葉　瑩　張　婉

中國礦業(yè)大學(xué)(徐州)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇　徐州　221116

?

環(huán)境公益訴訟中行政機(jī)關(guān)原告資格探析

葉瑩張婉

中國礦業(yè)大學(xué)(徐州)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州221116

摘要：我國現(xiàn)已初步建立了環(huán)境公益訴訟制度，但在訴訟主體方面的規(guī)定尚不合理完備。確定環(huán)境公益訴訟原告資格應(yīng)當(dāng)充分考慮該主體代表的權(quán)威性、廣泛性和公益性等因素。故應(yīng)擴(kuò)大公益訴訟原告主體的范圍，賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)。完善公益訴訟原告制度，構(gòu)建我國健全的公益訴訟制度體系。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；環(huán)境管理機(jī)關(guān)；原告資格

一、現(xiàn)行立法中對環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定和不足

(一)環(huán)境公益訴訟原告資格的衡量要素

1.權(quán)威性：公共利益的代表主體應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性，只有權(quán)威性的主體才能更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的目的。與個(gè)人、其他組織相比，國家機(jī)關(guān)最為權(quán)威，其在公共利益實(shí)現(xiàn)中占據(jù)舉足輕重的地位。

2.公益性：環(huán)境公益訴訟程序的啟動(dòng)除了救助人身和財(cái)產(chǎn)利益受侵害的特定受害人群，更是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，預(yù)防公眾的環(huán)境權(quán)被侵害，以及救濟(jì)已經(jīng)受到危害的公共權(quán)益。因此環(huán)境公益訴訟的原告不僅要維護(hù)民眾的私權(quán)利，更應(yīng)著眼于全體公眾的公共利益，秉承為人民服務(wù)宗旨的行政機(jī)關(guān)顯然更契合此原告的要求。

3.廣泛性：公共利益的實(shí)現(xiàn)主體是多元的。社會(huì)組織、公益性團(tuán)體可以成為公共利益的保護(hù)主體，但國家機(jī)關(guān)是公共利益的當(dāng)然代表，自然應(yīng)該同樣被賦予主體資格。

(二)我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的立法

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條對環(huán)境公益訴訟的原告進(jìn)行規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定被認(rèn)為是此次《民事訴訟法》修正案的最大亮點(diǎn)之一，也是中國公益訴訟制度所邁出的跨越性一步。此后，2015年民事訴訟法司法解釋第284條的規(guī)定增加了《環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟的權(quán)利。2015年《環(huán)境保護(hù)法》第58條對符合條件提起公益訴訟的機(jī)關(guān)組織進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定：其一，依法在設(shè)區(qū)的市級政府民政部門登記；其二，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法紀(jì)錄的。至今，我國現(xiàn)行法中關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告的規(guī)定只有上述法條，這些規(guī)定嚴(yán)格恪守了公益訴訟原告主體的公益性，但是缺乏權(quán)威性和廣泛性?，F(xiàn)有的設(shè)立登記的公益組織大多是民間人士自發(fā)組成，人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模后便向民政部門申請登記設(shè)立。這樣的組織中缺乏專業(yè)的環(huán)境法知識人才，沒有長期穩(wěn)定的財(cái)政供給，人力和物力資源的匱乏，通常會(huì)面臨公益訴訟時(shí)經(jīng)費(fèi)不足、能力有限、取證困難等困境。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案

2015年最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(下稱《方案》)。根據(jù)該《方案》，檢察機(jī)關(guān)將重點(diǎn)對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟。其不足在于：我國檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)如果作為原告參與訴訟就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督者自我監(jiān)督的局面，這使得檢察機(jī)關(guān)在該類訴訟中的職能無法發(fā)揮，也造成了訴訟局面的混亂。檢察機(jī)關(guān)對非刑事類案件的亂入，會(huì)給當(dāng)事人加重心理負(fù)擔(dān)，不利于案件得到公正合理的裁判結(jié)果。

二、環(huán)境公益訴訟中增加行政機(jī)關(guān)原告資格的必要性

行政環(huán)保機(jī)關(guān)還有其技術(shù)優(yōu)勢，可以避免檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)公眾因缺乏生態(tài)修復(fù)相關(guān)的監(jiān)測、科研、修復(fù)等技術(shù)能力而降低社會(huì)公共利益維護(hù)的效果和效率。在證據(jù)的搜集上，環(huán)境管理機(jī)關(guān)不僅掌握有關(guān)環(huán)境評價(jià)、環(huán)境監(jiān)測、檢驗(yàn)、評估、現(xiàn)場檢查記錄等方面的專業(yè)信息，而且還可以與其他部門協(xié)商調(diào)取相關(guān)資料。在人才和技術(shù)鑒定方面，環(huán)境管理機(jī)關(guān)擁有專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測、檢測、鑒定的設(shè)備以及鑒定機(jī)構(gòu)，同時(shí)還為其配備了一批高素質(zhì)的專業(yè)人才來做技術(shù)支持。

環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于保障判決結(jié)果公平公正。行政機(jī)關(guān)代表受害人起訴，表明了政府支持的態(tài)度，法院在處理環(huán)境侵權(quán)訴訟案件時(shí)，遇到的阻力相對較小，更能做出公正的裁決。

