi)绻麑⑵涠ㄎ挥诒Ｗo未成年人的基本法律，則應該賦予其完備的法律構(gòu)成要件和切實可行的程序性規(guī)范。這樣在其他涉及未成年人權(quán)益的相關(guān)法律條款時，就必須依據(jù)《未成年人保護法》來解決問題，其他下位法必須遵守《未成年人保護法》的立法精神和規(guī)定，否則其他相關(guān)下位法的合法性和相關(guān)規(guī)定的合理性就會受到質(zhì)疑。比如教育部2002年頒布的《學生傷害事故處理辦法》(以下簡稱《辦法》)應當依據(jù)《未成年人保護法》和相關(guān)法律而制定，雖然在《辦法》的第一條表明是依據(jù)《未成年人保護法》等相關(guān)法律制定的，但是該《辦法》規(guī)定學校對未成年學生不承擔監(jiān)護職責，與《未成年人保護法》立法精神相悖；而且其關(guān)于民事責任的規(guī)定與民法通則中的相關(guān)規(guī)定存在沖突，《辦法》相關(guān)條款的合理性就受到質(zhì)疑。

(二)與時俱進，修改《未成年人保護法》及配套法律

隨著我國社會生活的發(fā)展和未成年人保護中出現(xiàn)的新問題，我國《未成年人保護法》一直處于修訂和修正之中。我國從1991年頒布《未成年人保護法》后，在2006年和2012年分別進行了修訂和修正。1991年該法頒布時被認為在保護未成年人健康成長方面具有重要的意義[3]。而后隨著社會的急劇變化，未成年人保護方面出現(xiàn)了許多新問題，如虐待未成年人，兒童離家出走、流浪情況增多、非法雇傭童工事件增多等，學者提出修法的建議，認為要加強《未成年人保護法》的實施[4]。之后，有關(guān)省市也制定了《未成年人保護法》的實施辦法以更好的保護未成年人的合法權(quán)益，促使其健康成長。但是，這些法律多為《未成年人保護法》的“復讀機”[5]，在實踐中的意義不大，所以解決問題必須從根本上修改未成年人保護法。

1.完善未成年人的基本權(quán)利，提高立法技術(shù)，發(fā)揮《未成年人保護法》的指導作用

我們將《未成年人保護法》作為基本法律規(guī)范，就意味著涉及未成年人保護的問題時，必須就涉及未成年人權(quán)利保護的所有問題，或具體規(guī)定責任構(gòu)成，或進行指導性的規(guī)范，而后再由其他法律法規(guī)進行具體規(guī)定。

(1)進一步完善未成年人的基本權(quán)利

2006年修訂的《未成年人保護法》確立了未成年人的主體地位，明確了未成年人的權(quán)利，增加了受教育權(quán)等內(nèi)容[6]。這些規(guī)定增加了《未成年人保護法》的可操作性，但是仍應明確相關(guān)用語的含義，并應規(guī)定侵犯這些權(quán)利的法律后果，否則僅規(guī)定未成年人享有的權(quán)利在司法實踐中的意義就極為有限。比如在設(shè)立委托監(jiān)護時沒有未成年人的參與，是否設(shè)立的委托監(jiān)護無效等沒有規(guī)范。而且因為這四項權(quán)利的含義沒有明確，導致未成年人是否享有其他更為具體的權(quán)利的問題就會處于模棱兩可的狀態(tài)，比如未成年人是否享有隱私權(quán)、完成義務(wù)教育不再升學的未成年人是否享有職業(yè)教育權(quán)等。

(2)提高立法技術(shù)，發(fā)揮《未成年人保護法》的指引作用

將《未成年人保護法》作為基本法，還意味著對其他法律的指引或者指導作用，為未成年人保護法的地方性立法的良法的判斷提供依據(jù)[7]。這需要提高《未成年人保護法》的立法技術(shù)，首先需要明確法律術(shù)語的含義。比如《未成年人保護法》第34條規(guī)定中出現(xiàn)的“淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博”等術(shù)語的含義應當明確，在這些用語中除了“淫穢”一詞可以借鑒全國人大常委會關(guān)于懲治走私、制作、販賣、傳播淫穢物品的犯罪分子的決定中對于“淫穢物品”一詞的界定，其他詞語均需要在《未成年人保護法》中予以明確[8]。

