付國(guó)英

四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，四川　成都　610072

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城郊地區(qū)土地綜合整治的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析
——以成都市安靖鎮(zhèn)F村為例

付國(guó)英*

四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，四川成都610072

摘要：隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷前進(jìn)，農(nóng)業(yè)逐步成為國(guó)家發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)，全國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的日益突出，城鄉(xiāng)差距日益拉大，促使國(guó)家逐步加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，并出臺(tái)各項(xiàng)政策，采取各項(xiàng)措施，以緩解農(nóng)村的土地、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等方面的問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行改革，首要問(wèn)題就是改革土地制度。

關(guān)鍵詞：城郊地區(qū)；土地綜合整治；問(wèn)題

在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，近年來(lái)中央開(kāi)始允許和鼓勵(lì)承包期內(nèi)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅后，中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。土地綜合整治就是針對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)而提出的規(guī)劃，是目前在A村正在實(shí)行四大基礎(chǔ)工程之一。

一、基本情況

(一)F村基本村情

F村是一個(gè)典型的“城中村”，全村一共有12個(gè)社，轄區(qū)戶籍人口為3000余人，由于處于成都市郊，外來(lái)人口很多，常住人口的最高峰值達(dá)到5萬(wàn)多人。村內(nèi)流動(dòng)人口多，導(dǎo)致最大問(wèn)題是環(huán)境衛(wèi)生狀況糟糕，但是村內(nèi)治安較好，各街道都安裝有電子眼。由于靠近城市，屬于市郊地帶，加上西南交通大學(xué)的經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)，該村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好，村內(nèi)居民生活較為富裕，居民收入較高。收入來(lái)源主要為房租所得以及一部分的外出務(wù)工所得。村內(nèi)治理模式遵循基層民主理念，采取的是理事會(huì)集體負(fù)責(zé)制。所有決策都有議事會(huì)協(xié)議商討得出，并在內(nèi)部分工協(xié)作處理。一般一個(gè)社有五、六名議事員，議事會(huì)成員是由村民推選出來(lái)的，一般為村中威望較高的人義務(wù)擔(dān)任。城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)越地理位置使得該地村民相對(duì)較早的嘗到了新農(nóng)村建設(shè)的果實(shí)。

(二)F村土地綜合整治發(fā)展總體狀況

F村自2010年開(kāi)始推行土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)等土地綜合開(kāi)發(fā)的具體措施，并通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、集約化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從而提高土地生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入。在土地林地確權(quán)登記工作中，向村民小組頒發(fā)了《集體集體工作證》，向農(nóng)戶頒發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《林權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》等，并設(shè)立耕保金制度，創(chuàng)新了耕地保護(hù)制度，積極推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，目標(biāo)為建立“歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格流轉(zhuǎn)通暢”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。F村在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，該村積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極的作用。村中土地目前大部分已經(jīng)綜合整治開(kāi)發(fā)，居民集中安置在靠近安靖鎮(zhèn)周邊，村民每個(gè)人能分得到45平方米的宅基地，地段為抓鬮決定，這些宅基地上按照政府統(tǒng)一規(guī)劃的建筑模式建造五層樓房。其中國(guó)家補(bǔ)貼一部分，剩余由農(nóng)民自己承擔(dān)。目前，許多居民都將樓下四層出租為商用，自家住五樓。由于該地處于城郊，交通便利，市場(chǎng)較好，流動(dòng)人口多，商業(yè)用地需求量大，這也導(dǎo)致了村民的房屋出租有保障，房租收入穩(wěn)定，故該地居民基本不為生計(jì)憂愁，平時(shí)生活大多比較悠閑。

二、F村土地綜合整治的效果

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，居民生活水平提高

農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，居民集中安置，這使得了農(nóng)村土地利用率不斷提高，有效整合了土地資源，提高了土地開(kāi)發(fā)效率，產(chǎn)生了比較顯著的經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)土地集中流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高了土地的生產(chǎn)能力，從而為農(nóng)村發(fā)展居民生活水平提高奠定基礎(chǔ)。F村隨著集中居住地樓房建成，周邊經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善，居民房租收入穩(wěn)定，加上務(wù)工所得，居民收入增長(zhǎng)較快，生活水平穩(wěn)步提高。

(二)土地利用合理化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)

傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)在目前市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)日益激化的時(shí)代，抗風(fēng)險(xiǎn)能力非常有限，存在能力差，競(jìng)爭(zhēng)力弱，加上個(gè)體抵抗自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)，往往導(dǎo)致農(nóng)村家庭土地經(jīng)營(yíng)因?yàn)?zāi)害而破產(chǎn)。小農(nóng)經(jīng)營(yíng)達(dá)不到規(guī)模生產(chǎn)所擁有的積極效應(yīng)，管理上，種植方式上的欠科學(xué)，很大程度上浪費(fèi)了土地原本該有的生產(chǎn)能力，使得農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售經(jīng)常出現(xiàn)供給不匹配。農(nóng)民種地不再具有理想效益導(dǎo)致大量農(nóng)民前往城市務(wù)工，青壯勞動(dòng)力外出致使土地閑置，荒草叢生，造成資源極大浪費(fèi)。F村通過(guò)土地整治改革將土地剩余集中起來(lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，使土地得到集中規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這樣既節(jié)約了土地，又使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，土地利用合理化為村民帶來(lái)了更大的收益。

