周春波

浙江時代商務(wù)律師事務(wù)所，浙江　溫州　325088

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針對我國公務(wù)員聘任制法律完善層面的探討

周春波

浙江時代商務(wù)律師事務(wù)所，浙江溫州325088

摘要：《公務(wù)員法》第十六章“職位聘任”確立了我國公務(wù)員聘任制的法律地位。試點實踐中存在的諸多問題，充分反映了現(xiàn)行《公務(wù)員法》對公務(wù)員聘任制的規(guī)定還存在定位不明、適用范圍不清、考核規(guī)制不嚴等法律問題。本文結(jié)合試點實踐，緊扣法律問題，對公務(wù)員聘任制的定位、適用范圍、考核等提出了完善措施，以期公務(wù)員聘任制在現(xiàn)行法律框架下，實現(xiàn)更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員聘任制；公務(wù)員法；定位不明；適用范圍；考核

一、引言

公務(wù)員聘任制從《中華人民共和國公務(wù)員法》實施以來便受到公眾的普遍關(guān)注，早些年爭議較多，發(fā)展較為緩慢。隨著我國對西方政府雇員的理論移植，有的學者甚至在推翻現(xiàn)行法律框架基礎(chǔ)上對“公務(wù)員全員聘任制”進行了一個展望；深圳甚至超出現(xiàn)行法律規(guī)定對2010年1月1日以后所有新進公務(wù)員一律實行聘任制。由此可見，我國現(xiàn)行公務(wù)員聘任制度還存在很多認識上、法律上的不足，以至激起了學界的激烈探討，導(dǎo)致各地試點的做法不一。本文僅在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，在承認考任制、委任制、選任制等常任制公務(wù)員仍是公務(wù)員體系的主流角色的基礎(chǔ)上，對公務(wù)員聘任制定位不明、適用范圍不清、考核缺位等問題進行了深入分析，并提供了相應(yīng)的法律完善措施，以供大家一起探討。

二、公務(wù)員聘任制的涵義

對我國公務(wù)員聘任制進行法律完善，首先要立足于我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，尤其是要對《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)進行深入系統(tǒng)的分析，才能找到我國公務(wù)員聘任制尚存的法律問題。而對公務(wù)員聘任制進行清楚的定義分析、理論分析和發(fā)展探索則是進行法律完善的先決條件。

(一)我國公務(wù)員聘任制的定義

我國的公務(wù)員錄用方式包括考任制和聘任制。部分學者卻認為我國的公務(wù)員任用方式包括考任制、選任制、委任制、和聘任制。嚴格區(qū)分四者界限，不僅對我們定義公務(wù)員聘任制有幫助，還對公務(wù)員聘任制的法律定位有幫助?？v觀整個《公務(wù)員法》的構(gòu)架體系和實際操作情況，聘任制是相對于考任制而言的公務(wù)員錄用方式，多數(shù)學者認為兩者僅適用于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而委任制是相對于選任制而言的公務(wù)員任用方式，適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。所以，聘任制作為公務(wù)員錄用的一種方式，僅僅是相對于考任制而言的。2006年1月1日施行的《公務(wù)員法》在第十六章“職位聘任”中對公務(wù)員聘任制的適用范圍、聘用程序、管理依據(jù)以及爭議解決方式等問題進行了原則性的規(guī)定，使其具有了明確的法律地位?！奥毼黄溉问侵笝C關(guān)與聘任制公務(wù)員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則簽訂聘任合同以確定雙方權(quán)利、義務(wù)。”也就是說，公務(wù)員聘任制是指機關(guān)依照法律規(guī)定，結(jié)合自身工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，對專業(yè)性較強的職位或者輔助性的職位，以聘任合同的形式與聘任制公務(wù)員建立起特殊勞動關(guān)系的公務(wù)員錄用制度。

另外，中共中央組織部和人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布的《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》將《公務(wù)員法》中對公務(wù)員聘任制原則性的法律規(guī)定進行了細化，使其更加具有可操作性，并進一步推動著試點范圍的擴大。其中第二條規(guī)定，聘任制公務(wù)員指的是“機關(guān)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費限額內(nèi)，經(jīng)中央或者省級公務(wù)員主管部門批準，以合同形式聘任、依法履行公職、由國家財政負擔工資福利的工作人員?！币簿褪钦f，盡管聘任制公務(wù)員的職位或許并非公務(wù)員體系中的常設(shè)職位，而實行廣州市住建委副總規(guī)劃師、北京市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高級主管等特定職位，盡管沒有常任制公務(wù)員關(guān)于職級的設(shè)定，但仍然屬于機關(guān)編制內(nèi)，工資亦由機關(guān)經(jīng)費承擔，其公務(wù)員身份不可否認。

