彭梓哲

云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南　昆明　650221

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構(gòu)建我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的若干建議

彭梓哲

云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650221

摘要：隨著我國(guó)的法治的發(fā)展，社會(huì)大眾對(duì)于公益訴訟已不陌生。面對(duì)日益惡化的環(huán)境，我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟也在開(kāi)始試點(diǎn)，貴州省出現(xiàn)全國(guó)首例環(huán)境行政公益訴訟案，引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。本文在環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，訴前程序設(shè)置，激勵(lì)機(jī)制三個(gè)方面來(lái)提出建議，期待我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟的正式確立。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；行政訴訟；環(huán)境保護(hù)

公益訴訟的概念隨著近年來(lái)中國(guó)的法治的發(fā)展與公民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)已經(jīng)深入人心，在理論領(lǐng)域也有許多的探討，但在司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是較少。司法改革與相關(guān)立法在不斷推動(dòng)相關(guān)公益訴訟制度的建立，如環(huán)境保護(hù)法中對(duì)于環(huán)境公益訴訟有條文規(guī)定，民事訴訟法對(duì)環(huán)境公益訴訟、消費(fèi)者公益訴訟的規(guī)定。特別是2016年相繼出臺(tái)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱實(shí)施辦法)二個(gè)文件，將我國(guó)以檢察機(jī)關(guān)為主體的公益訴訟制度推向?qū)嵺`，公益訴訟更加體現(xiàn)現(xiàn)在訴訟利益在公益與私益之間的平衡。在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域中，貴州省出現(xiàn)全國(guó)首例環(huán)境行政公益訴訟案，錦屏縣檢察院訴該縣環(huán)保局行政不作為，最后以縣環(huán)保局做出行政處罰，判決確認(rèn)被告錦屏縣環(huán)境保護(hù)局怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法結(jié)案。[1]此新聞一經(jīng)報(bào)告，引發(fā)社會(huì)的熱議，社會(huì)大眾對(duì)于司法改革，對(duì)于環(huán)境的保護(hù)與環(huán)境公益訴訟都分外關(guān)注。政府對(duì)于環(huán)境的治理有著不可取代的作用，也是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能。環(huán)境行政公益訴訟作為監(jiān)督政府行為的一種方法，被大家予以眾望。大眾的參與、媒體的關(guān)注、社會(huì)團(tuán)體的成長(zhǎng)等都將成為構(gòu)建與完善環(huán)境公益行政訴訟的重要推動(dòng)力量。

一、環(huán)境行政公益訴訟

公益訴訟的概念肇始于羅馬法，古羅馬法將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟，創(chuàng)立了保護(hù)社會(huì)公共利益產(chǎn)生的公益訴訟類型。[2]環(huán)境行政公益訴訟定義在理論界存在不同觀點(diǎn)，而環(huán)境行政公益訴訟作為行政公益訴訟中的一類。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境公益行政訴訟是指“公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的與環(huán)境有關(guān)的行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法院提起的訴訟，以及法院依法進(jìn)行審理和裁判的活動(dòng)。”[3]還有學(xué)者認(rèn)為是“公民或者法人(特別是非政府組織NGO)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)(主要是環(huán)保部門，但也包括政府)的具體行政行為危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。”[4]環(huán)境行政公益訴訟對(duì)比于公益訴訟，除了有公益訴訟的特征外帶有自身的特點(diǎn)。