提高立法技術(shù)，還需要考慮到法律規(guī)定的可實施性，比如《未成年人保護法》第62條對父母或者其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責、或者侵害未成年人合法權(quán)益的法律責任進行了規(guī)定，但法律后果僅為所在單位或者居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止。這一規(guī)定因為沒有公權(quán)力機構(gòu)的介入而意義不大，在修改法律時應引入公權(quán)力機構(gòu)比如法院的干涉。

提高立法技術(shù)，需要統(tǒng)籌考慮相關(guān)問題。比如鑒于家庭教育的重要性，有學者提出了對監(jiān)護人的教育、監(jiān)督和懲戒的觀點[9]。我們必須注意目前我國的監(jiān)護權(quán)實際上為監(jiān)護義務(wù)，并沒有賦予監(jiān)護人任何權(quán)利；在父母作為未成年人的監(jiān)護人的情況下，對監(jiān)護人進行教育和監(jiān)督的可行性較小，因為我們無法在家庭教育中找到其他主體作為監(jiān)督人。而在父母不是監(jiān)護人的情況下，因為監(jiān)護權(quán)的性質(zhì)，如果我們要對其進行懲戒，從經(jīng)濟人的理論出發(fā)，實在看不出有誰愿意作為監(jiān)護人。在這種情況下，未成年人的監(jiān)護問題必將推向社會，在社會或者政府無法對未成年人提供更好的保護時，對未成年人的保護可能更為不利，所以這一觀點不具有可行性。

2.完善未成年人保護相關(guān)的配套法律

保護未成年人的合法權(quán)益，不僅需要修改《未成年人保護法》，還需要修訂或者完善其他配套法律。完善的思路可以分三種情形：第一，制定尚缺失的相關(guān)法律，比如兒童福利法[10]；第二，修改現(xiàn)行法律中對未成年人保護不力的有關(guān)條款，比如完善未成年人犯罪記錄封存制度，更好地保護失足的未成年人[11]；將虐待罪、遺棄罪的犯罪主體擴展到幼兒園教師、保姆等非親屬對兒童實施虐待行為；第三，在不方便立法的情況下，可以考慮由最高人民法院和(或)最高人民檢察院聯(lián)合或獨立發(fā)布保護未成年人的司法文件。

我們在修改相關(guān)配套法律時應注意幾個問題：第一，必須考慮到我國的國情。比如在一些少數(shù)民族地區(qū)，需要正確處理宗教信仰和未成年人義務(wù)教育的關(guān)系，可能需要在法律中授權(quán)少數(shù)民族地區(qū)對這種情形進行單獨立法[12]。第二，在修訂配套法律時必須進行實證調(diào)研。比如網(wǎng)絡(luò)色情問題，因為沒有證據(jù)顯示網(wǎng)絡(luò)色情與未成年人犯罪之間存在必然的聯(lián)系，所以政府的網(wǎng)絡(luò)控制應將未成年人與成年人區(qū)別對待[13]，從立法技術(shù)上解決這一問題。再比如在保證未成年人生命安全和身體健康的前提下，需要考慮到中等職業(yè)學校的實習學生與實習單位的調(diào)整問題，不應采取掩耳盜鈴或者全部不允許這兩種極端的做法，應考慮在勞動法中規(guī)范在校學生從事與其年齡、智力相適應的勞動關(guān)系[14]。

(三)擴充法律的解釋，從后法時代保護未成年人

雖然我國保護未成年人的法律法規(guī)逐漸完善，但是對未成年人的保護依然存在諸多的不足。比如未成年人的人身安全問題依然突出，家庭、學校、社會和政府對未成年人的保護存在許多薄弱環(huán)節(jié)，未成年人保護的司法措施并未全部落實[15]。所以，在立法及修法不宜過頻的情況下，我們需要從法律解釋學的角度來解決這一問題。比如從整個民法學的體系保護未成年人[16]。采取法律解釋方法中的目的解釋方法，導入《未成年人保護法》的相關(guān)條款，來達到更好地保護未成年人健康成長的目的。另外，我們也可以突破法律的限制，在后法時代直接從社會生活的角度拓展未成年人的保護體系[17]。

