馬曉宇

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北　武漢　400074

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“穹頂之下”環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建
——基于新《環(huán)保法》實(shí)施

馬曉宇

中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢400074

摘要：近年來，環(huán)境污染事件頻發(fā)，持續(xù)惡化的生存環(huán)境引發(fā)了社會公眾對環(huán)境問題的關(guān)注。《穹頂之下》環(huán)境紀(jì)錄片的播出，更是將環(huán)境問題推向輿論的浪尖。2015年1月1日，新修改的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，環(huán)境公益訴訟這一概念逐漸進(jìn)入公共視野，新法對環(huán)境公益訴訟的主體資格進(jìn)行了相對明確的界定。然而，我國的環(huán)境公益訴訟仍存在主體資格狹窄、訴訟程序規(guī)范欠缺等弊端，建立一套合理高效的環(huán)境公益訴訟制度成為亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；環(huán)境保護(hù)法；環(huán)境公益訴訟主體

一、我國環(huán)境公益訴訟的理論及實(shí)踐

(一)實(shí)體法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定

我國環(huán)境公益訴訟制度出現(xiàn)時間晚，起步慢。在立法方面，關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度，我國實(shí)體法的規(guī)定主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，《中華人民共和憲法》(以下簡稱《憲法》)對環(huán)境權(quán)做出了十分概括的規(guī)定?！稇椃ā返?2條規(guī)定，國家保護(hù)社會主義共有財產(chǎn)。法條進(jìn)一步說明一切屬于國家和集體的財產(chǎn)不容任何的組織以及個人以任何手段侵犯。其次，《民法通則》第5條規(guī)定，法律保護(hù)公民、法人的合法民事權(quán)益，與憲法的規(guī)定相同，環(huán)境權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益不容許任何組織和個人予以侵犯。《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。值得一提的是，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條首次以部門法的形式確定了環(huán)境公益訴訟制度。該法條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合該法律規(guī)定條件的社會組織有向人民法院提起訴訟的主體資格。這些法律法規(guī)均與環(huán)境公益訴訟有關(guān)，但不可否認(rèn)的是，法條內(nèi)容過于抽象空泛，很難在實(shí)踐中發(fā)揮起到應(yīng)有的法律效力。

(二)司法實(shí)踐環(huán)境公益訴訟案件的發(fā)展

在實(shí)踐方面，我國典型的環(huán)境公益訴訟案件的起步晚，初始發(fā)展舉步維艱。2001年的“陳法慶訴環(huán)保局案”、2005年“北京大學(xué)教授訴中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司案”等早期環(huán)保公益訴訟案件均因不符主體資格被法院拒絕受理。隨著污染案件頻率走高，理論研究逐步深入，我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展進(jìn)入新階段。2010年“昆明市環(huán)保局訴昆明三農(nóng)農(nóng)牧公司和羊甫聯(lián)合牧業(yè)公司案”、2015年1月1日，由民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”作為共同原告提起的“福建南平生態(tài)破壞案”、2015年“中華環(huán)保聯(lián)合會訴晶華集團(tuán)振華有限公司案”等均為環(huán)境公益訴訟制度的重要探索。

值得一提的是，2015年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，注定將成為環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的拐點(diǎn)。據(jù)環(huán)保部門有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年前兩個月，在全國范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件接近30件，罰款數(shù)額破千萬，具體案件的罰款數(shù)額最高達(dá)到了200余萬元；實(shí)施查封、扣押案件共527件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共207件；移送行政拘留共147起。[1]

二、國外環(huán)境公益訴訟的理論及實(shí)踐

(一)美國

1970年，美國制定的《清潔空氣法》最早確立了環(huán)境公益訴訟的原告資格問題，規(guī)定任何人都可以提起訴訟，不需要原告證明有任何法律上的利害關(guān)系或利益遭到了侵犯。體現(xiàn)這一劃時代性觀點(diǎn)的最為典型的案例就是最高法院關(guān)于1972年的塞拉俱樂部訴莫頓(Sierra Club v.Morton，405 U.S.727)案，之所以稱該案件具有建設(shè)性重大意義，是因?yàn)槠浯_定了公益訴訟當(dāng)事人的起訴資格問題。案件的有關(guān)判決提到，“立法機(jī)關(guān)為了保護(hù)公共利益，在合適的情況下可以將維護(hù)公益的任務(wù)委托給政府官員(如司法部長)，甚至可以通過立法授權(quán)給某個特定的公民提起訴訟，以維護(hù)環(huán)境公共利益?！盵2]對于如何合理地平衡訴訟費(fèi)用，美國《清潔水法》做出規(guī)定，根據(jù)訴訟法律條文提起的所有公民訴訟，法院在做出終局判決時，“可以裁定由任何經(jīng)濟(jì)上占優(yōu)勢或主要占優(yōu)勢的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)用(包括律師和專家證人的合理費(fèi)用)，只要法院認(rèn)為該決定是合適的?！盵3]與此同時，美國在相關(guān)立法時，對提起訴訟的個人設(shè)置了針對潛在被告的通知義務(wù)，并特別規(guī)定通知60天之后才可以就環(huán)境糾紛正式向法院提起訴訟，極大地防止了環(huán)境公益訴訟權(quán)利的濫用。

