鄧淵哲

吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林　長(zhǎng)春　130012

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“五四憲法”中的質(zhì)問(wèn)制度分析

鄧淵哲

吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130012

摘要：當(dāng)今我國(guó)人大質(zhì)詢制度是由“五四憲法”確立的質(zhì)問(wèn)制度發(fā)展而來(lái)的?！拔逅膽椃ā贝_立的質(zhì)問(wèn)制度在制憲過(guò)程中不斷斟酌，并在一定程度上借鑒了舊中國(guó)憲法中的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在本土性與國(guó)際性之間尋求合理的平衡。其保障代表知情權(quán)與發(fā)言權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)的立法原意非常鮮明，程序上有很強(qiáng)的可操作性，為此后質(zhì)詢制度的發(fā)展提供了規(guī)范與經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：“五四憲法”；質(zhì)問(wèn)制度；監(jiān)督

根據(jù)憲法和法律規(guī)定，我國(guó)人大質(zhì)詢制度是監(jiān)督“一府兩院”的重要制度，也是最早建立的人大監(jiān)督制度?；仡櫄v史，“五四憲法”確立了人大質(zhì)問(wèn)制度，“七五憲法”刪去了有關(guān)質(zhì)問(wèn)的規(guī)定，“七八憲法”以來(lái)改稱“質(zhì)詢”，并發(fā)展與完善了質(zhì)詢制度。[1]因此，分析“五四憲法”中的質(zhì)問(wèn)制度，對(duì)于充分認(rèn)識(shí)當(dāng)今我國(guó)人大質(zhì)詢制度、增進(jìn)制度自覺(jué)與制度自信具有重要意義。下文主要運(yùn)用規(guī)范實(shí)證分析法和比較法的方法，首先探究質(zhì)問(wèn)制度的內(nèi)涵，然后基于“五四憲法”制憲過(guò)程考察“質(zhì)問(wèn)”的由來(lái)，最后在比較法的視野中理解質(zhì)問(wèn)制度，并總結(jié)“五四憲法”中的質(zhì)問(wèn)制度的特點(diǎn)與影響。

一、質(zhì)問(wèn)制度的內(nèi)涵

“五四憲法”第36條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問(wèn)，受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”[2]

一九五四年通過(guò)的兩部組織法對(duì)質(zhì)問(wèn)制度作出具體規(guī)定。《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第34條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)代表向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出的質(zhì)問(wèn)，經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)。受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)答復(fù)?！盵3]《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第17條規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表向本級(jí)人民委員會(huì)或者本級(jí)人民委員會(huì)所屬各工作部門提出的質(zhì)問(wèn)，經(jīng)過(guò)主席團(tuán)提交受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)。受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須在會(huì)議中負(fù)責(zé)答復(fù)?！盵4]

可見(jiàn)，“五四憲法”確立了質(zhì)問(wèn)制度，但對(duì)質(zhì)問(wèn)的程序作具體規(guī)定的是兩部組織法。“五四憲法”中質(zhì)問(wèn)制度的內(nèi)涵即是全國(guó)人大代表在大會(huì)期間有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出問(wèn)題，這些問(wèn)題與被質(zhì)問(wèn)對(duì)象的工作相關(guān)并由其負(fù)責(zé)答復(fù)，質(zhì)問(wèn)的目的是保障代表的知情權(quán)、便于代表提出對(duì)政府工作的意見(jiàn)，實(shí)質(zhì)是人大行使監(jiān)督職權(quán)的一種方式。

二、基于“五四憲法”制憲過(guò)程考察“質(zhì)問(wèn)”的由來(lái)