結(jié)語：盡管我國《未成年人保護法》已經(jīng)頒布了二十多年，但是在法院審判案件的過程中，并未受到很大的重視，一個很重要的原因在于《未成年人保護法》的定位。我們需要重新思考《未成年人保護法》在保護未成年人的相關(guān)法律中的地位，是將其作為保護未成年人的基本法還是特別法；是將其作為一部具有可操作性的基本法還是具有政策導向性的“沒有牙齒”的法律，這些將決定《未成年人保護法》在司法實踐中的實施效果。保護未成年人的合法權(quán)益，需要國家的高度重視，需要建立專項保護基金并設(shè)立專門委員會[18]，也需要根據(jù)社會的發(fā)展進行必要的修改、完善，同時還需要相關(guān)配套的法律規(guī)范。但是，我們不能因為在短期內(nèi)無法修法或者進行立法，就放任損害未成年人合法權(quán)益的事情。法院完全可以采用法律解釋學的方法解決相關(guān)問題，家庭、政府和社會可以從生活中的方方面面來保護未成年人。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]徐霄桐：《<未成年人保護法>是“沒有牙齒的法律”》，載《中國青年報》，2014年11月26日。

[2]莊慶鴻：《1/4家長根本不知<未成年人保護法>》，載《中國青年報》，2009年12月21日。

[3]康樹華：《我國制定<中華人民共和國未成年人保護法>的重大意義》，載《法學雜志》，1991年第5期。

[4]李毅強：《<未成年人保護法>實施中存在的問題》，載《青少年犯罪問題》，1997年第4期。

[5][10]胡曙東：《我國未成年人保護法的完善——溫嶺虐童案引發(fā)的思考》，載《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》，2013年第4期。

[6]于建偉：《未成年人保護法修訂的背景、思路與主要內(nèi)容》，載《青少年犯罪問題》，2007年第2期。

[7]周偉：《未成年人地方立法良法標準實證研究》，載《法學論壇》，2014年第5期。

[8][12]林維 牛凱等：《<未成年人保護法>配套法規(guī)完善研究》，載《預防青少年犯罪研究》，2012年第7期。

[9]關(guān)穎：《<未成年人保護法>中家庭保護的法律缺陷——兼論監(jiān)護人的教育、監(jiān)督和懲戒》，載《中國青年研究》，2006年第5期。

[11]莊乾龍：《論未成年人犯罪記錄封存制度》，載《中國青年政治學院學報》，2014年第4期。

[13]姚建龍 王邕：《網(wǎng)絡(luò)色情控制與未成年人保護》，載《中國青年政治學院學報》，2011年第4期。

[14]周寶妹：《未成年人權(quán)益保護：勞動法的能與不能》，載《中國青年政治學院學報》，2013年第3期。

[15]王勝?。骸度珖嗣翊泶髸?wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國未成年人保護法>實施情況的報告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》，2014年第1期。

[16]王雷：《論青少年民法學體系的構(gòu)建》，載《中國青年政治學院學報》，2014年第1期。

[17]王志強：《未成年人保護問題的實證分析——兼論<未成年人保護法>在實施中的影響因素》，載《中國青年政治學院學報》，2008年第4期。

[18]王建敏：《未成年人權(quán)益保護問題研究述評》，載《中國青年社會科學》，2015年第5期。

( 責任編輯：王建敏)

基金項目：本文系山東省社會科學 “新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)實困境與制度創(chuàng)新”(課題編號：14BFXJ01)、中央編譯局委托重點項目“法治與德治相結(jié)合推進國家治理現(xiàn)代化”(課題編號：15SQWT04)、北京市社會科學基金項目“國家治理中法治與德治相結(jié)合研究”(課題編號：15FXB027)的階段性研究成果。

作者簡介：王仰光,山東財經(jīng)大學法學院副教授，民商法博士，主要研究民商法。

收稿日期：2015-09-10