曾　曾　宋雨鑫

西南政法大學(xué)，重慶　401120

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我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)運(yùn)行現(xiàn)狀與制度完善*

曾曾宋雨鑫

西南政法大學(xué)，重慶401120

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)，能促成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、集約化經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收益，實(shí)踐中涌現(xiàn)如紹興、草尾、宿州等模式。但因法律關(guān)系構(gòu)建混亂、監(jiān)管機(jī)制不健全、相關(guān)法律規(guī)范缺位，模式運(yùn)行面臨瓶頸。未來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)發(fā)展，應(yīng)從規(guī)范信托流轉(zhuǎn)關(guān)系、完善監(jiān)管制度、完善現(xiàn)行基礎(chǔ)法律法規(guī)入手，健全農(nóng)地信托制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)地信托；土地流轉(zhuǎn)；制度完善

各地對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的理論和實(shí)踐探索正方興未艾，其中涌現(xiàn)一種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的新模式。借助信托，土地這一最大的生產(chǎn)要素同資本有效結(jié)合，從而將農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。實(shí)踐中誕生浙江紹興、湖南草尾、安徽宿州等典型模式。這些模式在運(yùn)行中均面臨不同側(cè)面的問(wèn)題，破解土地信托模式的發(fā)展瓶頸，需要制度性的完善。

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的典型模式

(一)紹興模式

一般認(rèn)為，我國(guó)最早提倡并實(shí)踐土地信托流轉(zhuǎn)模式的是浙江紹興。[1]主要采取政府主導(dǎo)、試點(diǎn)探索的模式，由村經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)戶簽訂土地使用權(quán)租賃返租合同，成立土地信托中心對(duì)土地進(jìn)行信托，與種植大戶、工商業(yè)主簽訂土地使用權(quán)承包合同，并提供后續(xù)性土地用途監(jiān)督和糾紛協(xié)調(diào)的服務(wù)。該模式探索遠(yuǎn)在03年《農(nóng)村土地承包法》頒布之前，包括使用的土地使用權(quán)承包的概念在內(nèi)的模式設(shè)計(jì)極為不規(guī)范，名為土地信托，卻未蘊(yùn)含信托制度的理念，實(shí)際為反租倒包，土地信托服務(wù)中心僅承擔(dān)信息中介機(jī)構(gòu)的角色，并非合格受托人。

(二)草尾模式

湖南草尾模式自09年起在湖南益陽(yáng)沅江市草尾鎮(zhèn)開(kāi)展實(shí)踐。[2]同樣是政府主導(dǎo)，草尾模式出現(xiàn)由政府全資設(shè)立，以土地托管為工商登記成立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司，其以受托人名義，根據(jù)自愿的原則，接受承包戶委托，進(jìn)行土地托管。從收益分配關(guān)系看，委托人(即承包戶)享有土地租金，可以看做自益信托，但受益人的指定對(duì)信托關(guān)系的構(gòu)建至關(guān)重要，草尾模式缺乏對(duì)受益人的指定。而根據(jù)《信托公司管理辦法》規(guī)定，草尾鎮(zhèn)設(shè)立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司并非《信托法》意義上的信托公司。綜合上述兩種模式，可以看出，以政府主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式并非真正意義上土地信托。