(二)公務(wù)員聘任制在我國的發(fā)展

關(guān)于公務(wù)員聘任制在我國的發(fā)展，包括公務(wù)員聘任制產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和公務(wù)員聘任制在我國的試點實踐。前者，在世界范圍內(nèi)給西方的政府雇員制度和我國的公務(wù)員聘任制創(chuàng)造了大背景，讓政府人事體制改革成為一種必然趨勢。后者，在我國范圍內(nèi)實現(xiàn)了公務(wù)員聘任制從政策到法律緩步前進，從法律到試點的飛速發(fā)展。公務(wù)員聘任制在我國的起步比較晚。上個世紀80年代為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部來源不足，部方地區(qū)嘗試過干部聘任制。1993年的《國家公務(wù)員暫行條例》僅規(guī)定對部分職位實施公務(wù)員聘任制。1996年遼寧省為強化基層政權(quán)建設(shè)、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，嘗試在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實行公務(wù)員聘任制。2002年中共中央也嘗試對部分專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以實行聘任制。真正意義上來看，我國公務(wù)員聘任制經(jīng)歷了以下兩個階段：第一階段是基本界定階段。2006年開始施行的《公務(wù)員法》標志著公務(wù)員聘任制從此以后不再是一種政策，而真正從法律層面成為一種公務(wù)員的錄用方式，這也成為《公務(wù)員法》兩大亮點之一。第二個階段是試點階段。在《公務(wù)員法》實施的一年后，經(jīng)過人事部討論確定，深圳在2007年率先推行公務(wù)員聘任制，上海于2010年擬聘5個金融類聘任制公務(wù)員，并通過試點總結(jié)經(jīng)驗。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，人社部于2011年發(fā)布了《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》，2012年福建漳州、廈門相繼以聘任制的形式向海內(nèi)外公開招聘聘任制公務(wù)員。同年，江蘇實施了《江蘇省聘任制公務(wù)員管理試點辦法》(試行)，重慶兩江新區(qū)、河南部分地方也試點了公務(wù)員聘任制。隨后，山西、廣西、山東、甘肅、四川、云南等內(nèi)地省市也逐步開始了對公務(wù)員聘任制的探索。2013年遼寧沈陽公開招聘5名聘任制公務(wù)員。同年12月義烏開啟了浙江首個公務(wù)員聘任制的破冰之旅。此外，繼北京市市委組織部和人力社保局共同發(fā)布《北京市2013年公開招聘聘任制公務(wù)員公告》后，2014年初北京首次面向全國招考聘任制公務(wù)員，提供了6個高級主管的職位。

三、公務(wù)員聘任制存在的問題

從各地的試點實踐上看，公務(wù)員聘任制對引進專業(yè)性人才、矯正官僚主義作風、提高公務(wù)員的服務(wù)意識和行政管理效率起到了促進作用，但同時又存在諸多法律問題，下面緊扣現(xiàn)行《公務(wù)員法》制度框架，對部分關(guān)鍵問題進行簡要分析。

(一)公務(wù)員聘任制法律定位不明

盡管《公務(wù)員法》用整個第十六章對“職位聘任”進行了簡單規(guī)定，但由于我國的公務(wù)員聘任制起步較晚，公眾對聘任制的認識上還存在不足。不僅在理論上對公務(wù)員聘任制的定位產(chǎn)生了歧義，亦在試點中對公務(wù)員聘任制的做法產(chǎn)生了沖突。