三、完善行政機(jī)關(guān)原告資格的制度設(shè)計(jì)

為了防止環(huán)境管理機(jī)關(guān)職權(quán)的過度膨脹，必須對起訴資格加以嚴(yán)格限制，以使這一權(quán)利得到合理運(yùn)用。所以，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對起訴資格加以制約：

第一、提起訴訟的原告主體資格限于有直接管理權(quán)的環(huán)保部門，以及與環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)的衛(wèi)生、檢驗(yàn)檢疫部門，禁止越權(quán)訴訟。只有這些部門，才對環(huán)境污染及損害后果、救治措施有專業(yè)的知識和行動(dòng)能力，通過法院判決書的信服力和執(zhí)行所得的罰金等財(cái)產(chǎn)，更好的落實(shí)污染救治和人員安撫工作。

第二、環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起訴訟的案件范圍主要是涉及全體民眾的環(huán)境權(quán)益，指公共環(huán)境下產(chǎn)生的涉及全體民眾公共利益的環(huán)境公益，當(dāng)此種公益受到損害時(shí)，很多公民會(huì)因集體意識缺乏或者訴訟能力不足而選擇逃避，這樣環(huán)境管理機(jī)關(guān)就應(yīng)該以原告的身份介入訴訟，進(jìn)而更好地維護(hù)公共性環(huán)境公益。至于涉及部分公民個(gè)人享有的環(huán)境權(quán)益，受害的公民則可以選擇自己直接提起訴訟、選定代表人訴訟或者通過環(huán)境管理機(jī)關(guān)代表其提起公益訴訟的方式來維護(hù)自身的合法權(quán)益不被非法侵犯，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)若要代為訴訟，需要有當(dāng)事人的授權(quán)，

第三、環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起訴訟的前提條件必須是既有的行政手段無法解決的嚴(yán)重的損害現(xiàn)實(shí)和賠償問題。根據(jù)《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》和《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以對環(huán)境污染型企業(yè)設(shè)置許可證制度，對未取得許可證擅自生產(chǎn)以及獲證后違法生產(chǎn)和排污的企業(yè)可以采取撤銷許可，吊銷營業(yè)執(zhí)照，罰款，查封扣押生產(chǎn)設(shè)備等行政手段。只有采取了上述手段仍不能達(dá)到效果時(shí)，才考慮提起訴訟程序。

第四、環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí)還要考慮環(huán)境管理機(jī)關(guān)是否窮盡了其職權(quán)范圍內(nèi)的所有行政手段。行政機(jī)關(guān)在行政手段的執(zhí)行中經(jīng)常會(huì)面臨執(zhí)行難的問題，而今若獲得了起訴權(quán)，執(zhí)行人員則樂意把難題交給法院來解決，可能會(huì)出現(xiàn)行政環(huán)保機(jī)關(guān)清閑無事，而法院面對眾多的執(zhí)行問題焦頭爛額。這顯然會(huì)造成行政機(jī)關(guān)逃避職權(quán)的后果。所以要求行政機(jī)關(guān)窮盡行政手段是必要的。

第五、環(huán)境管理機(jī)關(guān)在沒有獲得權(quán)利人授權(quán)之前不得對被侵權(quán)人的實(shí)體權(quán)利進(jìn)行處分，保證其訴訟行為的正當(dāng)性與規(guī)范性。從性質(zhì)上看，行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟實(shí)際上只是起到一個(gè)代表的作用，他能為受害民眾爭取權(quán)利，卻不能代替處分其權(quán)利。這也是對行政機(jī)關(guān)訴訟作為的一種監(jiān)督。以防官商結(jié)合，損害公眾的環(huán)境利益，破壞政府清正廉潔的執(zhí)政形象。

第六、當(dāng)生態(tài)損害賠償責(zé)任人拒絕與索賠人達(dá)成生態(tài)損害賠償協(xié)議時(shí)，可由環(huán)境管理機(jī)關(guān)作為索賠人以環(huán)境民事公益訴訟原告的身份向法院提起生態(tài)損害賠償之訴，由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法積極履行生態(tài)損害修復(fù)和索賠的職責(zé)，監(jiān)督索賠所得資金的正當(dāng)流向，預(yù)防貪污腐敗的發(fā)生。并賦予社會(huì)公眾和環(huán)保公益組織以國家機(jī)關(guān)和督促主體的檢察機(jī)關(guān)提供生態(tài)損害信息，請求有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行生態(tài)損害修復(fù)和求償職責(zé)或有關(guān)檢察機(jī)關(guān)履行相關(guān)督促職責(zé)的權(quán)利。

[參考文獻(xiàn)]

[1]竺效.生態(tài)損害公益索賠主體機(jī)制的構(gòu)建[J].法學(xué)，2016.

[2]高志宏.我國公益訴訟原告制度的現(xiàn)實(shí)考察與應(yīng)然變革[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)，2016.

[3]高美艷.環(huán)境公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的原告資格[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016.

中圖分類號：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0185-02

作者簡介：葉瑩(1994-)，女，漢族，浙江湖州人，中國礦業(yè)大學(xué)(徐州)文學(xué)與法政學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)；張婉(1993-)，女，漢族，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)(徐州)文學(xué)與法政學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)。