(三)宿州模式

2013年安徽宿州實(shí)施的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1301期，作為由商業(yè)信托公司參與的土地信托流轉(zhuǎn)模式，具有較強(qiáng)代表性。[3]該信托計(jì)劃為結(jié)構(gòu)化混合型信托模式，即包含財(cái)產(chǎn)信托(A類(lèi)委托)和資金信托(B類(lèi)委托和T類(lèi)委托)，涉及流轉(zhuǎn)的土地達(dá)5400畝，信托期限為12年，為自益信托。A類(lèi)委托人(受益人)為宿州市埇橋區(qū)人民政府，其信托收益由區(qū)政府再向農(nóng)戶分配；B類(lèi)信托和T類(lèi)信托為資金信托，B類(lèi)信托資金將全部用于土地整理投資，T類(lèi)信托資金在流動(dòng)性資金出現(xiàn)缺口時(shí)募集。A類(lèi)委托中，農(nóng)戶獲得的收益由基礎(chǔ)地租和超額收益組成，基礎(chǔ)地租的收益相當(dāng)于每年每畝1000斤國(guó)標(biāo)三等小麥的價(jià)格，而超額收益設(shè)計(jì)為土地增值收益的70%。B類(lèi)和T類(lèi)信托的收益率，由土地經(jīng)營(yíng)管理的收益決定，具體土地經(jīng)營(yíng)管理由某農(nóng)業(yè)投資有限公司作為服務(wù)商進(jìn)行。根據(jù)后續(xù)的調(diào)查，[4]除基礎(chǔ)地租收益外，承諾的70%土地增值部分收益與B類(lèi)、T類(lèi)資金信托的收益均未實(shí)現(xiàn)，而企業(yè)缺乏足夠資金支持，缺少完整土地權(quán)證，很難獲得大筆融資，致使項(xiàng)目擱淺。在安徽模式中，A類(lèi)信托收益由區(qū)政府向農(nóng)民分配，其收益分配方案與比例亦非農(nóng)民主動(dòng)參與協(xié)商確定。政府在現(xiàn)有的土地信托流轉(zhuǎn)模式中扮演過(guò)多角色，實(shí)際剝奪了農(nóng)民的議價(jià)權(quán)。宿州模式缺少可持續(xù)的盈利模式，難以突顯土地信托在集約化、規(guī)?；a(chǎn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益方面的優(yōu)越性。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)問(wèn)題檢視

(一)法律關(guān)系構(gòu)建混亂

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的核心在于構(gòu)建土地信托法律關(guān)系，就現(xiàn)有模式看，信托法律關(guān)系的構(gòu)建存在的諸多問(wèn)題，直接影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)長(zhǎng)久有效之運(yùn)行。信托可追溯至英國(guó)用益制度(use)，其制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于信托財(cái)產(chǎn)之法定所有權(quán)與衡平法上所有權(quán)的分離。[5]我國(guó)在缺少雙重所有權(quán)概念下移植信托制度，由于缺乏妥善的本土化，信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)歸屬不清、受益權(quán)性質(zhì)懸而未決、信托登記名存實(shí)亡。[6]現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托法律關(guān)系中的問(wèn)題，一部分是土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題，另一部分實(shí)際是我國(guó)信托制度在移植后即出現(xiàn)的問(wèn)題，其中最突出的包括信托主體與信托財(cái)產(chǎn)兩個(gè)部分。

1.信托主體定位混亂

在政府主導(dǎo)型土地信托流轉(zhuǎn)模式中，土地信托法律關(guān)系的構(gòu)架是不完善的，無(wú)論是紹興還是草尾模式，信托法律關(guān)系必要構(gòu)成的三個(gè)主體尚缺，即使是在有專(zhuān)業(yè)信托公司參與的模式中，委托人、受托人、受益人的設(shè)定仍存在瑕疵。信托關(guān)系中委托人將自己的財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)給受托人，使其為特定目的管理、處分該財(cái)產(chǎn)。對(duì)該財(cái)產(chǎn)沒(méi)有所有權(quán)或法定處分權(quán)的人不可能在該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)上設(shè)定信托。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有用益物權(quán)性質(zhì)，其權(quán)利歸承包人(農(nóng)戶)享有，宿州模式出現(xiàn)政府作為委托人的情形，無(wú)疑與委托人本意相違背。受托人則存在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的資質(zhì)問(wèn)題。對(duì)于受益人而言，實(shí)踐中土地信托模式存在多種分配方案，包括農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織、政府、受托人多個(gè)主體。我國(guó)大多數(shù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得是通過(guò)家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得，其權(quán)利具有保障性，在這種情況下，收益分配當(dāng)傾向于農(nóng)戶。多種分配方案的設(shè)計(jì)折射出信托流轉(zhuǎn)模式下信托主體定位混亂的問(wèn)題。