1.公務(wù)員法律體系邏輯不清

《公務(wù)員法》實施后，近些年出現(xiàn)了一些相當開放的觀點，其中以王春業(yè)等學者的“全員公務(wù)員聘任制”為代表?！叭珕T公務(wù)員聘任制”建議擴大公務(wù)員聘任制的適用范圍，除了涉密的職位以外甚至包括領(lǐng)導(dǎo)職位都實行聘任制，并建議全國范圍內(nèi)覆蓋聘任制，加快使聘任制代替常任制的法律地位。在這個理論下提出的很多法律建議都超出了我國現(xiàn)行公務(wù)員法律框架，或許稱之為立法探討更為妥帖。之所以會產(chǎn)生這樣的歧義很大原因是因為《公務(wù)員法》將“職位聘任”單列一章。盡管這樣很好地起到了強調(diào)作用，使其成為公務(wù)員法改革的兩大亮點之一，并迅速引發(fā)公眾的激烈探討。但相應(yīng)地造成了公務(wù)員法律體系的邏輯不清，導(dǎo)致了聘任制的法律定位不明。

2.聘任制的實踐沖突

實踐做法上沖突很大程度地受法律制度上對公務(wù)員聘任制定位不清所影響。我國公務(wù)員聘任制改革剛開始，難免出現(xiàn)認識不清的問題。理論上盲目地舍近求遠，過份強調(diào)政府人事體制改革，而忽略現(xiàn)行“職位聘任”的法律缺陷，很容易導(dǎo)致各地實踐做法的沖突，也很容易導(dǎo)致聘任制推行的功虧一簣。

(二)公務(wù)員聘任制適用范圍不清

《公務(wù)員法》中對職位聘任的適應(yīng)范圍只進行了原則上的規(guī)定，具體哪些算專業(yè)性較強的職位，哪些算輔助性的職位，都還缺乏明確的規(guī)定。同時，對輔助性職位的運用需要相當謹慎，以防權(quán)力尋租等問題的發(fā)生。

1.專業(yè)性職位設(shè)置過于原則

根據(jù)我國《公務(wù)員法》第九十五條的規(guī)定，“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制?！眱深惞珓?wù)員職位可以實行職位聘任：一類是專業(yè)性較強的職位。二是輔助性職位。但值得注意的是，該條第二款同時規(guī)定了實行聘任制的禁止性條款：“前款所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制。”因為，職位一旦涉及國家秘密，通常需要很高的政治素養(yǎng)，需要較長時間的培訓(xùn)和考察。而聘任制公務(wù)員是通過合同進行聘用，事先主要審查專業(yè)技能，而對其身份、政治方面不作深入審查。縱觀整部《公務(wù)員法》都很難看到對聘任制公務(wù)員進行專業(yè)性培訓(xùn)的內(nèi)容，而且聘任合同的規(guī)定又是靈活的，很難成體系。所以，沒有一個細化的規(guī)定很難確定哪些專業(yè)性較強的職位才能有效地實施公務(wù)員聘任制。

2.輔助性職位設(shè)置弊端過多

根據(jù)《公務(wù)員法》第九十六條的規(guī)定，“聘任公務(wù)員可以參照公務(wù)員考試錄用程序，也可以直接選聘?！庇捎谳o助性職位的通常性和非專業(yè)性，年度考核內(nèi)容中又沒有專業(yè)技術(shù)方面的內(nèi)容，一般情況下只要做到普通人標準即可。很容易產(chǎn)生“走后門”、“用人為親”、“養(yǎng)閑人”等不良后果，完全起不到制度所設(shè)激勵常任制公務(wù)員的“鯰魚”作用，反而淪為降低進入公務(wù)員系統(tǒng)門檻的工具。所以，如果對輔助性職位沒有一個細化的規(guī)定，很難防止權(quán)力尋租問題的發(fā)生。另一方面，正確認識到輔助性職位的設(shè)置理念并非像專業(yè)性職位設(shè)置那樣高薪吸納人才。根據(jù)《公務(wù)員法》第九十八條規(guī)定，“聘任制公務(wù)員實行協(xié)議工資制度，通過聘任合同約定工資、福利。盡管法律中并沒明確給專業(yè)性聘員較高的工資，但結(jié)合所有試點的做法和他們專業(yè)性本身的市場價值來看，高薪吸引人才無可厚非。然而輔助性職位不同，我國目前對輔助性職位進行嘗試的試點并不多見，且多數(shù)被淪為政府部門臨時缺人的的一種解決方式，再加上輔助性聘員的準入相對簡單，加大他們的福利待遇無疑是在浪費行政資源。所以，如果對輔助性職位設(shè)置沒有一個正確的認識，很容易導(dǎo)致增加政府行政成本。

