侯明昕

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇　南京　210023

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設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的明晰性與模糊性

侯明昕

南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210023

摘要：《立法法》修改后，享有地方立法權(quán)的主體從原有的49個(gè)城市擴(kuò)大至全國284個(gè)設(shè)區(qū)的市。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要舉措，但要想地方發(fā)揮更好的作用，則必須解決設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限問題。本文通過對72條的“等”以及“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”進(jìn)行分析，提出綜合界定的范圍，以期在地方立法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)立法權(quán)的公平合理配置。

關(guān)鍵詞：立法法；設(shè)區(qū)的市；立法權(quán)限；城鄉(xiāng)建設(shè)與管理

2015年3月15日，全國人大會議上正式表決通過了對《立法法》的修訂，全面賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！罢?dāng)?shù)莫?dú)立性，正當(dāng)?shù)臋?quán)利，省、市、地、縣。區(qū)、鄉(xiāng)都應(yīng)當(dāng)有，都應(yīng)當(dāng)爭。”①在面對284個(gè)設(shè)區(qū)的市的地方立法需求時(shí)，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會作為最高的立法機(jī)關(guān)，理應(yīng)授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)，使其因地制宜更加公平合理的進(jìn)行資源配置，從而更好的發(fā)揮地方的主動性與積極性，保證我國依法治國方針政策的貫徹落實(shí)。但在立法實(shí)踐中，存在了諸多問題，《立法法》72條的權(quán)限限定不夠明確，具體的內(nèi)涵和外延值得研究。

一、設(shè)區(qū)的市三大范圍權(quán)限的特性

修改后的《立法法》第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這條規(guī)定賦予了社區(qū)的市立法權(quán)限，如何理解權(quán)限涉及的三大范圍，應(yīng)當(dāng)考慮地方立法權(quán)的兩種特征：第一，執(zhí)行性立法權(quán)。我國《立法法》第64條規(guī)定：“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”。在有上位法的情況下，由于上位法規(guī)定較為抽象，為了更好的貫徹實(shí)施，可以參照地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的不平衡性做出調(diào)整，結(jié)合地方的風(fēng)俗習(xí)慣和公序良俗，從而更公平、公正的制定規(guī)范性文件，因地制宜的發(fā)揮地方主動性和積極性。第二，探索性立法。探索性立法的意思就是上位法對于需要在上位法上預(yù)先制定法律，但因立法條件不成熟、立法資源不足等因素制約著法律是產(chǎn)生，或是上位法已產(chǎn)生但較為抽象，而地方上又急需相應(yīng)的法律條款來依法辦事，從而在地方上先予以實(shí)行，這就是探索性立法。我國的《環(huán)境保護(hù)法》、《文物保護(hù)法》、還有國務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)和管理方面制定的行政法規(guī)都是關(guān)于這三個(gè)方面的立法，但立法原則性較強(qiáng)或存在立法空白，就急需放權(quán)給各地方，使得地方擁有立法權(quán)限從而因地制宜的進(jìn)行探索制定適合本地方的地方性法規(guī)。

二、列舉式條文的明晰性與模糊性

我國《立法法》的修訂過程也是幾經(jīng)波折，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍也經(jīng)歷了三稿的變化，內(nèi)容從28條變成35條，最終增加到46條。在修訂的初稿中，規(guī)定了立法范圍是城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)，此時(shí)的城市管理是一個(gè)上位概念，包含了這三個(gè)范圍；在修訂的二稿中，立法權(quán)限范圍被修改為城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)，此時(shí)的城市管理只能做狹義的解釋，因三大范圍處于并列關(guān)系。在修訂的表決稿中，立法權(quán)限范圍被修改為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)，將“城市建設(shè)”與“城市管理”合為一體表述為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”，表決稿基本延續(xù)了二稿的規(guī)定，是并列關(guān)系。從包含關(guān)系到并列關(guān)系的變化，可以看到中央在修改《立法法》的過程中，對于城市管理的概念界定也存在模糊性和界定不明的情形，這也就使得修改后這一規(guī)定列舉的設(shè)區(qū)的市的三大立法權(quán)限范圍，其中環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)爭議較小，而城鄉(xiāng)建設(shè)與管理爭議較大。

三、“等內(nèi)等”與“等外等”

修改后的《立法法》第72條規(guī)定的三大事項(xiàng)后面的“等”應(yīng)當(dāng)如何理解呢？這在實(shí)踐中爭議非常大，主要是兩派意見，“等內(nèi)等”與“等外等”?！暗葍?nèi)等”的學(xué)者認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)就是指羅列出的三大事項(xiàng)，不包括其他內(nèi)容；而“等外等”是指可以對“等”做出解釋和理解，再把對“等”的解釋納入到這個(gè)“等”里面去，那這就造成全國人大及其常務(wù)委員會對這三大事項(xiàng)的規(guī)定授權(quán)的意義大為縮減。“等外等”在這兩種情況下存在：第一，該事項(xiàng)與法律、法規(guī)所列事項(xiàng)在性質(zhì)上是等同的，即為憲法所說的同等事物同等對待，比如城鄉(xiāng)建設(shè)與管理是有立法權(quán)的，那么相應(yīng)的城鄉(xiāng)的規(guī)劃、公共和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等類似的、同等級的事項(xiàng)，也應(yīng)賦予立法權(quán)。第二，法律明確規(guī)定為“等外等”。對于這個(gè)爭議，全國人大常委會法制工作委員會主任李適時(shí)在“全面貫徹實(shí)施修改后的立法法”中明確指出：“這里的‘等’，從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)，不宜再作更加寬泛的理解。在立法工作中，如果遇到具體立法項(xiàng)目是否屬于三個(gè)方面的事項(xiàng)不好把握時(shí)，可以通過省區(qū)人大常委會法工委與全國人大常委會法工委溝通。”②