2.信托財(cái)產(chǎn)界定不明

我國(guó)信托法規(guī)定，信托財(cái)產(chǎn)是受托人因承諾信托而取得的財(cái)產(chǎn) 。信托一旦設(shè)立，信托財(cái)產(chǎn)則獨(dú)立于委托人、受托人德固定財(cái)產(chǎn)，成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)整體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的財(cái)產(chǎn)，具有性質(zhì)不明、權(quán)能受限的先天癥狀，以致實(shí)踐中信托合同沒(méi)有明確載明信托財(cái)產(chǎn)為何，而僅以“土地”二字來(lái)表示信托財(cái)產(chǎn)，顯然不合理。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提，在物權(quán)法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被納入用益物權(quán)，但其本身并非邏輯周延的法律概念，而是從農(nóng)村土地實(shí)踐中產(chǎn)生，經(jīng)立法上升成法定權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，這使得它的性質(zhì)存在較大爭(zhēng)議。有學(xué)者主張將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離來(lái)加速流轉(zhuǎn)，各項(xiàng)規(guī)定對(duì)土地流轉(zhuǎn)的客體也沒(méi)有明確統(tǒng)一。且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記密切相關(guān)，包括確權(quán)登記和變更登記。安徽宿州模式項(xiàng)目擱淺即與流轉(zhuǎn)土地確權(quán)遲遲難以辦理有關(guān)。權(quán)屬不明的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)民喪失土地流轉(zhuǎn)中的主動(dòng)權(quán)，讓更多信托公司畏懼涉足土地信托，也在實(shí)踐中制約土地流轉(zhuǎn)的大膽嘗試。當(dāng)前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍存有諸多限制，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)權(quán)能先天不足，如對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制致使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者很難獲得融資以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(二)監(jiān)管機(jī)制不健全

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中受托人得以自己名義管理運(yùn)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地上承載著農(nóng)民之生活保障和國(guó)家糧食安全。但由于對(duì)土地信托缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式缺乏對(duì)土地信托環(huán)節(jié)的監(jiān)管，農(nóng)民在信托中的收益難以得到保障。鑒于土地的重要性及保障性，政府對(duì)信托及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管乃應(yīng)有之義。但實(shí)踐中，政府對(duì)土地信托是過(guò)程干預(yù)而非事后監(jiān)管，甚至成為名義上信托受益人。政府既是市場(chǎng)主體，又是監(jiān)管主體，過(guò)度行政干預(yù)嚴(yán)重影響模式構(gòu)建的合理性，造成監(jiān)管機(jī)制的不健全。

(三)相關(guān)法律規(guī)范缺位

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)作為土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的新探索，目前，僅有《農(nóng)村土地承包法》以“其他方式流轉(zhuǎn)”為其提供法律上的可行性依據(jù)，但無(wú)明確肯定土地信托流轉(zhuǎn)的法律、行政法規(guī)，這為土地信托流轉(zhuǎn)實(shí)踐帶來(lái)極大不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。具體而言，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)之認(rèn)識(shí)影響其權(quán)能的行使，而對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)包括主體、程序之限制又影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的發(fā)展。土地信托法律規(guī)范缺位，一方面將提高現(xiàn)有土地信托交易風(fēng)險(xiǎn)，增加交易成本；另一方面將影響土地信托流轉(zhuǎn)參與主體的信心與安全感，不利于土地信托流轉(zhuǎn)的推行，與農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)目的的實(shí)現(xiàn)。

三、我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度完善建議

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)模式的運(yùn)行現(xiàn)狀表明，國(guó)家需要在制度層面對(duì)模式運(yùn)行進(jìn)行規(guī)范，以期發(fā)揮信托價(jià)值與功能，構(gòu)建有序、健康的土地信托流轉(zhuǎn)環(huán)境。