(三)公務(wù)員聘任制考核規(guī)制不嚴

我國公務(wù)員聘任制依據(jù)《公務(wù)員法》、《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》以及各地政府制定的地方管理辦法，初步構(gòu)建起關(guān)于聘任制的考核體系，但是對于考核的形式和標準卻缺乏詳細規(guī)定，所以公務(wù)員聘任制在考核制度方面還存在不少亟待解決的問題。

1.考核依據(jù)不完善

實行公務(wù)員聘任制必先考慮與其相匹配的、具有系統(tǒng)性的考核依據(jù)。首先，《公務(wù)員法》、《聘任制公務(wù)員管理試點辦法》都規(guī)定對聘任制公務(wù)員的管理依據(jù)《公務(wù)員法》和聘任合同進行，但都沒有關(guān)于兩者發(fā)生沖突時如何處理的規(guī)定。除了深圳有細化到“考核按照其所在職位類別公務(wù)員管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”以外，多數(shù)試點如河南一樣僅僅規(guī)定“考核按照聘任合同確定的崗位職責、工作任務(wù)為依據(jù)”。難免顯得依據(jù)太過單一，并且非常容易導(dǎo)致考核結(jié)果片面化。

2.考核指標不合理

西方非政務(wù)官公務(wù)員考核指標多側(cè)重于考核政府雇員的工作態(tài)度、工作成績、工作能力等方面。我國聘任制公務(wù)員的考核指標除了和常任制公務(wù)員一樣的德、能、勤、績、廉五方面，更重要的是考核關(guān)于其完成合同內(nèi)規(guī)定的任務(wù)情況。這種考核指標仍還存在三個急切需要落實的因素：一是對德、能、勤、廉的考核本身就沒有絕對的量化指標，容易淪為形式或者助長尋人情之風，影響績效考核的公正性和有效性。二是考核指標中沒有體現(xiàn)以“顧客服務(wù)”為目標價值取向，沒有將公眾對結(jié)果的滿意程度納入考核指標的重要依據(jù)之中。三是對合同任務(wù)內(nèi)規(guī)定的任務(wù)由誰來考核、怎么量化考核標準、做到考核標準的多樣性卻又不流于形式等還有待商討。

3.考核結(jié)果使用不當

我國試點中關(guān)于聘任制公務(wù)員的考核還有兩點問題：一方面，考核結(jié)果中普遍地出現(xiàn)“優(yōu)秀”和“合格”兩種成績，導(dǎo)致辦不好事的人在合同期滿仍然留在工作崗位上，使聘任制淪落成另一種形式的常任制。助長了個別聘任制公務(wù)員不求無功但求無過的心態(tài)，還使得一些真正業(yè)績優(yōu)秀的聘任制公務(wù)員得不到應(yīng)有的鼓勵，最后導(dǎo)致機關(guān)人才流失。另一方面，過去的一些觀點錯誤認為，聘任制公務(wù)員在連續(xù)被聘任滿多年、能力突出的情況下可以轉(zhuǎn)為常任制公務(wù)員。不管是從學習西方國家“公共管理理論”、“企業(yè)政府理論”來看；還是從我國推行公務(wù)員聘任制是為了引入市場機制，降低行政成本，提高行政效率，實現(xiàn)人力資源最優(yōu)化來的最終目的看；以及深圳在正式管理辦法出臺后對其早期的類似做法進行否認的實踐來看，這種觀點并不可取，它無疑是讓公務(wù)員聘任制改革走回頭路。

四、公務(wù)員聘任制的完善措施

前文在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)對公務(wù)員聘任制的法律定位不明，適用范圍不清、考核規(guī)制不嚴等方面進行了現(xiàn)狀的闡述和問題的分析。下文緊扣以上法律問題提出相關(guān)建議并作出解釋，以期實現(xiàn)聘任制在我國仍以常任制為主的公務(wù)員法律體系背景下的穩(wěn)步發(fā)展。

(一)公務(wù)員聘任制的補充地位

明確聘任制公務(wù)員的定位不僅是一個理論上的問題更是一個法律上的問題。因此確定公務(wù)員聘任制的補充地位可以首先從《公務(wù)員法》上入手，再依據(jù)法律定位對實踐做法作出相應(yīng)的法律指導(dǎo)。