依據(jù)實(shí)施辦法第二十八條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒(méi)有直接利害關(guān)系，沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的，可以提起行政公益訴訟。作為環(huán)境公益行政訴訟，首先針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)以及法律授權(quán)組織在環(huán)境方面的違法行為或者不作為的行為，目的是保護(hù)公共環(huán)境利益。其次對(duì)于公共環(huán)境的侵害已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生，具有預(yù)防性。因?yàn)榄h(huán)境侵害一旦已經(jīng)造成，難以挽回，所以預(yù)防性，提前防止危害的發(fā)生也是此制度的重要價(jià)值。但在現(xiàn)行的實(shí)施辦法中的觀點(diǎn)看，還是要求受到侵害，在今后正式制度確立時(shí)可以放寬評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。最后原告主體寬泛性，無(wú)直接厲害關(guān)系人可以提起訴訟。環(huán)境公益行政訴訟應(yīng)該更好的體現(xiàn)其行政訴訟與公益訴訟的兩種屬性。在實(shí)施辦法中，以檢察機(jī)關(guān)為訴訟主體，將環(huán)境納入到了行政公益訴訟起訴的范圍，這使的對(duì)于侵害環(huán)境利益的行為有尋求行政救濟(jì)的可能。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的訴訟主體已經(jīng)從理論走向?qū)嵺`，為將來(lái)正式確立公益訴訟制度，為進(jìn)一步完善相關(guān)法律積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟原告的構(gòu)建

訴訟主體的確定在公益訴訟的制度構(gòu)建中居于核心，在環(huán)境公益訴訟中的重要性也就不言而喻了。我國(guó)的行政訴訟原告資格經(jīng)歷從“無(wú)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”逐步發(fā)展到“利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期”。[5]訴訟原告趨勢(shì)是擴(kuò)張的，符合行政法限制公權(quán)保護(hù)私權(quán)的目的。對(duì)于我國(guó)未來(lái)的環(huán)境公益訴訟原告的設(shè)計(jì)的建議，除了已經(jīng)試點(diǎn)實(shí)施辦法中的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)該還可以包括社會(huì)團(tuán)體、公民。

我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”現(xiàn)行行政訴訟法也賦予了檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督權(quán)，有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟兼有公益性與對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督性。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的優(yōu)勢(shì)有：對(duì)比于其他原告，檢察機(jī)關(guān)提起對(duì)于行政機(jī)關(guān)的訴訟時(shí)有更少的利益牽連；對(duì)于國(guó)家工作人員職務(wù)廉潔性監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)本身就有責(zé)任，對(duì)于在案件中發(fā)現(xiàn)的其他違法犯罪行為可以較為方便的提起公訴；在調(diào)查取證、訴訟能力等方面檢察機(jī)關(guān)更具對(duì)抗能力。[6]我國(guó)的社會(huì)自治能力有待提高，社會(huì)團(tuán)體的成長(zhǎng)還需要時(shí)日，檢察機(jī)關(guān)是成為訴訟主體符合理論也是現(xiàn)實(shí)需求。實(shí)施辦法第五十三條“地方各級(jí)人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)層報(bào)最高人民檢察院審查批準(zhǔn)?！睆臈l文看在試點(diǎn)階段人大常委會(huì)授權(quán)最高檢察院后，各級(jí)檢察院起訴權(quán)需要層報(bào)最高檢察院批準(zhǔn)，正式制度建立時(shí)應(yīng)會(huì)下放權(quán)力。從現(xiàn)行法律與現(xiàn)實(shí)情況看，檢察機(jī)關(guān)的原告資格的確立，將更好的發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，在未來(lái)檢察機(jī)關(guān)將成為環(huán)境公益訴訟的重要實(shí)踐主體。