(一)規(guī)范信托流轉(zhuǎn)關(guān)系

一個(gè)明晰的土地信托法律關(guān)系，要明確相關(guān)利益當(dāng)事人的法律地位，厘清各方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，從而對(duì)真正權(quán)利人的保障才有章可循。我國(guó)對(duì)信托和土地流轉(zhuǎn)作了框架式的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)總體應(yīng)當(dāng)符合信托和土地流轉(zhuǎn)中有關(guān)主體構(gòu)建和權(quán)利義務(wù)分配等規(guī)定。前文已分析現(xiàn)有土地信托流轉(zhuǎn)模式存在信托主體混亂和信托財(cái)產(chǎn)不明的問(wèn)題，本文將著重探討、完善信托主體的定位與信托財(cái)產(chǎn)的界定。

1.明確信托主體定位

(1)明確委托人范圍。按照我國(guó)信托法規(guī)定，委托人應(yīng)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)有相應(yīng)處分權(quán)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)中，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有處分權(quán)，能將其委托給受托人的主體為農(nóng)戶?，F(xiàn)有模式下，農(nóng)戶對(duì)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之處分權(quán)能的行使受到一定限制。一是反租倒包，紹興模式中，村經(jīng)濟(jì)合作社為推進(jìn)信托流轉(zhuǎn)，通過(guò)反租手段使自己成為委托人的做法實(shí)不可取?；鶎訖?quán)力者若一旦成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，其自我監(jiān)督不可能充分，社會(huì)監(jiān)督力度也不足以完全與其相抗衡，權(quán)力者有濫用權(quán)力損害農(nóng)民利益，乃至違背國(guó)家土地政策之妨，現(xiàn)實(shí)中即已存在村級(jí)組織強(qiáng)制農(nóng)民交出土地權(quán)利和改變土地用途的現(xiàn)象。二是政府、村級(jí)組織以規(guī)?；鬓D(zhuǎn)之名義，與農(nóng)戶訂立委托管理合同，其行為看似合理，但村級(jí)組織或政府成為信托流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者。委托人是信托關(guān)系中的重要主體，而農(nóng)戶所享有的委托人身份并未得到凸顯，意志不能充分被展現(xiàn)，其權(quán)利受到村級(jí)組織和政府的控制。在限定委托人為農(nóng)戶的同時(shí)，農(nóng)戶作為委托人的身份應(yīng)予以明確，信托合同應(yīng)明確記載委托人為農(nóng)戶，讓農(nóng)戶自己和受托人都知曉委托人的主體地位和權(quán)利。

(2)明確受益人范圍。對(duì)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的信托流轉(zhuǎn)，信托受益人應(yīng)主要為農(nóng)戶，農(nóng)戶可自愿賦予他人受益人資格，但村級(jí)組織和政府不應(yīng)指定為受益人。現(xiàn)有模式下，信托收益經(jīng)由政府或者村委會(huì)分配給農(nóng)戶，村級(jí)組織和政府有從中截取農(nóng)民收益的可能。村級(jí)組織或政府若具有受益人資格，不僅存在濫用權(quán)力強(qiáng)制或誘使農(nóng)民將其設(shè)為受益人的可能，亦可能憑借其強(qiáng)勢(shì)地位進(jìn)行不合理的收益分配。

基于農(nóng)地的保障性功能，有學(xué)者認(rèn)為受益人只能為農(nóng)戶本人，日本亦規(guī)定只有農(nóng)戶有受益人資格。但受益人在通常情況下為純享利益之人，而無(wú)支配信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，受益人不會(huì)對(duì)土地利益造成影響。委托人基于其自由意志來(lái)設(shè)定受益人，不會(huì)影響農(nóng)地的保障性功能，甚至在某些情況下促進(jìn)了農(nóng)地的保障性功能?，F(xiàn)實(shí)生活中，親屬并不一定是同一農(nóng)戶的成員，子女若要履行贍養(yǎng)義務(wù)，可通過(guò)信托讓沒(méi)有生活保障的父母成為信托的受益人而直接享有收益，該做法還可免去自己親自為父母支付贍養(yǎng)費(fèi)的麻煩，并無(wú)不可。且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正逐步去身份化，土地流轉(zhuǎn)將更加自由靈活，不應(yīng)對(duì)收益的享有者做過(guò)于嚴(yán)格的限制，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)戶的自由意志，允許農(nóng)戶自由設(shè)立他人為受益人。

