□ 本刊記者 祁巧玲

“十三五”生態(tài)環(huán)境保護工作如何推進？
——解讀《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》

□ 本刊記者 祁巧玲

國務(wù)院于2016年12月初印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，是落實統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念指導生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的戰(zhàn)略安排，是實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域改革、補齊全面小康環(huán)境短板的施工圖。

作為問題導向、目標導向明確的三大補短板專項規(guī)劃之一，《規(guī)劃》對“十三五”期間的生態(tài)環(huán)境保護工作做了高度、深度、廣度都前所未有的重大部署。那么，落實到具體工作中，“十三五”期間的生態(tài)環(huán)境保護工作有哪些重點？地方政府如何調(diào)整工作重心？

一、環(huán)境質(zhì)量目標管理是重中之重

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》要求，“十三五”期間生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。而現(xiàn)階段，多領(lǐng)域、多類型生態(tài)環(huán)境問題交織，生態(tài)環(huán)境與人民群眾的期待差距較大，提高環(huán)境質(zhì)量成為當前核心任務(wù)?！兑?guī)劃》首次把環(huán)境質(zhì)量目標作為約束性指標納入規(guī)劃，其中包括空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量。

1.大氣環(huán)境質(zhì)量目標管理與限期達標?！兑?guī)劃》要求，到2020年，地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率超過80%，細顆粒物未達標地級及以上城市濃度下降18%，二氧化硫、氮氧化物分別減排15%。

各?。▍^(qū)、市）要對照標準，實施城市大氣環(huán)境質(zhì)量目標管理，未達標的城市，應(yīng)確定達標期限，向社會公布，并制定實施限期達標規(guī)劃，明確達標時間表、路線圖和重點任務(wù)?！笆濉逼陂g實現(xiàn)全國地級及以上城市二氧化硫、一氧化碳濃度全部達標，細顆粒物、可吸入顆粒物濃度明顯下降，二氧化氮濃度繼續(xù)下降，臭氧濃度保持穩(wěn)定、力爭改善。在細顆粒物和臭氧污染較重的京津翼等16個?。ㄖ陛犑校嵤┬袠I(yè)揮發(fā)性有機物總量控制，全國排放總量下降10%以上。

2.實施以控制單元為基礎(chǔ)的水環(huán)境質(zhì)量目標管理?！兑?guī)劃》要求，到2020年，地表水質(zhì)量達到或好于Ⅲ類水體比例超過70%，地表水質(zhì)量劣Ⅴ類水體比例低于5%，化學需氧量、氨氮分別減排10%。

依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和行政區(qū)劃，劃定陸域控制單元，建立流域、水生態(tài)控制區(qū)、水環(huán)境控制單元三級分區(qū)體系。實施以控制單元為空間基礎(chǔ)、以斷面水質(zhì)為管理目標、以排污許可制為核心的流域水環(huán)境質(zhì)量目標管理。明確劃分控制單元水環(huán)境質(zhì)量責任，全面推行“河長制”。自2017年起，各省份要定期向社會公開控制單元水環(huán)境質(zhì)量目標管理情況。

建立地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體等污染嚴重水體清單，制定整治方案，細化分階段目標和任務(wù)安排，向社會公布年度治理進展和水質(zhì)改善情況。到2020年，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體比例均控制在10%以內(nèi)。改善河口和近岸海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，到2020年，沿海?。▍^(qū)、市）入海河流基本消除劣V類的水體，全國自然岸線（不包括海島岸線）保有率不低于35%。

3.分類防治土壤環(huán)境污染。《規(guī)劃》要求，到2020年，全國受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。

自2017年起，各地要逐步建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負面清單，合理確定土地用途。長江中下游、成都平原、珠江流域等污染耕地集中分布的?。▍^(qū)、市），應(yīng)于2018年底前編制實施污染耕地治理與修復方案。

2017年底前，完成土壤環(huán)境質(zhì)量國控監(jiān)測點位設(shè)置，到2020年，實現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位所有縣（市、區(qū)）全覆蓋。2017年底前，發(fā)布土壤污染治理與修復責任方終身責任追究辦法。