(三)本地就業(yè)率上升，留守兒童減少

土地集中流轉(zhuǎn)給一些企業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民可以獲得相對(duì)較高和比較穩(wěn)定的有償轉(zhuǎn)讓收入。同時(shí)，也增加了本地就業(yè)崗位，為本地農(nóng)民創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)民從原來(lái)單一直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，變?yōu)槠髽I(yè)和外來(lái)業(yè)主打工的農(nóng)業(yè)工人，由此增加了打工收入。本地就業(yè)機(jī)會(huì)的增加使得當(dāng)?shù)鼐用駸o(wú)需再離鄉(xiāng)背井外出打工，自然減少了留守兒童的數(shù)量，緩解了因父母缺位導(dǎo)致的留守兒童問(wèn)題。目前F村大多數(shù)務(wù)工人員都選擇就近就業(yè)，留守兒童也就有了很好的家庭成長(zhǎng)環(huán)境。

(四)縮小了城鄉(xiāng)差距

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，城鄉(xiāng)差距逐步拉大。因此，要縮小城鄉(xiāng)差距，就要要加大以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)力度，著力加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持，著力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民增收的支持，著力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)的支持，加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。故而進(jìn)行農(nóng)村土地的綜合整治，有力的促進(jìn)了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，縮小了城鄉(xiāng)差距，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

(五)帶動(dòng)了社會(huì)保障及公共服務(wù)的改善

隨著土地整合帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平的穩(wěn)步提高，加上國(guó)家的相關(guān)政策傾斜，例如新農(nóng)合、大病統(tǒng)籌險(xiǎn)等，村民的醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率擴(kuò)大，大多數(shù)百姓都得到了養(yǎng)老、醫(yī)療保障。在環(huán)境衛(wèi)生等公共服務(wù)方面，F(xiàn)村每年投入80多萬(wàn)元，重點(diǎn)解決臟亂差等頑疾。通過(guò)隨機(jī)突查的方式監(jiān)督各社的衛(wèi)生處理工作，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，效果顯著?？傮w而言，F(xiàn)村的社保保障以及衛(wèi)生環(huán)境等公共服務(wù)狀況比以前有了很大的改善。

三、F村土地綜合整治中存在的問(wèn)題

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展單一，居民收入來(lái)源單一

土地綜合整治之前，農(nóng)民依靠土地獲得收入，基本靠中一些農(nóng)作物。經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，收入來(lái)源單一自然是不言而喻。然而，土地綜合整治以后的現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍舊比較單一。據(jù)調(diào)查，村里目前還沒(méi)有建成自己特色產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟(jì)的所有重力都在房租上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展還很稚嫩，農(nóng)民收入由以前的種植收入到房租收入。

(二)相關(guān)政策法律知識(shí)不足，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

群眾對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)認(rèn)識(shí)不足，基層干部法律意識(shí)還比較淡薄。盡管《土地承包法》早已正式實(shí)施，但有的地方對(duì)《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)宣傳不到位，農(nóng)戶對(duì)土地承包及流轉(zhuǎn)政策不夠熟悉，因此在合同的簽訂和流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了土地糾紛。目前F村的一個(gè)社還有225多畝土地正荒廢著，這塊土地本是村大隊(duì)流轉(zhuǎn)給某家公司，并告知該土地流轉(zhuǎn)后用來(lái)園林建設(shè)。但等到該公司施工時(shí)村民才發(fā)現(xiàn)這并不是用來(lái)建園林，而是另作他用，于是村民集體反對(duì)，并阻止公司施工。后村民協(xié)商后要求增加土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用方允許其施工，而公司一方認(rèn)為已經(jīng)簽訂合同，故不同意加錢。在雙方的對(duì)峙中施工被迫停止，于是公司停止支付流轉(zhuǎn)金，從而造成土地荒置，村民無(wú)收入的狀態(tài)。在訪問(wèn)時(shí)得知村民對(duì)于合同相關(guān)事項(xiàng)、法律依據(jù)等都不甚了解。

(三)村內(nèi)貧富差距仍較大

為了減小貧富差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，國(guó)家大力推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。然而，城鄉(xiāng)差距雖有所緩解，但村內(nèi)貧富差距仍然存在。據(jù)了解，村社內(nèi)有部分分到宅基地而修不起房的，只能將土地轉(zhuǎn)讓給他人。有些土地尚未得到整治的與已經(jīng)整治的收入差距也很大。

(四)缺乏民主監(jiān)督，調(diào)解機(jī)構(gòu)

土地綜合整治的各種政策、規(guī)劃都相當(dāng)完善，但是到了具體事實(shí)上總有一些紕漏產(chǎn)生，原因就是缺乏監(jiān)督部門，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于民主治理機(jī)制的缺位，出現(xiàn)了大量的內(nèi)部人腐敗現(xiàn)象，制造了大量矛盾。尤其是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和政府投入鄉(xiāng)村的資源，沒(méi)有民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，這場(chǎng)土地綜合整治甚至可能是新一輪基層矛盾醞釀、積累和爆發(fā)的開(kāi)始。某社因?yàn)橥恋貑?wèn)題得不到解決而被迫用向媒體披露等方式尋求幫助，但仍舊不能很好的解決問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：付國(guó)英(1989-)，女，河南林州人，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0049-(2016)07-0084-02