(3)限定受托人資格。信托建立在委托人與受托人信任關(guān)系基礎(chǔ)之上，委托人將其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移于受托人管理，其中更為側(cè)重的是委托人對(duì)受托人的信賴(lài)。[7]為保護(hù)這種信賴(lài)?yán)?，信托法?duì)受托人資質(zhì)與其承擔(dān)的義務(wù)有嚴(yán)格限定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)還更多地承載了農(nóng)民生活保障以及國(guó)家糧食安全的功能，相較于信托法對(duì)受托人資質(zhì)的規(guī)定，此類(lèi)受托人主體資格應(yīng)有更加嚴(yán)格的限定。

首先，政府不應(yīng)具有受托人資格?？疾煳覈?guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，行政力量過(guò)度干預(yù)是癥弊之一。在土地信托推行之初，政府引導(dǎo)誠(chéng)然起到推廣作用，但出于更持續(xù)、更健康的土地信托流轉(zhuǎn)之考量，土地信托應(yīng)被放置在廣大、自由的市場(chǎng)中，以期提升受托人管理能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。若政府直接擔(dān)任或以全資出資設(shè)立信托公司的方式擔(dān)任受托人，表面上看，委托人、受益人與受托人地位平等，但政府與農(nóng)戶之間的力量比對(duì)使得委托人、受益人對(duì)信托事務(wù)的監(jiān)督權(quán)利形同虛設(shè)，受益人之受益權(quán)亦無(wú)法保障。政府或由政府出資設(shè)立的信托機(jī)構(gòu)，均不可直接參與信托流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，防止其權(quán)力尋租和對(duì)土地收益的侵占。村級(jí)組織亦不應(yīng)成為受托人，村委會(huì)雖為群眾性自治組織，但其行政化傾向嚴(yán)重，相當(dāng)于“準(zhǔn)政府”。

根據(jù)信托法的規(guī)定，受托人應(yīng)具有完全民事行為能力，《農(nóng)村土地承包法》要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方須為有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶，據(jù)此，一些學(xué)者認(rèn)為受托人作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓方，應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。筆者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的限制規(guī)定，信托公司作為受托人沒(méi)有違背土地承包法的立法目的，受托人主要是將整合好的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與有需求的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行對(duì)接，并負(fù)責(zé)監(jiān)督土地利用。[8]受托人不同于一般的受讓人，信托期限屆滿，信托財(cái)產(chǎn)即返回委托人手中，不宜和普通的轉(zhuǎn)讓受同等限制。而且農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力本就是一個(gè)抽象的概念，到底應(yīng)按身份來(lái)判斷還是應(yīng)按行為來(lái)判斷沒(méi)有一個(gè)明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，立法更多是考慮到權(quán)利人實(shí)際運(yùn)用土地的能力，不能當(dāng)然認(rèn)為非農(nóng)主體不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。在國(guó)家加速農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的背景下，專(zhuān)業(yè)信托公司具有較強(qiáng)的融資和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，更能順應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律。確保土地利用安全和發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)并行，以使土地流轉(zhuǎn)政策得到有效落實(shí)。

信任關(guān)系是信托的基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)蘊(yùn)含權(quán)利人的自由意志，基于信賴(lài)，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給值得托付的自然人未嘗不可，在制度設(shè)計(jì)層面，考慮公共利益政策的同時(shí)不應(yīng)過(guò)于限制當(dāng)事人意思自治。但現(xiàn)行法律對(duì)自然人的要求較為寬松，鑒于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托涉及土地利益和農(nóng)民權(quán)益，自然人獲得受托人資格應(yīng)有一定的門(mén)檻，即在資金、經(jīng)營(yíng)、管理和技術(shù)方面，對(duì)自然人做一定限制。

