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食品衛(wèi)生監(jiān)督中存在問題及其法律法規(guī)制度分析和對策

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白城市婦幼保健計劃生育服務中心，吉林白城137000

該文主要闡述我國食品衛(wèi)生監(jiān)督存在的問題與現(xiàn)有食品安全法律法規(guī)體系現(xiàn)狀；要整合現(xiàn)有法律資源，完善我國食品安全法律法規(guī)體系；要確保食品安全技術保障，建立強制性的食品安全標準化體系；要賦予食品監(jiān)管部門充分的權力，不斷強化法律法規(guī)的懲罰力度；要整合執(zhí)法力量，解決多頭執(zhí)法問題，切實貫徹執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，保證食品安全，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展提供保障。

食品安全；衛(wèi)生監(jiān)督；法律法規(guī)；保障

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人們不擔心食物生產(chǎn)和供應問題，反而越來越關注食品安全問題，所謂食以安為先。同時，隨著人們更加關注自身的健康，相應提高了食品安全要求，并有逐漸提高趨勢。導致食品不安全的因素很多，包括環(huán)境有毒有害物質污染農(nóng)作物種植和食品原料問題，有食品生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售一直到食用前的各個環(huán)節(jié)被有毒有害物質污染或本身含毒等問題，均可危害食用者的身心健康。食品安全已經(jīng)成為社會關注的焦點問題，食品安全問題層出不窮，并有成為影響人群健康的公共衛(wèi)生問題的發(fā)展趨勢。中國當代食品安全問題較為突出，其中的一個重要原因在于與發(fā)達國家相比，我國食品安全法律法規(guī)體系尚有很大的差距，尚不完善和健全，執(zhí)行力度不夠，應逐步接軌于國際先進國家，根據(jù)我國具體國情，逐步建立具有中國特色的食品安全法律法規(guī)體系，切實保障食品安全，維護人群健康，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

1　食品安全監(jiān)管存在的問題

1.1食品衛(wèi)生經(jīng)營的自主性和靈活性

我國已經(jīng)初步建立了具有中國特色的市場經(jīng)濟體制，作為具有經(jīng)營自主權的食品企業(yè)，必須適應我國市場經(jīng)濟體制，圍繞市場做文章，促進企業(yè)生存和自我發(fā)展?？梢娛称飞a(chǎn)經(jīng)營具有自主性和靈活性的基本特點。這是這一特點，決定了食品生產(chǎn)經(jīng)營成為影響食品安全的重要因素，成為食品安全法律法規(guī)約束和食品安全監(jiān)管的重點。

1.2食品生產(chǎn)經(jīng)營的分散性與松散性

我國食品生產(chǎn)經(jīng)營者多數(shù)以企業(yè)或手工作坊（包括地方黑作坊）或商場（商店、超市）或露天市場等合法或非合法形式存在于社會各個角落，生產(chǎn)經(jīng)營食品種類和數(shù)量繁多，質量參差不齊。這種食品生產(chǎn)經(jīng)營的分散性與松散性，決定了以目前的力量難以做到食品安全監(jiān)管的全覆蓋和零死角，成為食品安全的隱患。

1.3食品流通環(huán)節(jié)的復雜性

中國政府采用產(chǎn)銷見面、直接掛鉤的食品流通方式，目的在于加快流通速度，形成多元化的食品進貨渠道。但是，流通過程沒有相應的食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)制度，致使難以把住質量關，在流通領域尤其是農(nóng)村地區(qū)更易出現(xiàn)來源不清、質量不詳?shù)募倜皞瘟邮称?，嚴重危害人群健康?/p>

1.4食品生產(chǎn)經(jīng)營人員素質低

中國的食品生產(chǎn)經(jīng)營人員素質良莠不齊。部分食品從業(yè)人員為社會閑散人員和農(nóng)民，這組人群整體素質相對較差，文化水平低、法制觀念淡薄、職業(yè)道德水平較低、沒有掌握足夠的食品安全知識、飲食衛(wèi)生習慣較差。

當然，企業(yè)和管理部門可以進行短期教育和培訓，但受到其接受能力的影響，難以掌握足夠的知識和能力，以致種種“落后效應”出現(xiàn)在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中屢禁不止，出現(xiàn)層出不窮的食品安全違法行為。

更有個別食品生產(chǎn)經(jīng)營者與少數(shù)工商、稅務、衛(wèi)生與國家行政監(jiān)督執(zhí)法部門的監(jiān)督管理人員，建立彼此互利的“鐵哥們”“鐵姐們”式的“金錢盟友”，以期達到其違法行為受“官方”保護的目的，客觀上使消費者失去了法定享受的“官方”保護，往往難以保證食品安全。

