賈紀立

貴州師范大學法學院，貴州　貴陽　550001

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《森林法》的修改與完善

賈紀立

貴州師范大學法學院，貴州貴陽550001

摘要：我國現(xiàn)行《森林法》制定于1984年，在1998年進行了修改。到現(xiàn)在十幾年，其中許多內(nèi)容都已不能適應社會發(fā)展特別是森林資源管理的需要。對《森林法》的修改應著重確立可持續(xù)發(fā)展的原則，對森林資源科學分類，建立森林生態(tài)補償制度，加強對森林資源及其管理的科學研究，提高森林管理的科學化。

關鍵詞：森林法；可持續(xù)發(fā)展；森林生態(tài)補償；森林科學

一、現(xiàn)行《森林法》存在的主要不足

森林在生態(tài)環(huán)境領域和經(jīng)濟發(fā)展領域具有不可替代的作用，然而森林管理的法律依據(jù)《森林法》自從在1998年后一直沒有修改完善，其許多內(nèi)容已不適應森林管理的需要。其存在的問題主要有：

(一)《森林法》價值指導理念落后，無法滿足社會發(fā)展需要

任何一部法律在出臺之前，都要有一定的價值理念作指導，在相應的價值觀、世界觀指導下形成一定的法律法規(guī)，即“理想中的價值追求需要通過具體法律制度以及司法程序予以釋放、體現(xiàn)和實現(xiàn)”[1]。制定法律法規(guī)是為了滿足一定的現(xiàn)實需求，借助法律法規(guī)來實現(xiàn)一定的價值目標。通過《森林法》的具體條文可以看出，制定于1984年的森林法反映、代表了那個年代人們對森林價值、人與森林關系的看法，具體而言就是體現(xiàn)出了人類中心主義的思想。我們把森林單純的看作為滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要的資源，森林是作為生產(chǎn)資料存在的，即使是從森林生態(tài)功能的視角，比如保持水土、調(diào)節(jié)氣候，預防洪澇、荒漠化也是單純從人類自身的利益出發(fā)，只注重森林為我們提供良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境的功能，而沒有看到森林作為整個生態(tài)系統(tǒng)的一部分是人類和多種動植物賴以生存的條件。

(二)現(xiàn)行《森林法》屬于經(jīng)濟法而不是環(huán)境資源法

現(xiàn)行的《森林法》主要是一部經(jīng)濟法，普遍的觀念是《森林法》隸屬于經(jīng)濟法的法律部門之下，性質(zhì)上為經(jīng)濟法或經(jīng)濟行政法[2]。森林法的這一性質(zhì)體現(xiàn)在其關于森林一系列采伐制度上，從現(xiàn)行《森林法》的制度內(nèi)容上看，這也確實是一部不折不扣的經(jīng)濟法，或是林業(yè)行政管理法，主要的制度內(nèi)容都是針對林業(yè)產(chǎn)業(yè)進行管理的規(guī)則。這樣的法律性質(zhì)和內(nèi)容規(guī)定，忽視了森林在生態(tài)平衡、生物多樣性及生態(tài)安全方面的作用。

(三)森林產(chǎn)權制度不適應市場化環(huán)境，不利于森林產(chǎn)業(yè)發(fā)展

森林具有重要的經(jīng)濟價值，森林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開市場力量的投入，而不能僅僅依靠國家力量。同時，森林產(chǎn)業(yè)也是許多地區(qū)農(nóng)民生活的依靠，也是發(fā)家致富的依靠。雖然我國林權確認工作已基本完成，全國確權集體林地27億畝，占集體林地總面積的97.7%，發(fā)證面積占確權林地的95.5%。但配套改革還比較滯后，《森林法》中還有許多內(nèi)容帶有計劃經(jīng)濟色彩，加之帶有很強行政化管理手段，侵犯了森林經(jīng)營主體本應當享有的決策權、處置權、收益權，制約了森林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(四)《森林法》忽視了森林質(zhì)量，片面強調(diào)森林數(shù)量

雖然森林面積是衡量我國森林管理工作的重要指標，但是也決不能忽視森林的質(zhì)量。森林不僅僅是一片樹木的簡單組合，更是一種生態(tài)群落，包括喬木、灌木、草本植物、動物、土壤、溪流等，森林與其周圍環(huán)境共同構成了大多數(shù)野生動植物的生存環(huán)境。在人類中心主義思想指導下制定的《森林法》只片面看中作為木材的森林數(shù)量，而忽視了作為生態(tài)環(huán)境的森林質(zhì)量。正因為如此，雖然很多地區(qū)有茂密的的林木，森林面積很廣泛，卻被稱為“綠色沙漠”。

二、《森林法》的修改與完善

根據(jù)現(xiàn)行《森林法》存在的問題與森林資源保護和管理的需要，應該在以下方面對其加以完善：

(一)在總則中明確森林管理的價值取向與理念，明確森林資源的保護與管理以可持續(xù)發(fā)展為基本原則

簡單來說，森林資源具有生態(tài)價值和經(jīng)濟價值。生態(tài)功能具有可持續(xù)性、公共性和非排他性，一個社會健康、可持續(xù)的發(fā)展離不開森林生態(tài)功能的發(fā)揮，無論對當代人而言還是后代人來說，生態(tài)功能都是森林的基礎價值。而且森林生態(tài)功能的發(fā)揮需要長時間的積累，一單被破壞短期內(nèi)難以恢復，如果森林得到良好保護，則可以恩澤后代。對于森林的經(jīng)濟價值而言，當代人對森林產(chǎn)品的需求可能是無限大的，如果優(yōu)先滿足當代人的需求，后代人的需要一定會無法得到保障。只有先保障后代人的基本需要，再來確定當代人的需要。所以，在可持續(xù)發(fā)展原則的指導下，必須把森林資源的保護放在第一位，其砍伐利用放在第二位。