1.聘任制的法律定位

結(jié)合以上理論和實踐，不難發(fā)現(xiàn)在今后很長一段時間內(nèi)考任制依舊是我國公務(wù)員最主要的錄用制度，聘任制在我國現(xiàn)行公務(wù)員體制中還處于輔助地位。公務(wù)員法律體系邏輯不清的問題，很大程度上導(dǎo)致了聘任制的定位不明。為了從法律上更加清楚地反映聘任制的補充地位以及其與考任制的相對關(guān)系，建議將“職位聘任”放入《公務(wù)員法》第四章關(guān)于“錄用”的規(guī)定中。理由有兩點，第一，目前“錄用”中全是對考任制公務(wù)員報考條件、考試方式、試用期等的規(guī)定?！奥毼黄溉巍敝械诰攀鶙l有關(guān)于聘任制還可以參照公務(wù)員考試錄用程序進行招聘的規(guī)定，基本上就可以確定聘任制和考任制是兩種相對而言的錄用制度。另外，將“職位聘任”放入“錄用”一章中還可以更正當?shù)厥蛊溉沃乒珓?wù)員準用不得錄用的條件等內(nèi)容，一舉多得。第二，“錄用”中第二十一條非常明確地強調(diào)了考試錄用的公務(wù)員職務(wù)都是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。聘任制公務(wù)員包括的專業(yè)性職位聘任制公務(wù)員由于只有短暫幾年的聘期，和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員類似，不適合作為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，而輔助性職位聘任制公務(wù)員顯然更加不適合擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。所以，將“職位聘任”放入“錄用”一章中還可以起到明確聘任制公務(wù)員都是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的作用?？偟脕碚f，將“職位聘任”寫入“錄用”一章中不僅可以使公務(wù)員法更加成體系，可以明確聘任制是相對考任制而言的一種錄用補充制度，明確聘任制仍是常任制的補充，還可以從法律上確定聘任制是在非領(lǐng)導(dǎo)性職位中實施的。所以，我們必須正視現(xiàn)階段法律框架內(nèi)聘任制只是一種錄用制度的補充方式，而且在相當一段時間內(nèi)仍將長期作為考任制的補充，這樣才能利用制度優(yōu)勢讓其充分發(fā)揮作用。

2.聘任制的實踐指導(dǎo)

從前文中關(guān)于各地試點的系統(tǒng)分析，顯然深圳的“全員公務(wù)員聘任制”的做法在目前并不值其他省市借鑒。所以，以下給其他試點地區(qū)和將要試點地區(qū)提供三點建議，以期用法律的方法糾正實踐中的錯誤做法，以逐步實現(xiàn)公務(wù)員聘任制在我國的立法完善。第一，價值是行動的先導(dǎo)，公務(wù)員聘任制的法律完善在一定程度上受到了正確價值觀的影響。作為與考任制相對而言的聘任制公務(wù)員，在任職之前即使不需要進行專業(yè)技能培訓(xùn)，也要依據(jù)《公務(wù)員法》第十章“培訓(xùn)”的規(guī)定進行職業(yè)道德培訓(xùn)，進而提高聘任制公務(wù)員價值觀念，使其充分認識到盡管聘任制現(xiàn)對于考任制而言處于錄用制度的補充地位，但自己和考任制公務(wù)員之間身份是平等的，亦有自己相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。第二，既然各地在試點過程中要強調(diào)聘任制作為錄用制度的補充，必然要注重強調(diào)職位聘任的期限性，以實現(xiàn)“公務(wù)員錄用雙軌制”下的“能進能出”。還建議對聘任期限進行分類調(diào)整，以法律形式對續(xù)簽的期限進行限制。《公務(wù)員法》中對聘任合同明確做了一到五年的時間限制，各地試點細化該期限時，不能過短，容易使機內(nèi)的工勤人員也披上公務(wù)員的身份；也不能過長，起不到刺激聘任制公務(wù)員辦事高效負責的督促作用，從而使聘任制與考任制無異?！渡钲谑衅溉沃乒珓?wù)員管理辦法》中將聘任合同分為固定期限聘任合同、無為固定期限聘任合同和以完成一定工作任務(wù)為期限的聘任合同，還規(guī)定固定期限聘任合同的首次聘期一般為三年，續(xù)聘的聘期一般為五年。顯然將完成一定工作任務(wù)作為合同期限亦要考慮《公務(wù)員法》的要求，至少是在一年以上。第三，既然各地在試點過程中要強調(diào)聘任制作為錄用制度的補充，還需完善聘任制公務(wù)員的人事爭議仲裁制度，以形成考任制公務(wù)員可以申訴、復(fù)議，而聘任制公務(wù)員可以申請人事爭議仲裁的成體系的救濟模式。讓所有的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員在面對行政機關(guān)或部門他人侵害時，都能夠依法尋求救濟補償。所以，使人事爭議仲裁制度的仲裁主體更加民主，使仲裁程序更加公開等對于公務(wù)員聘任制的法律完善，對于錄用制度的救濟成體系化而言不可或缺。只有完成以上目標，才能真正從各地試點實踐逐步推動我國公務(wù)員聘任制的法律完善，逐漸統(tǒng)一全國范圍內(nèi)對聘任制的定位，最后實現(xiàn)公務(wù)員錄用的體系化。