綜上，政府及村級(jí)組織不應(yīng)享有受托人資格，其應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于信托關(guān)系之外，發(fā)揮指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督職能，其他主體在符合信托法對(duì)受托人資質(zhì)規(guī)定的前提下，達(dá)到相應(yīng)門(mén)檻后可以享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受托人資格。

2.明確信托財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性

明確以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)，可有效保障農(nóng)民權(quán)益，只有對(duì)信托財(cái)產(chǎn)有處分權(quán)的主體才能享有委托人資格，農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，他人無(wú)權(quán)作為委托人處分由農(nóng)民享有的權(quán)利。

農(nóng)村土地物權(quán)的身份性要求，可以防止外來(lái)資本影響農(nóng)民的基本生存，保障農(nóng)民利益，但又在很大程度上阻礙了農(nóng)村土地制度改革。[9]在現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐和有關(guān)政策導(dǎo)向中，為解決土地的保障性和土地物權(quán)的沖突，中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利體系有分割為農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的趨勢(shì)。[10]從而有些地方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地流轉(zhuǎn)客體，有些將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為客體，有些甚至回避客體性質(zhì)，直接以土地來(lái)表示。但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有在法律層面予以明確認(rèn)定，依據(jù)物權(quán)法定原則，其尚不具有物權(quán)屬性，如果受讓人取得的權(quán)利沒(méi)有物權(quán)的保障，勢(shì)必會(huì)影響其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念已經(jīng)深入人心，如果修改現(xiàn)行法律，不僅改動(dòng)過(guò)大，農(nóng)地用益物權(quán)觀念也將不復(fù)存在，還可能誘發(fā)理論上的爭(zhēng)論(如經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)等問(wèn)題)，進(jìn)而影響新法的實(shí)施。[11]中央政策應(yīng)當(dāng)與立法相協(xié)調(diào)。現(xiàn)行政策推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離的主要目的是去除土地流轉(zhuǎn)的身份障礙，使土地的保障功能與經(jīng)濟(jì)功能分離開(kāi)來(lái)并能彼此協(xié)調(diào)運(yùn)行。為更好適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，符合國(guó)家政策目的，可以直接去除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的身份屬性，而不是分離土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但立法應(yīng)保證農(nóng)民能享有作為集體組織成員的有關(guān)權(quán)利。[11]

宿州模式實(shí)際是以管理權(quán)限作為信托財(cái)產(chǎn)。但信托財(cái)產(chǎn)應(yīng)是可移轉(zhuǎn)并具有財(cái)產(chǎn)利益的物或者權(quán)利，而管理權(quán)限并不具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。[12]信托財(cái)產(chǎn)要具有獨(dú)立性，并能公示，具有對(duì)世性，管理權(quán)限無(wú)法滿足信托財(cái)產(chǎn)的要求。

(二)完善信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度

1.信托設(shè)立之登記

近年來(lái)，為明晰土地產(chǎn)權(quán)界限，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，確保土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定暢通，國(guó)家加大力度落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。信托相較于其他流轉(zhuǎn)方式，其權(quán)利移轉(zhuǎn)更為復(fù)雜，要明確信托的權(quán)利歸屬，確保受益人利益不受損害，一套完備的權(quán)利公示登記制度必不可少。我國(guó)《信托法》采取信托登記生效主義，以確保信托關(guān)系能得到公示，但對(duì)于登記程序，登記范圍等缺乏可操作性的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定以明確信托財(cái)產(chǎn)登記。同時(shí)，為防止委托人在信托期限內(nèi)將信托財(cái)產(chǎn)處置給第三人而損害受托人的利益，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)需依法有效移轉(zhuǎn)至受托人手中，則還涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記問(wèn)題。當(dāng)前負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記的機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上人民政府，負(fù)責(zé)信托公示登記的為銀監(jiān)會(huì)，若為建立信托關(guān)系，要到兩個(gè)登記機(jī)構(gòu)經(jīng)由兩種程序共完成兩次登記，流程太過(guò)繁瑣復(fù)雜，不利于登記目的的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)的信托涉及到土地權(quán)利的直接移轉(zhuǎn)，該信托公示登記宜與權(quán)利移轉(zhuǎn)登記合并，由縣級(jí)以上政府登記部門(mén)統(tǒng)一辦理，此可減少交易成本，提高管理效率。但土地信托登記不同于一般的土地權(quán)利登記，需對(duì)其做特別規(guī)定，以確保權(quán)利移轉(zhuǎn)與信托公示目的都能實(shí)現(xiàn)。