(二)對森林資源的分類應科學合理

改變目前以森林的經(jīng)濟用途為分類的標準的現(xiàn)狀，把森林分為生態(tài)林與非生態(tài)林，一般情況下生態(tài)林為國家所有，以實現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境功能為主，在不損害森林生態(tài)質(zhì)量的前提下向公眾開放，允許進行觀光、徒步旅游開發(fā)等活動。國有生態(tài)林應主要位于生態(tài)脆弱地區(qū)和具有重要生態(tài)價值的區(qū)域。同時應借鑒國外先進經(jīng)驗，比如借鑒美國《荒野法》把部分國家所有的生態(tài)林劃定為“荒野和原始地帶”，對其進行永久保護。還可以學習美國森林法中的“無路創(chuàng)設權”，賦予森林管理部門指定“無路的”區(qū)域的權利，在這些區(qū)域內(nèi)不得修建任何道路，使這些區(qū)域獲得了與原始荒野同等程度的保護。

(三)《森林法》應規(guī)定森林生態(tài)補償相關內(nèi)容，建立并完善森林領域的生態(tài)補償制度

《環(huán)境法》第三十一條提出：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”這一條文應該在《森林法》中得到體現(xiàn)。雖然森林的生態(tài)環(huán)境功能應該由國家所有的生態(tài)林來承擔，但集體、個人、企業(yè)植樹造林、保護培育生態(tài)林的行為也應該得到鼓勵、支持，其為生態(tài)林的發(fā)展壯大所作出的犧牲應得到補償。何況，森林資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值具有不可分割性，即使是以實現(xiàn)經(jīng)濟價值為目的非生態(tài)林，也具有一定程度的生態(tài)功能，比如果樹林，雖不如生態(tài)林那樣具有明顯的生態(tài)價值，其在保持水土、凈化空氣等方面仍然具有一定的作用?；蛘哂貌牧?，雖然最終要被砍伐，但其在生長過程中依然可以發(fā)揮明顯的環(huán)境價值。這就屬于非生態(tài)林生產(chǎn)過程中的的外部性，不同于大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中排放廢水、廢氣、廢渣所具有的負外部性，森林產(chǎn)品的生產(chǎn)過程具有明顯的正外部性。經(jīng)濟林的開發(fā)利用，比如對用材林、薪炭林的砍伐并不是對環(huán)境的破壞，而是其正外部性的結(jié)束。而森林生態(tài)補償就是對非生態(tài)林正外部性的補償，從而減輕森林種植的成本，鼓勵更多主體植樹造林，保護森林資源，增加森林資源的存量。

(四)森林主管部門要轉(zhuǎn)變職能，具體制度內(nèi)容應從木材管理轉(zhuǎn)向國有生態(tài)林的保護、生物多樣性維護以及為林權主體提供技術服務

現(xiàn)行《森林法》中規(guī)定最為詳細的內(nèi)容是木材管理體系，該體系是以采伐管理為基點建立起來的體制龐大且結(jié)構復雜的行政管理制度。未來的《森林法》應改變林業(yè)主管部門的職責，把重點轉(zhuǎn)向森林生態(tài)系統(tǒng)的維護，包括根據(jù)生態(tài)科學原理，摸底并擴大生態(tài)林面積，優(yōu)化生態(tài)林分布區(qū)域，提高生態(tài)環(huán)境脆弱或具有重要生態(tài)價值的地區(qū)的森林覆蓋率。同時對森林質(zhì)量進行評定，對森林的保護不只是擴大面積，更要提高森林的質(zhì)量，做到科學保護。

(五)《森林法》中應加入更詳細、更實際的加強森林科學研究的條文，重視森林科學在森林資源保護中的地位

現(xiàn)行《森林法》在總則第六條規(guī)定：“國家鼓勵林業(yè)科學研究，推廣林業(yè)先進技術，提高林業(yè)科學技術水平?！钡^于籠統(tǒng)和原則，也沒有相應的配套制度。森林以及對森林的管理是一個比較復雜的過程，涉及到生態(tài)學、農(nóng)學、動植物學、管理學、經(jīng)濟學等多個學科的交叉，加強、鼓勵政府、高校、社會團體等對森林以及森林資源管理的研究，并建立相關制度來確保森林管理活動能夠按照科學研究成果的指導來進行，從而實現(xiàn)森林管理活動的科學化、合理化?？梢砸?guī)定森林主管部門在制定森林資源管理計劃時必須就生態(tài)、經(jīng)濟、氣候等事項咨詢相關的科學技術委員會，對是否采納其意見做出說明并備案。

[參考文獻]

[1]張?zhí)m.我國森林法價值理念的歷史嬗變與森林法的修改[J].世界林業(yè)研究，2011(8)：13.

[2]魏華.森林法修改的若干問題[J].生態(tài)經(jīng)濟，2014(10)：157.

中圖分類號：D922.63

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0183-02

作者簡介：賈紀立(1986-)，男，漢族，貴州師范大學法學院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法。