(二)公務(wù)員聘任制的事務(wù)明確

按照“新公共管理理論”的觀點，以彈性用人方式代替常任制，將市場的競爭機制、管理方法引入公共領(lǐng)域，為政府部門節(jié)約用人成本、提高行政效率，提高服務(wù)群眾水平，擴大公務(wù)員聘任制實施范圍，已然成為各國改革推進的必然趨勢。所以，我國現(xiàn)行法律法規(guī)在明確公務(wù)員聘任制事務(wù)規(guī)定等方面亟待新思路。

1.細化專業(yè)性職位

筆者認為，對細化專業(yè)性職位的規(guī)定可以采取一些有效辦法。首先，量化專業(yè)性較強的聘任制公務(wù)員的準入機制，嚴格在學歷、工作年限、專業(yè)技能水平等方面的準入指標?，F(xiàn)行法律中沒有關(guān)于專業(yè)性職位準入標準的規(guī)定，準入上的細化不僅可以區(qū)分哪些是專業(yè)性較強的職務(wù)，還可以有效地避免行政自由裁量權(quán)的濫用。其次，從立法的層面嚴格對聘任合同中關(guān)于專業(yè)性工作情況、專業(yè)性工作管理、和專業(yè)性工作考核等程序性內(nèi)容的規(guī)定。根據(jù)《公務(wù)員法》第九十九的規(guī)定，“機關(guān)依據(jù)本法和聘任合同對聘任制公務(wù)員進行管理?！钡珜嶋H上，聘用制公務(wù)員與機關(guān)之間法律關(guān)系的調(diào)整主要還是根據(jù)聘用合同，機關(guān)并不依該法對所聘公務(wù)員進行處罰、解聘，聘任制公務(wù)員亦不依該法提出申訴、復(fù)核。加強對專業(yè)性較強的聘任制公務(wù)員的統(tǒng)一監(jiān)管，可以更好地強調(diào)機關(guān)對聘任制公務(wù)員實務(wù)水平的專業(yè)性要求。最后，將專業(yè)性較強的聘任制公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員相對應(yīng)，實現(xiàn)公務(wù)員的分類管理。根據(jù)《公務(wù)員法》第十四條確定了國家將逐步推行公務(wù)員職位分類制度，并根據(jù)職位的性質(zhì)、特點和管理需要將公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。將專業(yè)性較強的聘任制公務(wù)員與專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員相對應(yīng)，不僅彌補了聘任制的部分不足，還可以使制度更加成體系。

2.外包輔助性職務(wù)