社會(huì)團(tuán)體是社會(huì)治理的重要組成部分，在社會(huì)團(tuán)體中對(duì)于環(huán)境公益行政訴訟來(lái)說(shuō)最重要的可能是環(huán)保團(tuán)體，環(huán)保社會(huì)團(tuán)體組織目標(biāo)是保護(hù)環(huán)境，開(kāi)展理論倡導(dǎo)研究和實(shí)踐活動(dòng)維護(hù)環(huán)境，如果擁有訴訟資格，那提起環(huán)境行政公益訴訟將成為其維護(hù)環(huán)境公共利益的重要手段，并且社會(huì)團(tuán)體對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是私權(quán)對(duì)公權(quán)的制約與監(jiān)督，社會(huì)團(tuán)體能提起訴訟，比其他訴訟主體可能在更加具有專業(yè)性知識(shí)和公益性特點(diǎn)。社會(huì)團(tuán)體擁有的是私權(quán)，對(duì)公權(quán)制約更加透明、公正。依據(jù)《民事訴訟法》第五十五條獲得法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定對(duì)侵害環(huán)境有權(quán)提起公益訴訟的主體要求同時(shí)滿足三項(xiàng)具體要求：在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門依法登記，無(wú)違法記錄，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)滿五年。法律已經(jīng)許可社會(huì)團(tuán)體對(duì)環(huán)境提起民事公益訴訟。參照此標(biāo)準(zhǔn)我們看到，社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境民事公益訴訟起訴條件要求還是比較高的，依據(jù)《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》表明截至2012年，民間環(huán)保組織共計(jì)7881個(gè)。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查，我國(guó)的民間環(huán)保組織由政府和高校發(fā)起設(shè)立的各占到40%左右，草根的民間環(huán)保組織只占到15%。[7]可見(jiàn)如果環(huán)境公益行政訴訟若以民訴的起訴團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看全國(guó)符合環(huán)境公益訴訟合格主體還是非常少的。以廣東省為例，2014年時(shí)省內(nèi)僅有省環(huán)?；饡?huì)一家組織具有公益訴訟主體資格。[8]大部分的環(huán)保組織有官方的背景，在行政訴訟中可能有更多的顧慮。降低環(huán)保社團(tuán)提起公益訴訟的門檻，可以更好發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體力量。近日廣東省的消費(fèi)者協(xié)會(huì)針對(duì)于消費(fèi)者的公益訴訟，成立專門的消費(fèi)者公益訴訟律師團(tuán)，[9]這比較好的可以解決公益訴訟難度大、時(shí)間長(zhǎng)、專業(yè)強(qiáng)等特點(diǎn)，發(fā)揮律師行業(yè)的專業(yè)性知識(shí)，提升訴訟能力。而對(duì)于環(huán)境公益訴訟是否可以考慮律師團(tuán)體在環(huán)境行政公益訴訟中的作用，解決其他社會(huì)團(tuán)體在法律知識(shí)的可能存在的不足，為我們提供一種新的思路。

環(huán)境與公民的生活息息相關(guān)，而環(huán)境權(quán)在現(xiàn)代也逐漸被視為公民一項(xiàng)重要權(quán)利，環(huán)境公益行政訴訟被視為公眾參與環(huán)境管理的一種重要方式。我國(guó)憲法第四十一條規(guī)定，我國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。應(yīng)該說(shuō)憲法的規(guī)定是公民作為環(huán)境訴訟原告的權(quán)利來(lái)源的支撐。公民生存的環(huán)境被污染和破壞，對(duì)公民本人來(lái)說(shuō)可以很快發(fā)現(xiàn)，且有較強(qiáng)的維護(hù)動(dòng)力，而其他主體可能存有滯后或則懈怠起訴的可能性。環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞就很難恢復(fù)，賦予公民提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格可以在預(yù)防與治理環(huán)境問(wèn)題上的反應(yīng)速度更快。在一些大型項(xiàng)目建設(shè)前，可能是建設(shè)違反環(huán)境法，也可能是宣傳的力度或是與群眾的溝通不夠，暴發(fā)一些群體性事件。[10]建立環(huán)境公益訴訟可以合理表達(dá)公眾的訴求，監(jiān)督企業(yè)的行為，規(guī)制政府的執(zhí)法，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

三、訴前程序的設(shè)置

從實(shí)施辦法看，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟有前置程序，實(shí)施辦法第四十條“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)?！痹谔崞瓠h(huán)境行政公益訴訟前需提起檢察建議的方式，要求行政機(jī)關(guān)合理有效的履行職責(zé)與義務(wù)。訴前程序的設(shè)置有利于節(jié)約司法成本。作為本文中說(shuō)到賦予提起環(huán)境公益訴訟權(quán)利的三種不同主體，在社會(huì)團(tuán)體與公民提起環(huán)境行政公益訴訟前，可以要求社會(huì)團(tuán)體與公民首先請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，只有在檢察機(jī)關(guān)不受理與不起訴之時(shí)才可以自己提起訴訟。這有利于問(wèn)題解決效率的提高，也有利于檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)在環(huán)境行政執(zhí)法時(shí)做到依法行政。