第一，“五四憲法”在制憲過(guò)程中參考過(guò)中國(guó)憲法史上的所有憲法，因而首先需要考察“質(zhì)問(wèn)”一詞在舊中國(guó)憲法中的使用，以判斷參考借鑒的可能性。作為憲法草案初稿主要起草人的毛澤東說(shuō)過(guò)“這個(gè)憲法草案也總結(jié)了從清朝末年以來(lái)關(guān)于憲法問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，從清末的“十九信條”起，到民國(guó)元年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，到北洋軍閥政府的幾個(gè)憲法和憲法草案，到蔣介石反動(dòng)政府的《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，一直到蔣介石的偽憲法。”[5]

那么“五四憲法”確立的質(zhì)問(wèn)制度是否借鑒了上述幾部憲法中的質(zhì)問(wèn)制度呢？考察這些憲法文本可以發(fā)現(xiàn)，首次出現(xiàn)“質(zhì)問(wèn)”的憲法是民國(guó)元年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，這部參考法國(guó)內(nèi)閣制模式而制定的憲法在第十九條中規(guī)定了參議院的職權(quán)之一即“得提出質(zhì)問(wèn)書于國(guó)務(wù)院，并要求其出席答復(fù)。”[6]其后，民國(guó)二年制定的《中華民國(guó)憲法草案》、1923年建立了較完備的責(zé)任內(nèi)閣制的《中華民國(guó)憲法》，都有類似關(guān)于“質(zhì)問(wèn)”的規(guī)定，即都要求議會(huì)書面提出質(zhì)問(wèn)書，由行政機(jī)關(guān)予以答復(fù)。[7]1946年通過(guò)的《中華民國(guó)憲法》是在權(quán)力分立制衡的原則下制定的，首次出現(xiàn)了“質(zhì)詢”的字眼，規(guī)定了立法委員的質(zhì)詢權(quán)。第57條規(guī)定行政院對(duì)立法院負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的方式之一是“行政院有向立法院提出施政方針及施政報(bào)告之責(zé)。立法委員在開(kāi)會(huì)時(shí)，有向行政院及各部會(huì)首長(zhǎng)質(zhì)詢之權(quán)?！盵8]

由此可見(jiàn)，在舊中國(guó)憲法中，“質(zhì)問(wèn)”比“質(zhì)詢”更常用，但二者意思相近，在政治制度層面，“質(zhì)問(wèn)”和“質(zhì)詢”都是指議會(huì)擁有向行政機(jī)關(guān)提出問(wèn)題的權(quán)力并應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱饛?fù)。從舊中國(guó)憲法的制憲者借鑒西方憲法和政體的背景來(lái)看，這兩個(gè)詞匯也是西方議會(huì)監(jiān)督制度中對(duì)應(yīng)詞匯的翻譯；從法律程序和后果來(lái)看，“質(zhì)問(wèn)”和“質(zhì)詢”并無(wú)不同。由此可知，二者的區(qū)分只在于中文語(yǔ)境中的情感強(qiáng)度不同，“質(zhì)問(wèn)”在措辭上比“質(zhì)詢”更具情感強(qiáng)度。“五四憲法”確立的質(zhì)問(wèn)制度在用詞上選擇了“質(zhì)問(wèn)”，應(yīng)該有借鑒舊中國(guó)憲法的因素。

第二，“五四憲法”在制憲過(guò)程中幾易其稿，每一稿都涉及質(zhì)問(wèn)制度，因此回顧制憲過(guò)程中的這幾個(gè)重要文獻(xiàn)，有助于理清質(zhì)問(wèn)制度的形成過(guò)程。

