李徐林　李歡利

1.浙江大學(xué)法學(xué)院，浙江　杭州　310008；2.廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西　南寧　530004

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無居民海島立法的生態(tài)保護優(yōu)先原則與制度設(shè)計

李徐林1李歡利2

1.浙江大學(xué)法學(xué)院，浙江杭州310008；2.廣西大學(xué)法學(xué)院，廣西南寧530004

摘要：隨著時代的發(fā)展，我國生態(tài)文明取得了一定的進步，各項生態(tài)文明法律保障體系也在逐漸完善。目前我國《海島保護法》確立了“保護優(yōu)先”原則，然而“保護優(yōu)先”原則并不能良好解決生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的完整原則，因此需要發(fā)揚生態(tài)保護優(yōu)先觀，以生態(tài)系統(tǒng)作為規(guī)范人們行為和經(jīng)濟發(fā)展的約束條件，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。本文主要分析了無居民海島立法的生態(tài)保護優(yōu)先原則，并針對生態(tài)保護優(yōu)先下海島保護法基本制度構(gòu)建進行了研究和探討。

關(guān)鍵詞：無居民海島；生態(tài)保護優(yōu)原則；生態(tài)系統(tǒng)管理

無居民海島屬于非常重要的自然資源，其面積雖然狹小，但蘊含著各種豐富的自然資源，因此通過對無居民海島的開發(fā)能夠有效促進經(jīng)濟的增長。然而由于我國對海島的無序開發(fā)利用，導(dǎo)致海島的生態(tài)環(huán)境受到嚴重的影響，不利于人類與自然的和諧共存。為了改善這一情況，國家應(yīng)當(dāng)主張以保護生態(tài)環(huán)境這一原則進行《海島保護法》的制度設(shè)計，即以生態(tài)保護優(yōu)先原則作為生態(tài)保護法的最高準則，明確規(guī)范人類對海島的開發(fā)行為，維護生態(tài)環(huán)境平衡，促進社會和諧發(fā)展。

一、無居民海島立法的生態(tài)保護優(yōu)先原則

(一)生態(tài)保護優(yōu)先原則基本范疇

無居民海島的生態(tài)保護優(yōu)先原則是以生態(tài)系統(tǒng)作為基本范疇，因此生態(tài)系統(tǒng)是產(chǎn)生一切利益的基本。生態(tài)系統(tǒng)具有整體性和系統(tǒng)性，一旦系統(tǒng)內(nèi)某一組成部分出現(xiàn)改變，則將會對整個生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生直接或間接的影響，而生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)平衡能夠容納一定的干擾，但如果干擾超過限值，則會導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)失調(diào)，最終帶來嚴重的危害。

(二)生態(tài)系統(tǒng)的整體性

地球生態(tài)系統(tǒng)作為人類、動物、植物及其他生物共同生存的系統(tǒng)，其為人類提供生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)，以維持人類的生命。生態(tài)系統(tǒng)中包含各種不同的個體，但為了保障生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和穩(wěn)定性，不同的個體必須通過相互合作，為維持生態(tài)系統(tǒng)平衡做出貢獻。無居民海島生態(tài)系統(tǒng)包含草地、森林、礦藏等自然資源，如果對其中一種個體的破壞過于嚴重，則無居民海島生態(tài)系統(tǒng)平衡性將無法保持，繼而對生態(tài)環(huán)境生產(chǎn)巨大的影響。

(三)生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測評估的優(yōu)先性

任何自然資源和個體都是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，包括生物資源和非生物資源。人類對任何一種個體資源采取活動，均會對生態(tài)系統(tǒng)造成影響，為了避免人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的影響超過限值，人們需要提前對各種資源進行監(jiān)測和評估，從而推算出能夠合理利用的資源數(shù)量。另外當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱時，人們需要做好生態(tài)保護和修復(fù)工作。

(四)生態(tài)保護優(yōu)先的全面性

在生態(tài)環(huán)境保護工作中，應(yīng)當(dāng)從環(huán)境的預(yù)防、治理和救濟等方向進行，如禁止現(xiàn)存環(huán)境受到更惡劣破壞，對環(huán)境損害進行治理和救濟。《海島保護法》應(yīng)當(dāng)明確在經(jīng)濟增長和生態(tài)環(huán)境保護中的生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先原則。而且一些生態(tài)環(huán)境保護能夠有效促進經(jīng)濟的增長，表明生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟增長并非一直處在矛盾之中。生態(tài)保護優(yōu)先原則并非僅僅是為了生態(tài)保護，而是為了整體、全面的保護，讓資源均得以可持續(xù)利用。