對此，筆者做如下理解：第一，此處的“等”應(yīng)為限制的等外等。對此事項(xiàng)進(jìn)行“等外等”的解釋并不表明設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的事務(wù)沒有任何邊界，正是由于城鄉(xiāng)管理的事務(wù)范圍寬泛，甚至環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)都可以歸入其中，所以應(yīng)當(dāng)對此限制，在全國人大常委會對地方立法權(quán)限做出明確的立法解釋之前，應(yīng)當(dāng)以“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理”三方面事項(xiàng)為主，與其相近的事項(xiàng)如，醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)，城鄉(xiāng)道路、水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等均應(yīng)包括在內(nèi)。第二，考慮到因地制宜，各設(shè)區(qū)的市的經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展情況各不相同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和發(fā)展需要為準(zhǔn)，充分的發(fā)揮地方積極性在權(quán)限內(nèi)充分地滿足當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄐ枨蟆?/p>

四、“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范圍界定

(一)規(guī)定的交叉重疊

“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”有兩種理解，一種是城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理，一種是城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理。這兩種理解所包含的權(quán)限范圍是不一樣的，前者除了城鄉(xiāng)的各項(xiàng)建設(shè)之外，還包括對城鄉(xiāng)各項(xiàng)事務(wù)的管理，后者則僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)及對城鄉(xiāng)建設(shè)的管理。那應(yīng)該如何理解呢？對此爭議，李適時(shí)在“全面貫徹實(shí)施修改后的立法法”中指出：城鄉(xiāng)建設(shè)既包括城鄉(xiāng)道路交通、水電氣熱市政管網(wǎng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)。城鄉(xiāng)管理除了包括對市容、市政等事項(xiàng)的管理，也包括對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理以及對行政管理事項(xiàng)的規(guī)范等。③對此權(quán)威解讀，筆者做如下理解：第一，此處的“等”應(yīng)為限制的等外等。對此事項(xiàng)進(jìn)行“等外等”的解釋并不表明設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)在涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的事務(wù)沒有任何邊界，正是由于城鄉(xiāng)管理的事務(wù)范圍寬泛，甚至環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)都可以歸入其中，所以應(yīng)當(dāng)對此限制，在全國人大常委會對地方立法權(quán)限做出明確的立法解釋之前，應(yīng)當(dāng)以“城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理”三方面事項(xiàng)為主，與其相近的事項(xiàng)如，醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè)，城鄉(xiāng)道路、水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等均應(yīng)包括在內(nèi)。第二，考慮到因地制宜，各設(shè)區(qū)的市的經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展情況各不相同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和發(fā)展需要為準(zhǔn)，充分的發(fā)揮地方積極性在權(quán)限內(nèi)充分地滿足當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄐ枨蟆?/p>

(二)綜合界定

在城市管理學(xué)領(lǐng)域中，“城市管理”這一詞的含義也是富有爭議性的，“城市管理”也具有廣義和狹義上的不同理解。廣義上的城市管理是指城市人民政府對整個(gè)城市的工業(yè)、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公安交通、城建環(huán)保、文化教育、體育衛(wèi)生、公共事業(yè)等各項(xiàng)工作的綜合管理。狹義上的城市管理是指對城市的市政工程、公用事業(yè)、園林綠化、市容和環(huán)境衛(wèi)生以及城市規(guī)劃、房地產(chǎn)等行業(yè)的管理。

筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的權(quán)限范圍應(yīng)當(dāng)包括以下事項(xiàng)：第一，工程性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括給水工程系統(tǒng)、排水工程系統(tǒng)、供電工程系統(tǒng)、燃?xì)夤こ滔到y(tǒng)、供熱工程系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生工程系統(tǒng)、通信工程系統(tǒng)、防災(zāi)工程系統(tǒng)等；第二，社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括行政管理、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、金融保險(xiǎn)、社會福利等；第三，城鄉(xiāng)規(guī)劃以及房地產(chǎn)事務(wù)的建設(shè)與管理。

“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的權(quán)限范圍不應(yīng)當(dāng)包括以下事項(xiàng)：第一，國家專屬立法事項(xiàng)。遵循法律保留原則，專屬于國家立法的事項(xiàng)只能指定法律，避免權(quán)力濫用；第二：限制公民權(quán)利增加公民義務(wù)的規(guī)章事。在沒有法律或法規(guī)為依據(jù)的地方政府規(guī)章，不應(yīng)減損公民、法人和其他組織的權(quán)利，也不得增加其義務(wù)；第三：社會經(jīng)濟(jì)立法事項(xiàng)。如特殊人群的社會保障管理的事項(xiàng)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由省級制定統(tǒng)合。

[注釋]

①毛澤東.毛澤東著作選讀(下冊)[M].北京：人民出版社，1986：731.

②全面貫徹實(shí)施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結(jié)[Z].全國人大雜志，第21期.

③全面貫徹實(shí)施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結(jié)[Z].全國人大雜志，第21期.

[參考文獻(xiàn)]

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[5]程慶棟.設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)：權(quán)限范圍與權(quán)力行使[J].政治與法律，2015(8).

中圖分類號：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0097-02

作者簡介：侯明昕(1991-)，女，漢族，吉林人，南京師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士。