4.以專項治理推進達標排放與污染減排。自2017年起，地方各級人民政府要制定本行政區(qū)域工業(yè)污染源全面達標排放計劃，確定年度工作目標，每季度向社會公布“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單。各?。▍^(qū)、市）應(yīng)于2017年底前制定專項治理方案并向社會公開；實施造紙、印染等十大重點涉水行業(yè)專項治理方案，對治理不到位的工程項目要公開曝光。地方各級人民政府要完善重點排污單位污染物超標排放和異常報警機制，逐步實現(xiàn)工業(yè)污染源排放監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)一采集、公開發(fā)布，2019年底前建立全國工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管信息平臺。

二、強化生態(tài)空間管控

《規(guī)劃》提出，以生態(tài)空間管控引導構(gòu)建綠色發(fā)展格局，從源頭保護生態(tài)環(huán)境。

1.全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃。強化主體功能區(qū)在國土空間開發(fā)保護中的基礎(chǔ)作用，推動形成主體功能區(qū)布局。依據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，制定差異化的生態(tài)環(huán)境目標、治理保護措施和考核評價要求。實施海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化海洋資源開發(fā)格局。

2.劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。按照山水林田湖系統(tǒng)保護的思路，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，形成生態(tài)保護紅線全國“一張圖”。按照自上而下和自下而上相結(jié)合的原則，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在科學評估的基礎(chǔ)上劃定生態(tài)保護紅線，并落地到水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂、海洋、荒漠、冰川等生態(tài)空間。2017年底前，京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各省（市）劃定生態(tài)保護紅線；2018年底前，其他?。▍^(qū)、市）劃定生態(tài)保護紅線；2020年底前，全面完成全國生態(tài)保護紅線劃定、勘界定標，基本建立生態(tài)保護紅線制度。建立監(jiān)控體系與評價考核制度，對各省（區(qū)、市）生態(tài)保護紅線保護成效進行評價考核?！蛾P(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》已于2016年11月深改組會議審議通過，《意見》的發(fā)布實施將進一步明確生態(tài)保護紅線劃定工作的原則與路線。

3.推動區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。推動京津冀地區(qū)協(xié)同保護，共建壩上高原生態(tài)防護區(qū)、燕山—太行山生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)；創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境聯(lián)動管理體制機制，構(gòu)建區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)環(huán)境應(yīng)急預(yù)警體系，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)保協(xié)調(diào)機制、水資源統(tǒng)一調(diào)配制度、跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法機制，建立健全區(qū)域生態(tài)保護補償機制和跨區(qū)域排污權(quán)交易市場。到2020年，京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制有效運行。

推進長江經(jīng)濟帶共抓大保護，建設(shè)水清地綠天藍的綠色生態(tài)廊道。上游區(qū)重點加強水源涵養(yǎng)、水土保持功能和生物多樣性保護，嚴控水電開發(fā)生態(tài)影響；中游區(qū)重點協(xié)調(diào)江湖關(guān)系，確保丹江口水庫水質(zhì)安全；下游區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重點加強退化水生態(tài)系統(tǒng)恢復。

推進“一帶一路”綠色化建設(shè)?！耙粠б宦贰毖鼐€?。▍^(qū)、市）要積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推動綠色產(chǎn)業(yè)鏈延伸。編制實施“一帶一路”沿線區(qū)域生態(tài)環(huán)保規(guī)劃。

三、加強生態(tài)保護與修復

與過去以污染防治為主的規(guī)劃不同，《規(guī)劃》加強了生態(tài)保護與修復的內(nèi)容，將筑牢生態(tài)安全屏障與加大環(huán)境治理力度放在同樣重要的位置，是一項重大變化，也反映了現(xiàn)階段保護與發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變，“山水林田湖是一個生命共同體”“綠水青山就是金山銀山”，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，推進重點區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，全面提升各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