二、無居民海島立法生態(tài)保護優(yōu)先原則的評析

(一)生態(tài)學(xué)評析

從生態(tài)學(xué)角度來講，要保障生態(tài)系統(tǒng)的平衡，首先需要確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性及內(nèi)部個體生存的必要性。人們生活在生態(tài)環(huán)境中，人類的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)遵循大自然的規(guī)律，因此自然的經(jīng)濟體系平衡要高于社會經(jīng)濟體系。隨著科技的進步，如今人們善用科技的力量操縱大自然，但是往往難以起到預(yù)想的效果，甚至加速環(huán)境的惡化，因此人類需要注重利用自然的力量，維護生態(tài)系統(tǒng)中生物共同體的和諧。生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、合理性和完美性等特征，其雖然限制了個體的生存，但也促進了個體的發(fā)展，因此人類需要做好

生態(tài)保護工作，在不破壞生態(tài)固定資本的情況獲取生態(tài)利益。

(二)法學(xué)評析

很多學(xué)者認為生態(tài)保護優(yōu)先與生態(tài)利益需求存在競爭關(guān)系，他們一般主張可持續(xù)發(fā)展思想，即生態(tài)保護優(yōu)先的優(yōu)先地位。部分學(xué)者提出生態(tài)保護優(yōu)先原則屬于《環(huán)境保護法》的基本原則，人類經(jīng)濟活動名應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為生態(tài)生態(tài)規(guī)律優(yōu)先。生態(tài)保護優(yōu)先原則主要通過對環(huán)境的保護和合理的索取，讓自然環(huán)境處于為人類提供可持續(xù)資源的狀態(tài)中，不會對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。從法學(xué)角度將，當(dāng)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)矛盾時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮生態(tài)保護，而且人類的經(jīng)濟活動需要以生態(tài)規(guī)律為基礎(chǔ)，因此從另一方面看生態(tài)保護優(yōu)先正面影響著經(jīng)濟的發(fā)展。

三、生態(tài)保護優(yōu)先下海島保護法基本制度構(gòu)建

(一)環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度屬于常見的環(huán)境保護措施，通過構(gòu)建該種制度，能夠有效避免海島出現(xiàn)盲目的工程建設(shè)，繼而保護海島生態(tài)環(huán)境。環(huán)境影響評價是指在某項活動之前，針對該活動可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響進行評價，并針對影響提出防治對策和措施。項目建設(shè)者在開發(fā)海島之前，需要先進行環(huán)境影響評價，并通過提交評價報告書且通過審批后，才能夠繼續(xù)開發(fā)海島。

(二)海島開發(fā)許可制度

對于海島的開發(fā)必須先由開發(fā)者提出開發(fā)申請，再由相關(guān)部門審核批準后，開發(fā)者才能夠?qū)u進行開發(fā)，即海島開發(fā)許可制度。幾乎所有的國家海島管理均采用了海島開發(fā)許可制度，其主要是在經(jīng)濟開發(fā)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)海島環(huán)境保護的目的，協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與生態(tài)保護存在的矛盾。海島開發(fā)制度可以將影響海島環(huán)境的開發(fā)、建設(shè)、排污等活動均納入到法律管轄內(nèi)，從而提高環(huán)境資源管理效益。

(三)功能區(qū)劃制度

我國海島眾多，針對無居民海島的保護與利用規(guī)范，應(yīng)當(dāng)以無居民海島的功能為主，并保護海島生態(tài)系統(tǒng)不會受到破壞。相關(guān)部門需要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和海洋功能對全國無居民海島進行保護規(guī)劃。同時對于不同管理部門管理的職責(zé)權(quán)限需要作出明確的規(guī)定，針對不同管理部門存在的糾紛問題，需要嚴格按照法定程序，作出統(tǒng)一的處理。

(四)公眾參與制度

無居民海島是與公眾關(guān)聯(lián)非常密切的資源，因此對于海島法的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)也汲取公眾的意見，特別是與海島聯(lián)系比較緊密、利益相關(guān)比較大的公眾，即海島規(guī)劃管理應(yīng)當(dāng)在廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上實施。然而目前海島法草案中并沒有明確規(guī)定公眾參與制度，對于公眾參與的范圍、程序、實施等均沒有做出完善的規(guī)定。我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外先進經(jīng)驗，針對公眾花逆境意識不強、生態(tài)知識缺乏問題進行改善。

四、結(jié)語

綜上所述，雖然目前我國海島保護法對生態(tài)補償和生態(tài)評估均比較重視，但存在不夠細化的問題，即海島的生態(tài)安全難以得到妥善的保障。為了改善當(dāng)前我國海島保護問題，國家應(yīng)當(dāng)通過確定生態(tài)保護優(yōu)先原則完善《海島保護法》，促進人類與自然環(huán)境的和諧發(fā)展。

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中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0222-03

作者簡介：李徐林(1990-)，男，漢族，浙江嘉興人，浙江大學(xué)法學(xué)院，2014級碩士研究生，研究方向：環(huán)境資源法；李歡利(1988-)，女，漢族，安徽阜陽人，廣西大學(xué)法學(xué)院，2014級碩士研究生，研究方向：民商法。