(二)印度

在印度，對于訴訟資格問題，法院遵從“充分利益標(biāo)準(zhǔn)”。司法實(shí)踐中，印度民間非官方自治組織的環(huán)境訴訟的主體資格權(quán)利被最高院所承認(rèn)。也就是說，印度的起訴資格政策相較于美國等發(fā)達(dá)國家要寬松得多。最典型的案例是1984年的“Bandhuya Muki Moreha v.India案”。審理該案的帕格瓦蒂法官闡明，“應(yīng)該允許具有公共意識的公民或者相關(guān)社會團(tuán)體幫助他們接近法院，獲得正義。”[4]在訴訟程序方面，印度法院也賦予非正式程序以合法性，比如國家最高院和高等法院可以將法院、法官、法庭的信件視為令狀申請書，亦即“書信管轄權(quán)”。與此同時，法院任命專門負(fù)責(zé)調(diào)查工作的人員組成調(diào)查委員會，委員會就環(huán)境侵權(quán)法律事實(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并在調(diào)查的基礎(chǔ)上得出調(diào)研初步結(jié)論，作為證據(jù)提交法官。為環(huán)境公益訴訟的有效開展提供了真實(shí)高效的證據(jù)支撐。[5]

三、我國建立環(huán)境訴訟制度的意義

由上文我國的立法現(xiàn)狀可知，我國至今并未形成一套完整有效的環(huán)境公益訴訟制度，有關(guān)法律也沒有形成體系化發(fā)展，環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定只是散見于《憲法》、《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》當(dāng)中。同時，這些規(guī)定過于原則化，缺乏相應(yīng)的輔助與保障機(jī)制，現(xiàn)實(shí)可運(yùn)用性和可操作性微乎其微。2015年1月1日，新《環(huán)保法》實(shí)施，新法的實(shí)施在一定程度上遏制了環(huán)境污染現(xiàn)狀，對違法排污企業(yè)的懲治作用十分見效，但是相關(guān)法條的增刪并未在實(shí)質(zhì)上解決我國環(huán)境公益訴訟制度存在的問題，如舉證責(zé)任倒置、訴訟費(fèi)用承擔(dān)等，相反，一些條文使環(huán)境公益訴訟陷入發(fā)展的困境，比如第58條關(guān)于訴訟主體資格的規(guī)定，對符合資格的主體進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，其合理性有待考究。

環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步完善，對制度本身的意義重大：明確訴訟主體資格、明確舉證責(zé)任分擔(dān)、確定訴訟費(fèi)用承擔(dān)主體、規(guī)范公益訴訟程序。與此同時，此項(xiàng)制度的完善對保護(hù)社會公眾訴訟權(quán)利，保障社會公眾合法權(quán)益，完善國家法律體系，推進(jìn)社會主義法治法制建設(shè)等也起到舉足輕重的作用。隨著經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，我國面臨的環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。目前我國僅僅依靠行政機(jī)關(guān)執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理，但行政機(jī)關(guān)本身有其局限性，顯然難以應(yīng)對緊迫的環(huán)境問題。我國的環(huán)境立法與實(shí)踐脫節(jié)情勢嚴(yán)峻，換句話說，我國現(xiàn)行的環(huán)境立法不能有效的解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，在這樣一種背景下，環(huán)境公益訴訟制度引起學(xué)者們?nèi)找婷芮械年P(guān)注。

環(huán)境公益訴訟制度的出現(xiàn)，在司法領(lǐng)域上為環(huán)境治理提供了全新的思路，在事后救濟(jì)的同時更注重事前預(yù)防性立法，提高社會公眾的權(quán)利意識，共同維護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。環(huán)境公益訴訟制度是保護(hù)環(huán)境的最終的，也是最具有強(qiáng)制力的救濟(jì)手段。同時，此項(xiàng)制度的建立完善對緩解我國環(huán)境污染狀況也起到至關(guān)重要的作用。