1.5經(jīng)濟利益是食品衛(wèi)生違法行為的趨動力

食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)往往盲目追求最大化的經(jīng)濟利益，忽視自身的發(fā)展和壯大，不重視社會效益對經(jīng)濟效益的促進作用。因此，獲利是企業(yè)行為的“源動力”。在經(jīng)濟利益的驅使和推動下，可產(chǎn)生積極的正面效應和消極的負面效應。正面效應表現(xiàn)在企業(yè)嚴格遵守食品安全法律法規(guī)制度，企業(yè)行為合法，銷售數(shù)量的增加提高了經(jīng)濟效益和社會效益；相反，負面效應表現(xiàn)在食品生產(chǎn)經(jīng)營者見利忘義、唯利是圖，突破食品安全法律法規(guī)制度的約束力，最求最大化的經(jīng)濟利益，違法成本低于不良所得，食品安全問題較為嚴重，為社會所唾棄。

2　食品安全法律法規(guī)體系問題分析

盡管我國在不斷建設和完善食品安全法律體系，與發(fā)達國家比較，差距較為明顯，值得我們深思。

2.1統(tǒng)一性和完整性較差

我國頒布實施的關于食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)較多，在《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》《中華人民共和國標準化法》和《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中僅概要性規(guī)定了食品質量。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這些法律已經(jīng)難以適應人們對于食品安全的要求，難以覆蓋新形勢下出現(xiàn)的尤其是大眾反映強烈的食品安全問題。

中國頒布實施《食品衛(wèi)生法》時，當時確實對保證食品安全發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其所調(diào)整的范圍難以涵蓋種植、養(yǎng)殖、儲存等環(huán)節(jié)中的食品，難以涵蓋食品添加劑的有力監(jiān)管，難以涵蓋飼料及其添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營或使用等范圍和行為，僅規(guī)定了食品生產(chǎn)和經(jīng)營階段出現(xiàn)的食品安全問題，無形中降低了其指導食品安全體系內(nèi)其他法律法規(guī)和規(guī)范性文件的作用。

應該說，從農(nóng)田到餐桌的全過程均涉及到食品安全問題，法律應該調(diào)整食品鏈條的整個過程，疏漏任何一個環(huán)節(jié)均可能出現(xiàn)法律監(jiān)管盲區(qū)，出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力現(xiàn)象，成為食品安全的重要隱患，甚或造成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。

2.2條款籠統(tǒng)，不具可操作性

目前正在實施的法律法規(guī)制度往往比較原則，調(diào)整范圍寬泛，界定不清晰不準確不能適應社會發(fā)展。如《刑法》明確規(guī)定了生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品金額萬元以上的處罰措施，沒有明確界定萬元以下的處罰類型及其具體規(guī)定；有些法律條款只定性不定量，或沒有明確定義法律概念；有的條款已經(jīng)不能適應社會發(fā)展，如果不修訂和加以完善，造成在實踐中不具可操作性。

2.3違法成本較低，執(zhí)法力度不足

中國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有重視食品制假售假行為對人群健康的危害，對此行為僅給予較輕的處罰，沒有引起當事人的足夠重視，違法成本較低；一部分法律法規(guī)沒有出臺配套政策，難以得到真正貫徹實施。近年來我國制定技術法規(guī)的力度加大了，但技術支撐體系還未建立起來，有些法律法規(guī)難以實現(xiàn)。

2.4執(zhí)法體系權限和職能不清

中國食品安全監(jiān)管部門較多，由于依據(jù)法律不盡相同，往往各自為政開展執(zhí)法活動，不能形成合力，難以真正落實執(zhí)法部門的監(jiān)管責任；處于各種原因，有的執(zhí)法部門以罰代管，下達指標任務，法律的嚴肅性和公正性受到嚴重的負面影響。

2.5法律執(zhí)行過程缺乏規(guī)范化和系統(tǒng)化

當出現(xiàn)重大食品安全事故后，為保證食品安全，食品安全監(jiān)管部門往往進行一陣風式的突擊性的全面檢查和處理，不重視預防性和經(jīng)常性食品衛(wèi)生監(jiān)督。檢查處理過后，食品安全問題往往會死灰復燃，重新泛濫，這種非規(guī)范化和系統(tǒng)化的食品安全監(jiān)管行為，難以徹底杜絕和降低食品安全問題的發(fā)生機會，隱患較為嚴重。