2.信托運(yùn)行之監(jiān)督

(1)對(duì)受托人資質(zhì)的審查。受托人作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人，對(duì)農(nóng)民權(quán)利、土地利用都有重大影響，應(yīng)嚴(yán)格審查受托人資質(zhì)。

專(zhuān)業(yè)信托公司需符合《信托投資公司管理辦法》規(guī)定的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)條件，獲得中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，并領(lǐng)取《信托機(jī)構(gòu)法人許可證》。因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托為新開(kāi)展的信托項(xiàng)目，其業(yè)務(wù)范圍的變動(dòng)應(yīng)當(dāng)?shù)玫街袊?guó)人民銀行的批準(zhǔn)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和服務(wù)站也應(yīng)當(dāng)監(jiān)督信托運(yùn)行。流轉(zhuǎn)服務(wù)中心在對(duì)信托公司進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)要求其提供《信托機(jī)構(gòu)法人許可證》及中國(guó)人民銀行對(duì)其開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的批準(zhǔn)檔，確保專(zhuān)業(yè)信托公司的土地信托資質(zhì)。信托方案是否可以確保農(nóng)地合理使用，是否符合法律和政策規(guī)定亦應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。對(duì)信托方案合理性的審查，將有效減少信托成立后因設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。作為受托人，農(nóng)業(yè)大戶僅由《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)范，限制較少。流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行更嚴(yán)格的審查，地方政府可對(duì)申請(qǐng)人的資金、技術(shù)、管理能力等設(shè)定一定門(mén)檻，并將該標(biāo)準(zhǔn)予以公示，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心則應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)審查申請(qǐng)人資質(zhì)。農(nóng)業(yè)大戶亦應(yīng)當(dāng)提供詳細(xì)完備的信托方案供服務(wù)中心審查。

(2)對(duì)信托流轉(zhuǎn)合同的審查。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)涉及土地利用，國(guó)家需對(duì)其利用方式與土地用途進(jìn)行監(jiān)管。因此，政府應(yīng)對(duì)合同內(nèi)容予以審查，要確保信托事務(wù)不違反法律、行政法規(guī)，符合土地利用要求，對(duì)變更農(nóng)地用途的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序?qū)彶椋坏眠`背我國(guó)耕地保護(hù)政策。訂立的信托流轉(zhuǎn)合同還需向發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門(mén)備案。

(3)對(duì)信托事務(wù)運(yùn)行的監(jiān)督。對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)的管理，委托人和受益人均有監(jiān)督權(quán)。為避免各個(gè)委托人、受托人監(jiān)督事務(wù)之瑣屑，可授權(quán)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心統(tǒng)一代為監(jiān)督。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)定期審查受托人資格、財(cái)產(chǎn)狀況、經(jīng)營(yíng)情況等，受托人應(yīng)配合服務(wù)中心的審查工作，定期匯報(bào)信托事務(wù)處理情況，委托人和受益人可隨時(shí)到信托服務(wù)站或服務(wù)中心查詢相關(guān)信息。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站亦應(yīng)當(dāng)注意信托事務(wù)處理情況，及時(shí)將自己的調(diào)查情況以及農(nóng)民反映匯報(bào)給服務(wù)中心。銀監(jiān)會(huì)作為信托公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也應(yīng)盡快將土地信托納入監(jiān)管體制中。[13]