在1954年3月23日形成的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)1954年憲法草案(初稿)》中，第32條規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院所屬各機(jī)關(guān)提出質(zhì)問(wèn)和詢問(wèn)，受質(zhì)問(wèn)和詢問(wèn)的機(jī)關(guān)必須答復(fù)。”[9]這里把質(zhì)問(wèn)和詢問(wèn)并列，同為全國(guó)人民代表大會(huì)代表向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院所屬各機(jī)關(guān)提出的問(wèn)題，且受質(zhì)問(wèn)和詢問(wèn)的機(jī)關(guān)必須答復(fù)。1954年6月14日中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)1954年憲法草案》，第36條對(duì)“質(zhì)問(wèn)”作出規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問(wèn)，受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”[10]與初稿相比，刪去了詢問(wèn)，僅保留質(zhì)問(wèn)；把提出質(zhì)問(wèn)的主體由“全國(guó)人民代表大會(huì)代表”改為“全國(guó)人民代表大會(huì)”；把受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)由“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院所屬各機(jī)關(guān)”細(xì)化為“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)”；并增加了“負(fù)責(zé)”一詞，強(qiáng)調(diào)受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)要對(duì)答復(fù)代表提出的質(zhì)問(wèn)負(fù)責(zé)任。最終，“五四憲法”在對(duì)質(zhì)問(wèn)制度的規(guī)定中把提出質(zhì)問(wèn)的主體確定為全國(guó)人大代表，定稿為“全國(guó)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問(wèn)，受質(zhì)問(wèn)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！盵11]質(zhì)問(wèn)制度就這樣形成了。

三、比較法視野中的質(zhì)問(wèn)制度

在比較法的視野中，西方國(guó)家議會(huì)監(jiān)督的理論與實(shí)踐源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其中的質(zhì)詢制度就是如此。需要說(shuō)明的是，在比較法視野中，一般把西方國(guó)家的議員對(duì)政府提出問(wèn)題并由政府負(fù)責(zé)答復(fù)的制度統(tǒng)稱為質(zhì)詢制度。這與我國(guó)“五四憲法”所稱的質(zhì)問(wèn)制度的實(shí)質(zhì)是一樣的。因此，從比較法的視野考察“五四憲法”確立的質(zhì)問(wèn)制度，能夠加深對(duì)其的理解。

第一，“五四憲法”在質(zhì)問(wèn)制度方面對(duì)西方的借鑒有限?！拔逅膽椃ā薄笆潜緡?guó)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合。我們的憲法是屬于社會(huì)主義憲法類型的。我們是以自己的經(jīng)驗(yàn)為主，也參考了蘇聯(lián)和各人民民主國(guó)家憲法中好的東西?！盵12]從毛澤東的這番話可以看出，1954年憲法主要借鑒的是社會(huì)主義國(guó)家的憲法，而質(zhì)詢制度源于英國(guó)，且西方實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家在質(zhì)詢制度上多以英國(guó)為摹本，相較之下，以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義國(guó)家的此項(xiàng)制度都是不完備的——在憲法條文中語(yǔ)焉不詳，在實(shí)踐中缺乏經(jīng)驗(yàn)積累。制定“五四憲法”期間參考過(guò)的西方資本主義國(guó)家的憲法是法國(guó)1946年憲法，但由于這部憲法實(shí)行的是多黨制下的議會(huì)共和制政體，其嚴(yán)厲的質(zhì)詢權(quán)可以引發(fā)倒閣權(quán)，因而并不適合我國(guó)借鑒。實(shí)際上，由于二戰(zhàn)等因素的影響，當(dāng)時(shí)的議會(huì)質(zhì)詢?cè)诜梢?guī)范和實(shí)踐中比較成功的西方國(guó)家很少，借鑒英國(guó)幾乎是最好的選擇，但英國(guó)憲法是內(nèi)容龐雜的不成文憲法，關(guān)于議會(huì)質(zhì)詢的規(guī)定散見(jiàn)于憲法性法律文件中，也包含在沒(méi)有書面成文法律規(guī)定的憲法性慣例中。在我國(guó)制定“五四憲法”的迫切性、通過(guò)憲法確立重大原則問(wèn)題的必需性都很強(qiáng)的形勢(shì)下，不適合僅僅為了借鑒質(zhì)問(wèn)制度而研究復(fù)雜的英國(guó)憲法。所以，“五四憲法”對(duì)西方議會(huì)質(zhì)詢制度的借鑒不足是在情理之中的，也是不可避免的。