對輔助性公務(wù)員的聘用必須堅持成本最優(yōu)原則以節(jié)約政治成本，在堅持該原則的基礎(chǔ)上筆者對輔助性職位提出一些建議。第一，可以借鑒新家坡的實踐經(jīng)驗按照市場價的80%左右進行工資支付，差額由公務(wù)員的職位優(yōu)越感補償。既降低了政府的用人成本，常任制公務(wù)員在這樣的壓力下還會積極工作，以防被淘汰。第二，借鑒西方的政府雇員制度，將企業(yè)的管理理念和政府的管理進行充分結(jié)合，實行政府的“公司化改革”，將機關(guān)內(nèi)不涉密、輔助性的職務(wù)外包。輔助性職務(wù)外包的做法在西方國家已經(jīng)相當普遍，隨著我國政府人事體制改革的推進已經(jīng)有相當多的學者提出了這樣的建議。以余仲華等學者為代表，建議把機關(guān)內(nèi)部分輔助性業(yè)務(wù)直接外包給社會上一些專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，讓社會機構(gòu)進行勞務(wù)派遣，政府部門僅僅接受派遣、提供職務(wù)，并不給予被派遣人員公務(wù)員的身份。面對市場上眾多的服務(wù)機構(gòu)，政府可以自由選擇最經(jīng)濟的合作伙伴。盡管輔助性職務(wù)外包的做法，表面上打破了現(xiàn)行公務(wù)員聘任制的外殼，卻沒有違背整個制度原則，也沒有超出整個法律的構(gòu)架體系。所以筆者建議將輔助性職位外包，決不讓聘任制在輔助性職位的適用上形成一種養(yǎng)人的弊端。

(三)公務(wù)員聘任制的考核規(guī)范

健全的考核制度對聘任制公務(wù)員的行為可以產(chǎn)生積極的指導(dǎo)作用，然而現(xiàn)行《公務(wù)員法》中對聘任制公務(wù)員的考核還存在：考核依據(jù)不完善、考核指標不合理、考核程序不規(guī)范、考核結(jié)果使用不當?shù)葐栴}?；诠餐睦碚摶A(chǔ)，我們不妨參考外國政府關(guān)于政府雇員的考核制度，并結(jié)合我國的現(xiàn)實基礎(chǔ)對我國公務(wù)員聘任制的考核制度進行法律完善。

1.考核主體多元化

從我國目前公務(wù)員聘任制考核的主體來看，評價主體主要還是源自公共部門內(nèi)部，評價方式屬于內(nèi)部評價。引入普通公民、專業(yè)機構(gòu)等多元化的考核主體，多聽取各方聲音，才能使得考核程序更加公開、公正。首先，堅持將上級主管部門對下級的考核作為考核結(jié)果的主要依據(jù)，畢竟他們對下級工作表現(xiàn)最為熟悉。其次，引入群眾力量，適當參考公眾輿論對聘任制公務(wù)員可公開范圍內(nèi)工作業(yè)績的滿意度，不僅可以讓群眾正視、參與公務(wù)員聘任制的推進，更好地強調(diào)“以顧客為導(dǎo)向”的企業(yè)政府管理理念，還能讓考核結(jié)果更加客觀。最后，可以計劃建立獨立、統(tǒng)一的專業(yè)考核機構(gòu)，或者基于節(jié)約成本、精簡機構(gòu)的考量將部分考核工作外包給社會上值得信賴的單位、企業(yè)。

2.考核指標具體化

建立具體的考核指標十分必要。第一，對不同層次的公務(wù)員職位采取完全相同的指標，難以從側(cè)面反映出不同崗位的重要性。如果像深圳那樣依法進行分類管理改革，把職位明確劃分成綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術(shù)幾種，并根據(jù)類別的不一樣制定出不同的管理內(nèi)容。既在一定程度上體現(xiàn)了部門的工作重點，也更能體現(xiàn)公務(wù)員管理的科學性。第二，將考核標準量化，增強可操作性。將定性的指標量化，最大限度地提高結(jié)果的客觀準確性，降低主觀臆斷的幾率。還有學者甚至建議具體的量化方式最好按照不同機關(guān)的情形而定。第三，為了防止腐敗，可以考慮將“公眾評價”納入對聘任制公務(wù)員的考核指標中，最大限度地實現(xiàn)公眾參與。同時，將民主、公開納入考核指標，對防止考核指標流于形式也非常有用，只有通過信息公開讓公眾清楚聘任制公務(wù)員工作情況，才能更好地讓考核指標實現(xiàn)在民主法治框架下的良性運行。