土地行政主管部門(mén)在監(jiān)督信托事務(wù)運(yùn)行中亦扮演著非常重要的角色。明確土地用途是對(duì)土地利用進(jìn)行有效監(jiān)督的前提，根據(jù)土地管理法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)政府應(yīng)做好土地利用總體規(guī)劃，明確土地用途，嚴(yán)格限制土地用途變更。為防止政府濫用權(quán)力批準(zhǔn)不合理的土地用途變更申請(qǐng)，地方各級(jí)人民政府應(yīng)遵守耕地保有量的控制指標(biāo)，確保耕地總量不減少。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)提到，“要全面落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，完善中央和地方共同負(fù)責(zé)的糧食安全保障機(jī)制。”[14]此舉不僅能促使政府加強(qiáng)對(duì)土地利用的監(jiān)管力度，亦能加強(qiáng)自我約束，減少權(quán)力濫用。

(三)完善現(xiàn)行基礎(chǔ)法律法規(guī)

鑒于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托尚處試點(diǎn)階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏，理論認(rèn)識(shí)亦顯不足，現(xiàn)實(shí)可行的是制定相應(yīng)的行政法規(guī)，為信托的推廣和運(yùn)行提供有操作性的制度保障。[15]關(guān)于土地信托登記，應(yīng)出臺(tái)可供操作的登記辦法，確保權(quán)利有效移轉(zhuǎn)與公示。耕地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年，雖《物權(quán)法》規(guī)定，承包期屆滿可按照有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包，但如何續(xù)包，新的承包期限均無(wú)明確規(guī)定，無(wú)疑阻礙了信托的發(fā)展。因此物權(quán)法需完善承包期限的規(guī)定，這不僅影響到信托的運(yùn)行，對(duì)其他流轉(zhuǎn)方式也至關(guān)重要?，F(xiàn)行各土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，包括《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《土地承包法實(shí)施細(xì)則》等應(yīng)當(dāng)明確將信托作為規(guī)范對(duì)象，增加信托為法定的流轉(zhuǎn)形式，以更好規(guī)范和發(fā)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托。再者，隨著土地權(quán)利去身份化的推行，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)及時(shí)做出修改，以符合現(xiàn)實(shí)情況和社會(huì)需要。

四、結(jié)論

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)能夠在農(nóng)民不完全失去土地的情況下實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，在最大發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，確保農(nóng)民獲得長(zhǎng)期性收益保障，在試點(diǎn)中被寄予厚望。但事實(shí)證明，缺乏明確具體的制度規(guī)范，該形式缺乏方向性的保障，無(wú)法真正發(fā)揮信托的功能與價(jià)值，但這并不代表土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中不具備可行性。若期待土地信托流轉(zhuǎn)的巨大作用，亟需對(duì)該模式提供制度引導(dǎo)，以厘清法律關(guān)系，明確權(quán)利義務(wù)，穩(wěn)定流轉(zhuǎn)秩序?；谵r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托以農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)為主要目的，若各農(nóng)戶與受托人之間的信托關(guān)系相互獨(dú)立，各信托事務(wù)的處理與收益必須完全獨(dú)立開(kāi)來(lái)，但規(guī)?；?jīng)營(yíng)可能使信托收益無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分，宜考慮設(shè)計(jì)集合型信托模式。同時(shí)完備的流轉(zhuǎn)配套制度也必不可少，政府應(yīng)扮演好引導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督的角色，加快建立信托流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，還應(yīng)出臺(tái)激勵(lì)、扶持政策，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，有效控制運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，使得土地信托穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。

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中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)22-0025-05

作者簡(jiǎn)介：曾曾，女，漢族，湖南衡陽(yáng)人，西南政法大學(xué)，本科生，研究方向：法學(xué)。

*2015年西南政法大學(xué)本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目研究成果(編號(hào)：2015-BZX-087)。