第二，“五四憲法”確立的質(zhì)問(wèn)制度較之西方有其特點(diǎn)。在西方實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家中，質(zhì)詢即議員針對(duì)政府行政方面的事項(xiàng)向政府首腦或部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行質(zhì)疑并要求答復(fù)，它是議會(huì)對(duì)政府行使監(jiān)督權(quán)的方式之一?！白h會(huì)行使此權(quán)，其表面目的在向政府探尋某一事件的內(nèi)容，在實(shí)際上則往往具有監(jiān)察行政的作用。”[13]西方議會(huì)制度較為細(xì)致地區(qū)分了三個(gè)方面。

把質(zhì)詢分作詢問(wèn)和質(zhì)問(wèn)，是依據(jù)產(chǎn)生的法律責(zé)任和政治責(zé)任的不同?！耙勒辗▏?guó)議會(huì)制度，質(zhì)詢的種類有二：一為詢問(wèn)(question)，又一為質(zhì)問(wèn)(interpellation)。詢問(wèn)為發(fā)問(wèn)的議員與被問(wèn)的國(guó)務(wù)員間之事，以問(wèn)答相終始，不能成為辯論的出發(fā)點(diǎn)；但質(zhì)問(wèn)必附有辯論，辯論終畢，議院對(duì)于內(nèi)閣全體或某某特別國(guó)務(wù)員，往往可有信任與不信任的表示。所以詢問(wèn)的性質(zhì)不嚴(yán)重，亦不會(huì)引起政潮；而質(zhì)問(wèn)則往往可以引起政潮。英制僅有詢問(wèn)而無(wú)質(zhì)問(wèn)，歐洲大陸各國(guó)議會(huì)制則大都類似法制，兼有詢問(wèn)及質(zhì)問(wèn)。論者因謂大陸各國(guó)內(nèi)閣之不能安定，質(zhì)問(wèn)制的存在為重要原因之一。”[14]把質(zhì)詢分為口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢，是依據(jù)提問(wèn)與答復(fù)方式的不同。在質(zhì)詢制度歷史最悠久的英國(guó)，最早實(shí)行的是口頭質(zhì)詢，1918年后由于口頭質(zhì)詢的數(shù)量增多而不能在固定時(shí)間內(nèi)答復(fù)完畢，因此書面質(zhì)詢即書面提問(wèn)并書面答復(fù)的質(zhì)詢作為補(bǔ)充而出現(xiàn)。把質(zhì)詢分為質(zhì)詢首相和質(zhì)詢大臣，是依據(jù)答復(fù)對(duì)象的不同。以往，英國(guó)議員的質(zhì)詢都只針對(duì)相應(yīng)的政府部門，政府部門派出國(guó)務(wù)大臣或第一大臣負(fù)責(zé)答復(fù)。而在1961年7月專門設(shè)置首相答復(fù)質(zhì)詢的機(jī)制之后，質(zhì)詢對(duì)象包括了首相和大臣。[15]

我國(guó)質(zhì)問(wèn)制度沒(méi)有作如此細(xì)致的區(qū)分，也沒(méi)有相應(yīng)的嚴(yán)密復(fù)雜的程序，但其保障代表知情權(quán)與發(fā)言權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)的立法原意是非常鮮明的，簡(jiǎn)便易行的程序有很強(qiáng)的可操作性。這對(duì)今后我國(guó)質(zhì)詢制度的發(fā)展產(chǎn)生了良好影響，為完善質(zhì)詢制度提供了規(guī)范與經(jīng)驗(yàn)。

[參考文獻(xiàn)]

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[15]唐曉著.議會(huì)監(jiān)督[M].北京：世界知識(shí)出版社，2009.

中圖分類號(hào)：D921

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)22-0100-03

作者簡(jiǎn)介：鄧淵哲，吉林大學(xué)行政學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民主理論與中國(guó)政治。