3.考核程序規(guī)范化

我國現(xiàn)行考核程序過于單一、而且流于形式，最突出的問題在于過分注重個人小結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)評語等。由于科學的考核程序間接影響了考核的可靠性和準確性，因此還需要進一步完善公務(wù)員聘任制的考核程序。首先，可以通過培訓(xùn)等方式讓考核者和被考核者加強對考核的重視度，提高考核素養(yǎng)，熟練考核內(nèi)容。其次，有條不紊地展開考核工作，嚴格依法履行考核程序，注意不要錯把程序規(guī)范化等同于程序繁瑣化，不同考核形式可以采取不同程序。最后，加強對于考核主體的監(jiān)督，以嚴肅執(zhí)行對整個考核程序的監(jiān)督。機關(guān)內(nèi)部的考核主體既然擁有考核的權(quán)利，必然承擔相應(yīng)的責任，對考核主體進行責任評估，實現(xiàn)權(quán)責對稱，增強評估主體的責任意識。努力抓好事前控制、事中控制、事后控制，以至于愈好地實現(xiàn)公務(wù)員聘任制的程序規(guī)范化。

4.考核結(jié)果實踐化

根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，我國公務(wù)員聘任制將考核結(jié)果分為四個等次：不稱職、基本稱職、稱職、優(yōu)秀，并根據(jù)不同的考核結(jié)果來決定是否續(xù)約。然而，現(xiàn)實操作中并沒有充分實質(zhì)地利用年度考核結(jié)果。一方面，建議細化考核結(jié)果，現(xiàn)有的考核等級劃分難以體現(xiàn)公務(wù)員聘任制在實際情況中的復(fù)雜性，不僅降低了考核的準確性、客觀性，也很大程度上降低了考核的激勵作用和聘任制公務(wù)員的工作熱情。只有切實將考核結(jié)果和政府工作人員的生活待遇和社會榮譽結(jié)合起來，才能使聘任制公務(wù)員的工作更加積極主動，求真務(wù)實，力求通過自己的勤奮工作促進市場經(jīng)濟進步，使公眾得到切實利益。另一方面，將考核結(jié)果充分和加薪、培訓(xùn)、留任、開除、晉升等充分結(jié)合起來才能消除公務(wù)員隊伍中“干好干壞都一樣”的消極作風，不僅可以可以刺激聘任制公務(wù)員辦實事的積極性，還可以提高聘任制公務(wù)員服務(wù)群眾水平。

五、結(jié)語

本文通過系統(tǒng)地闡述公務(wù)員聘任制的定義、產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和從政策到法律再到試點的發(fā)展情況。在肯定我國現(xiàn)行公務(wù)員法律框架基礎(chǔ)上，分析公務(wù)員聘任制尚存的問題，并提出相應(yīng)的法律完善措施。由于我國的公務(wù)員聘任制仍處于初步階段，《公務(wù)員法》中“職位聘任”脫離“錄用”規(guī)定單列為一章內(nèi)容，造成了聘任制法律定位不明、實踐做法沖突等問題；公務(wù)員聘任制中專業(yè)性事務(wù)的規(guī)定過于原則，而輔助性的職位設(shè)置弊端過多；公務(wù)員聘任制的考核機制非常不健全，在依據(jù)、指標、程序等方面依舊存在諸多問題。除了本文所述的幾點問題，在公務(wù)員聘任制的法律完善上還存在很多挑戰(zhàn)，文章不能一一詳盡。例如本文對人事爭議仲裁、聘任合同分類等問題也只能一筆帶過。因為只有先明確找準公務(wù)員聘任制的法律定位、才能保證聘任制實踐的有序開始；只有先落實聘任制的適用范圍，才能保證聘任制公務(wù)員工作的有序展開；只有先完善考核機制，才能保證聘任制公務(wù)員的有序退出。而且，沒有健全的考核制度也很難出現(xiàn)人事爭議仲裁問題。盡管，我們對公務(wù)員聘任制的推進持積極態(tài)度，但各地也要充分考慮自身的客觀需求、財政能力等因素來保證公務(wù)員聘任制的循序漸進，一定不要超出現(xiàn)行的公務(wù)員制度框架進行任意的推陳出新。盡管公務(wù)員聘任制的法律完善難以脫離公務(wù)員人事制度改革的大環(huán)境，但還是需要適應(yīng)我國社會經(jīng)濟變革、政府管理變革腳步的宏觀背景，不斷探索自身的發(fā)展與法律完善，以期我國公務(wù)員聘任制的良性推進。

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中圖分類號：D630.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0001-06

作者簡介：周春波(1976-)，男，溫州人，民建黨會員，本科畢業(yè)于上海華東政法大學，法學學士，上海財經(jīng)大學，法律碩士，浙江時代商務(wù)律師事務(wù)所，律師，高級合伙人，執(zhí)行主任。