3　完善食品安全法律法規(guī)對策與措施

食品安全監(jiān)管的法律基礎和執(zhí)法依據(jù)是建立健全食品安全法律法規(guī)和制度，可見保證食品安全的關鍵在于完善法律法規(guī)標準體系。因此，從頂層設計的食品安全法律法規(guī)保障體系應涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，并得到切實貫徹執(zhí)行。

3.1保證食品安全應該重新整合現(xiàn)有法律資源

我國制定并頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》較好地解決了食品不安全問題，但是應認真清理、補充和完善現(xiàn)有的有關食品安全的法律法規(guī)、條例、標準、規(guī)范等，使其符合法律規(guī)定；要整合散存于各法律法規(guī)中有關食品監(jiān)管的內(nèi)容，理順法律體系混亂現(xiàn)象，保持法律法規(guī)制度的統(tǒng)一性，避免和減少立法上的沖突性和執(zhí)法上存在的莫衷一是的現(xiàn)象發(fā)生，做到有法可依，執(zhí)法必嚴；食品安全立法應覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”食品鏈的每一個環(huán)節(jié)，不漏細節(jié)不留死角，確保食品安全監(jiān)管的完整性，體現(xiàn)法律的嚴肅性；要以國際現(xiàn)有食品安全法典及其先進經(jīng)驗和教訓為參考，結合我國實際和既有食品安全法規(guī)體系，建立健全與時俱進的、與國際接軌的具有中國特色的食品安全法律體系，使其具有一定的前瞻性。

3.2建立強制性的食品安全體系是確保食品安全重要依據(jù)

加強以統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理為基本原則，制定和修訂與食品安全法律法規(guī)相適應的配套的強制性技術規(guī)范與標準，適應經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.3賦予食品監(jiān)管部門充分的權力，不斷強化懲罰力度

為提高食品安全水平，必須從源頭抓起，實行強制管理，不得有絲毫松懈。要擴大監(jiān)管部門檢查權，強化食品安全的預防性和經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督，切實貫徹執(zhí)行食品安全法律法規(guī)制度，不得人情執(zhí)法，對違反食品安全法律法規(guī)的行為要加大處罰力度，無論企業(yè)或個人生產(chǎn)或銷售有毒有害的食品數(shù)量的大小，均應按照法律法規(guī)追究其刑事責任，提高違法成本到永無東山再起的基礎和條件，不給違法者鉆空子的機會?？梢娛称钒踩O(jiān)管關系到每一個人的身心健康，關乎社會穩(wěn)定大局，必須實行連續(xù)的和強制性的管理。

3.4要整合執(zhí)法力量，解決多頭執(zhí)法問題

解決多頭執(zhí)法的關鍵在于整合執(zhí)法部門功能和力量，采取撤銷、合并、精簡等基本措施，融合食品藥監(jiān)、衛(wèi)生監(jiān)督、商檢質檢、工商、農(nóng)業(yè)等執(zhí)法部門承擔的食品安全監(jiān)管智能，建立統(tǒng)一食品安全監(jiān)管部門，監(jiān)管食品生產(chǎn)全過程，避免相互推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

綜上所述，筆者在食品衛(wèi)生監(jiān)督過程中體會到，國家要整合現(xiàn)有法律資源，完善我國食品安全法律法規(guī)體系；要確保食品安全技術保障，建立強制性的食品安全標準化體系；要賦予食品監(jiān)管部門充分的權力，不斷強化法律法規(guī)的懲罰力度；要整合執(zhí)法力量，解決多頭多點執(zhí)法問題，切實貫徹執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，保證食品安全，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展提供保障。

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Analysis and Strategies of Issues and Laws and Regulations System in the Food Hygiene Supervision

GAO Chao
Maternal and Child Health Care Family Planning Service Center，Baicheng，Jilin Province，137000 China

The paper mainly elaborates the status of issues and laws and regulations system in the food hygiene supervision.We should integrate the current law resources，improve the food safety law and regulation system in our country，ensure the food safety technology，establish a compulsory food safety standardized system，endow the food supervision department with full power，continuously intensify the punishment force of laws and regulations，integrate the enforcement resources，solve the problems of duplicate law enforcement，truly implement the food safety laws and regulations and ensure food safety thus providing guarantee for promoting the social and economic development.

Food safety；Health supervision；Laws and regulations；Ensure

R155.5

A

1672-5654（2016）09（a）-0011-03

10.16659/j.cnki.1672-5654.2016.25.011

2016-06-05）

高超（1972.11-），男，吉林通榆人，專科，主管醫(yī)師，主要從事公共衛(wèi)生工作。