1.深化國家重點生態(tài)功能區(qū)管護。制定國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單，制定區(qū)域限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付政策，強化對區(qū)域生態(tài)功能穩(wěn)定性和提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價和考核。支持甘肅生態(tài)安全屏障綜合示范區(qū)建設(shè)，推進沿黃生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)。

2.優(yōu)化保護地建設(shè)與管理。優(yōu)化自然保護區(qū)布局，將重要河湖、海洋、草原生態(tài)系統(tǒng)及水生生物、自然遺跡、極小種群野生植物和極度瀕危野生動物的保護空缺作為新建自然保護區(qū)重點，建設(shè)自然保護區(qū)群和保護小區(qū)，全面提高自然保護區(qū)管理系統(tǒng)化、精細化、信息化水平。開展自然保護區(qū)土地確權(quán)和用途管制，有步驟地對居住在自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的居民實施生態(tài)移民。到2020年，全國自然保護區(qū)陸地面積占我國陸地國土面積的比例穩(wěn)定在15%左右，國家重點保護野生動植物種類和典型生態(tài)系統(tǒng)類型得到保護的占90%以上。整合設(shè)立一批國家公園，加強對國家公園試點的指導，在試點基礎(chǔ)上研究制定建立國家公園體制總體方案。加強風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、沙漠公園、地質(zhì)公園等各類保護地規(guī)劃、建設(shè)和管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高保護管理效能。

3.修復生態(tài)退化。加強長江中上游、黃河中上游、西南巖溶區(qū)、東北黑土區(qū)等重點區(qū)域水土保持工程建設(shè)。加強“一帶一路”沿線防沙治沙，推進沙化土地封禁保護區(qū)和防沙治沙綜合示范區(qū)建設(shè)。繼續(xù)實施京津風沙源治理二期工程，進一步遏制沙塵危害。以“一片兩江”（滇桂黔石漠化片區(qū)和長江、珠江）巖溶地區(qū)為重點，開展石漠化綜合治理。到2020年，努力建成10個百萬畝、100個十萬畝、1000個萬畝防沙治沙基地。加強歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理，建設(shè)一批“無尾礦山”，推進工礦廢棄地修復利用。

4.構(gòu)建生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)。開展生物多樣性本底調(diào)查和觀測，到2020年，基本摸清生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域本底狀況。實施瀕危野生動植物搶救性保護，保護、修復和擴大珍稀瀕危野生動植物棲息地、原生境保護區(qū)（點），優(yōu)先實施重點保護野生動物和極小種群野生植物保護工程。調(diào)整修訂國家重點保護野生動植物名錄。加強生物遺傳資源保護，建立生物遺傳資源及相關(guān)傳統(tǒng)知識獲取與惠益分享制度。強化野生動植物進出口管理，防范生物安全風險。

四、制度探索與先行先試

《規(guī)劃》提出，以改革創(chuàng)新推進生態(tài)環(huán)境保護，轉(zhuǎn)變環(huán)境治理理念和方式，改革生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。按照自上而下與自下而上相結(jié)合的原則，地方應(yīng)當積極參與制度探索實施，先行先試，以試點、試驗、示范創(chuàng)建工作推進生態(tài)環(huán)境保護和治理。

1.制度探索實施

推動“多規(guī)合一”。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，制定落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單的技術(shù)規(guī)范，強化“多規(guī)合一”的生態(tài)環(huán)境支持。以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。自2018年起，啟動省域、區(qū)域、城市群生態(tài)環(huán)境保護空間規(guī)劃研究。

探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，建立生態(tài)環(huán)境價值評估制度，開展生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)清查與核算。在完成編制自然資源資產(chǎn)負債表試點基礎(chǔ)上，逐步建立健全自然資源資產(chǎn)負債表編制制度。

建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，對構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。

推進戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評。在完成京津冀、長三角、珠三角地區(qū)及長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”戰(zhàn)略環(huán)評基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進省、市兩級行政區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評。探索開展重大政策環(huán)境影響論證試點。深入開展城市、新區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評，強化規(guī)劃環(huán)評生態(tài)空間保護。地方政府和有關(guān)部門要依據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃環(huán)評，把空間管制、總量管控和環(huán)境準入等要求轉(zhuǎn)化為區(qū)域開發(fā)和保護的剛性約束。