將訴權(quán)賦予社會(huì)團(tuán)體與公民有存在濫訴的可能性，由此浪費(fèi)司法資源，讓相關(guān)部門疲于應(yīng)訴，這是制度的設(shè)計(jì)時(shí)要考慮的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題通過(guò)前置程序可以化解，使真正要進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的案件進(jìn)入程序。法院起訴有一定的審查權(quán)，太離譜的案件也無(wú)法真正啟動(dòng)。我國(guó)一直是個(gè)厭訴傳統(tǒng)的國(guó)家，很難出現(xiàn)濫訴的情況。當(dāng)然也要防止濫訴出現(xiàn)可能性，達(dá)到維護(hù)公益和監(jiān)督行政的目的統(tǒng)一。

四、激勵(lì)機(jī)制建立

環(huán)境保護(hù)與大眾息息相關(guān)，但是由于種種原因社會(huì)大眾的參與環(huán)境公益訴訟的熱情不是很高。從民事環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在《民訴法》法修改之前，我國(guó)各地法院探索式的受理的案件來(lái)看，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至到2012年，全國(guó)各級(jí)法院受理公益訴訟案件55件中公民個(gè)人6起，環(huán)保組織8起，行政機(jī)關(guān)與環(huán)保組織共同發(fā)起1起，環(huán)保組織與個(gè)人共同1起。而《民訴法》修改后沒(méi)有出現(xiàn)大眾預(yù)計(jì)的短期內(nèi)環(huán)境公益訴訟將呈現(xiàn)高發(fā)現(xiàn)象，新出現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟案件也幾乎很少。照成此現(xiàn)象原因很多：法律規(guī)定不太明確，制度不夠完；社會(huì)大眾訴訟能力有限，有畏訴的心理；不想承擔(dān)訴訟費(fèi)和其他的訴訟支出；環(huán)境公益訴訟門檻過(guò)高等。基于此現(xiàn)象的思考，環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)上，我們是否考慮更多的激烈機(jī)制。

誠(chéng)然公益訴訟與文化土壤、社會(huì)團(tuán)體的成長(zhǎng)、公民

的意識(shí)、司法環(huán)境等多方面因素相關(guān)，但對(duì)于諸多的公益訴訟面前的訴訟成本是重要的考慮因素之一。公益訴訟要花費(fèi)大量組織或者個(gè)人大量的時(shí)間成本、訴訟經(jīng)費(fèi)、物力投入。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，現(xiàn)行的實(shí)施辦法規(guī)定是免繳訴訟費(fèi)用的。在設(shè)計(jì)公民與社會(huì)團(tuán)體提起訴訟時(shí)，可以在訴訟費(fèi)上可以規(guī)定對(duì)于勝訴的可以免除，對(duì)于敗訴時(shí)需要繳納，但不宜過(guò)高。在美國(guó)行政公益訴訟的實(shí)踐中，“吹哨人法案”是一項(xiàng)重要的激勵(lì)制度在美國(guó)的行政公益訴訟中。

激勵(lì)機(jī)制可以使社會(huì)團(tuán)體在公益訴訟的經(jīng)費(fèi)少一些顧慮。將激勵(lì)機(jī)制與前面對(duì)于律師團(tuán)體的參與公益訴訟相結(jié)合，提高社會(huì)自治能力，喚醒更多的社會(huì)力量共同保護(hù)環(huán)境，規(guī)范政府部門的行為。通過(guò)訴訟的方式來(lái)保護(hù)環(huán)境本來(lái)就是一種較為經(jīng)濟(jì)的方式，花費(fèi)一定的資金獲得更好的環(huán)境效益、社會(huì)效益。

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中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)24-0093-03

作者簡(jiǎn)介：彭梓哲(1989-)，男，漢族，湖南常德人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，法律碩士，研究方向：民商法。