四、環(huán)境公益訴訟制度初步構(gòu)建

(一)明確原告主體資格

新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條以及新修正的民事訴訟法第55條等法條的頒布和修改，使環(huán)境公益訴訟的主體資格在法律上實(shí)現(xiàn)了具體化，增強(qiáng)了環(huán)境公益訴訟的可操作性。但另一方面，該規(guī)定過于狹窄，極大加重了適格主體的局限性。據(jù)報道，自新《環(huán)境保護(hù)法》和新修訂的《民事訴訟法》實(shí)施以來，我國的環(huán)境公益訴訟案件當(dāng)中的公民自訴和檢察機(jī)關(guān)訴訟案數(shù)量有所下降。這不得不讓我們反思現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟主體資格適格過窄導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟越來越難的問題。我國進(jìn)一步擴(kuò)大起訴主體資格的可能性和適格主體的補(bǔ)充應(yīng)成為理論突破的重要方向。

(二)確定訴訟費(fèi)用承擔(dān)主體

環(huán)保組織作為社會公益性組織，其資金的來源十分有限，而環(huán)境訴訟案件的標(biāo)的巨大，如2005年松花江水污染事件涉及的標(biāo)的物高達(dá)100億人民幣。如果原告環(huán)保公益組織敗訴，將承擔(dān)“天價”訴訟費(fèi)用。根據(jù)法律規(guī)定，提起公益訴訟的組織不可牟取經(jīng)濟(jì)利益，這就造成了公益組織“篩案子”的現(xiàn)象，也就是只對有把握的案子提起公益訴訟。這無疑將成為環(huán)境公益訴訟發(fā)展的羈絆。鑒于此，建立環(huán)境公益訴訟基金制度是一個合理的選擇[6]。環(huán)境公益訴訟基金由國家統(tǒng)一撥款和排污企業(yè)征收費(fèi)用組成，此項(xiàng)費(fèi)用也專門用于環(huán)境公益訴訟案件的開銷。

(三)規(guī)范訴訟程序

在環(huán)境污染較嚴(yán)重的地區(qū)，污染企業(yè)大多是地方財政收入的支柱性企業(yè)，存在地方勢力“保護(hù)傘”。如果在環(huán)境污染地進(jìn)行訴訟，難免會出現(xiàn)地方政府給地方法院加壓現(xiàn)象，不能很好的保障訴訟的公平。筆者建議在環(huán)境訴訟案件的管轄方面主張“無關(guān)原則”和“上級原則”。在舉證責(zé)任方面，由于環(huán)境案件較為專業(yè)和復(fù)雜，環(huán)境公益組織和受害者很難取證，所以對環(huán)境案件采用舉證責(zé)任倒置的原則，一般情況下，由被告方承擔(dān)舉證責(zé)任。

(四)納入環(huán)境評估體系

眾所周知，環(huán)境污染問題在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的中國已經(jīng)變得越來越嚴(yán)重，我們在拷問排污企業(yè)的同時也同時要看到相關(guān)政府部門的不作為。其一：政府對環(huán)境破壞問題的不作為，其二：政府承擔(dān)公益訴訟主體的無能。政府的不配合也嚴(yán)重制約了我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。筆者認(rèn)為，要想更好地保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境、推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，有必要將環(huán)境評估體系納入政府政績考核的范疇。

(五)提高公民知悉參與度

我國嚴(yán)重的環(huán)境問題已經(jīng)引發(fā)了社會公眾的普遍關(guān)注，但是公眾對環(huán)境侵權(quán)該如何維權(quán)以及對環(huán)境公益訴訟制度知之甚少。公眾參與的方式、程序單一。[7]所以，加強(qiáng)環(huán)境法制宣傳，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，讓更多的群眾參與到環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)當(dāng)中，充分發(fā)揮群眾的積極性，將有益于社會主義經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1][EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2015-04-10/160831703696.shtml，2015-04-10.

[2]李艷芳.從“馬薩諸塞州等訴環(huán)保局”案看美國環(huán)境法的新進(jìn)展[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2007(6).

[3]陳建華.構(gòu)建中國環(huán)境公益訴訟制度的研究——以美國經(jīng)驗(yàn)為鑒[D].廈門大學(xué)，2007.6.

[4]曹明德，王鳳遠(yuǎn).美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義[J].河北法學(xué)，2009(9)：140.

[5]曹明德，王鳳遠(yuǎn).美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義[J].河北法學(xué)，2009(9)：140.

[6]李浩民，宋麗麗.環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建—以新環(huán)保法為視角[J].商，2014(22)：223.

[7]苑克帥.以新環(huán)保法為視角探析CCS項(xiàng)目中的公眾參與[J].法治與社會，2014(25)：62.

中圖分類號：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)15-0020-02

作者簡介：馬曉宇(1995-)，女，山東臨沂人，中南財經(jīng)政法大學(xué)，2013級法學(xué)專業(yè)本科生，研究方向：刑事司法。