全面推行排污許可，2017年底前，完成重點行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)許可證核發(fā)，建成全國排污許可管理信息平臺。到2020年，全國基本完成排污許可管理名錄規(guī)定行業(yè)企業(yè)的許可證核發(fā)。

開征環(huán)境保護稅。全面推進資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間范疇。落實環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)、新能源開發(fā)利用的稅收優(yōu)惠政策。

建立健全生態(tài)環(huán)境損害評估和賠償制度。2017年底前，完成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點；自2018年起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；到2020年，力爭在全國范圍內(nèi)初步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息統(tǒng)一發(fā)布機制，全面推進大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境信息公開，推進監(jiān)管部門生態(tài)環(huán)境信息、排污單位環(huán)境信息以及建設(shè)項目環(huán)境影響評價信息公開。各地要建立統(tǒng)一的信息公開平臺，健全反饋機制。建立健全環(huán)境保護新聞發(fā)言人制度。

2.推進試點示范工作

以體制創(chuàng)新、制度供給、模式探索為重點，積極參與國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)。到2017年，試驗區(qū)重點改革任務(wù)取得重要進展，形成若干可操作、有效管用的生態(tài)文明制度成果；到2020年，試驗區(qū)率先建成較為完善的生態(tài)文明制度體系，形成一批可在全國復制推廣的重大制度成果。

深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略，以市（縣）為重點，廣泛開展生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)創(chuàng)建，提高示范區(qū)建設(shè)的規(guī)范化和制度化水平。到2020年，全國將創(chuàng)建60-100個生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，以區(qū)域平衡原則擴大創(chuàng)建省、市（縣）范圍。創(chuàng)建指標將全面對接國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)標準，生態(tài)省、生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)將成為國家生態(tài)文明試驗區(qū)制度成果的轉(zhuǎn)化載體。

深入推進重點政策制度試點示范。開展農(nóng)村環(huán)境保護體制機制綜合改革與創(chuàng)新試點。試點劃分環(huán)境質(zhì)量達標控制區(qū)和未達標控制區(qū)，分別按照排放標準和質(zhì)量約束實施污染源監(jiān)管和排污許可。推進環(huán)境審計、環(huán)境損害賠償、環(huán)境服務(wù)業(yè)和政府購買服務(wù)改革試點。開展省級生態(tài)環(huán)境保護綜合改革試點。

五、以黨政責任制度保障生態(tài)環(huán)境保護與治理

《規(guī)劃》要求落實政府生態(tài)環(huán)境保護責任。建立健全職責明晰、分工合理的環(huán)境保護責任體系，加強監(jiān)督檢查，推動落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責。省級人民政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，對區(qū)域流域生態(tài)環(huán)保負相應(yīng)責任，統(tǒng)籌推進區(qū)域環(huán)境基本公共服務(wù)均等化，市級人民政府強化統(tǒng)籌和綜合管理職責，區(qū)縣人民政府負責執(zhí)行落實。

2016年12月，兩辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，進一步規(guī)范了生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核工作，對各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府實行年度評價、五年考核，強化省級黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)的主體責任。考核內(nèi)容主要包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的資源環(huán)境約束性指標，以及黨中央、國務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)重大目標任務(wù)完成情況，突出公眾的獲得感?？己私Y(jié)果將結(jié)合領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、領(lǐng)導干部環(huán)境保護責任離任審計、環(huán)境保護督察等結(jié)果，形成考核報告，經(jīng)黨中央、國務(wù)院審定后向社會公布。考核結(jié)果將作為各省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。對生態(tài)環(huán)境損害明顯、責任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負責人和相關(guān)負責人按照《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等規(guī)定，進行責任追究。

環(huán)境保護部將整合各類生態(tài)環(huán)境評估考核，在2018年、2020年底，分別對《規(guī)劃》執(zhí)行情況進行中期評估和終期考核，評估考核結(jié)果向國務(wù)院報告，向社會公布，并作為對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。