劉召生

日照市人民政府法制辦公室，山東　日照　276826

法治政府建設實踐中政府法律顧問制度的完善

劉召生

日照市人民政府法制辦公室，山東日照276826

摘要：十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的改革目標。近年來，我國各地政府法律顧問制度建設已經(jīng)有所成效，但總體來看，仍然存在著一些問題：相關保障不足，法律顧問制度缺乏足夠的支撐；政府法律顧問(團)人員組成單一；政府法律顧問成員評選機制有漏洞。這些問題嚴重阻礙了法治政府建設的進一步發(fā)展，為此我們應該建立科學規(guī)范、行之有效的政府法律顧問管理體制；加強對政府法律顧問工作的保障力度(經(jīng)費和人才)；積極學習其他地區(qū)先進的管理經(jīng)驗，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度。我們需要準確定位政府在法治建設中的作用，促使制度更加健全，逐步完善政府法律顧問制度。

關鍵詞：法治；法律顧問；制度；地方政府

一、引言

法律顧問乃至政府法律顧問，在上個世紀八九十年代就已經(jīng)出現(xiàn)。沿海城市諸如深圳是較早成立市政府法律顧問室、并由市政府聘請政府法律顧問的城市之一。加快法治政府建設一直是我國政府的目標之一。2004年3月，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標。2010年10月10日，國務院印發(fā)《國務院關于加強法治政府建設的意見》提出：新形勢下深入貫徹落實依法治國基本方略，全面推進依法行政，進一步加強法治政府建設。2014年10月20日至23日在北京召開的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中更是明確提出“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的改革目標。近年來，各地方政府積極貫徹中央有關會議精神及相關指導文件，加強法治政府建設，全面轉(zhuǎn)型服務政府，政府法律顧問的功能有很大增強，但總體來看，仍然存在著一些問題：相關保障不足，法律顧問制度缺乏足夠的支撐；政府法律顧問(團)人員組成比較單一；政府法律顧問成員評選機制上有不足。

二、政府法律顧問制度建設中的問題

(一)相關保障不足，法律顧問制度缺乏足夠支撐

1.法律支撐不足

目前我國尚未對各級政府法律顧問制度建設做出統(tǒng)一的規(guī)定，政府法律顧問制度的建立依靠地方領導的政治覺悟及法治素養(yǎng)高低，一旦地方政府領導弛于政務亦或者是對法律顧問制度重視程度不夠，則法律顧問制度往往形同虛設。除此以外，一個地區(qū)各個單位標準不統(tǒng)一或者是壓根就沒標準，造成了地區(qū)內(nèi)部的不同，不利于依法行政，更不利于法律顧問制度的建設與完善。在落實相關政策過程中，常常出現(xiàn)責任主體不明確的現(xiàn)象，有的為了應付上級檢查，往往拉大旗作虎皮，在文件的起草和規(guī)劃階段大張旗鼓，真正到了落實的階段卻流于形式。這種形式主義導致了法律顧問制度缺乏支撐。

2.經(jīng)費支撐不足

經(jīng)費支撐不足，致使政府法律顧問制度難以正常運轉(zhuǎn)。當?shù)卣窗逊深檰栔贫冉ㄔO所需費用列入財政預算，法律顧問制度建設各項工作諸如法律顧問機構(gòu)、人員的組建無法完成，出具法律意見書前所需的謹慎性的調(diào)查活動無法進行?，F(xiàn)階段，政府法律顧問的勞動報酬較低，有的甚至是無償勞動，法律顧問的積極性得不到提高。缺乏相應的資金支持使得政府法律顧問制度建設困難重重。

(二)法律顧問成員管理評估上有漏洞

1.政府法律顧問(團)人員組成單一

政府的法律顧問過于依賴于律師。然而律師自身都有較多的社會業(yè)務，他們不但要參與社會上法律事務，而且還要應付與政府繁雜的關系，因為他們本身也是社會群體的一員，在與政府接觸的過程中往往有著其他的考慮，這就使得他們顧慮重重，效果不是很明顯。除此以外，由于財力有限，政府往往聘用一些知名度不高、業(yè)務水平較低的律師，降低了辦事效率。另一種情況就是政府在組建法律顧問制度時走向了另一個極端，政府偏愛選擇那些社會形象好、知名度高的律師，把大量事務全都交給他們?nèi)マk，視他們?yōu)槿苋?，其實這些知名度高的律師不可能包辦所有事務，除此以外聘請知名度高的律師費用較高也是一個嚴重的問題。

2.政府法律顧問成員評選機制有漏洞

目前，在政府法律顧問成員評選上，主要方式為政府法制機構(gòu)進行初選，然后征求有關司法部門意見。如此選聘法律顧問，缺少競爭機制，有失公平。這樣的評選機制不但不利于政府法律顧問制度的健康發(fā)展，而且對法律顧問自身的提高起到了阻礙作用。

三、政府法律顧問制度的完善

(一)積極學習其他地區(qū)先進的管理經(jīng)驗，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度

山東省政府辦公廳于2014年5月4日印發(fā)《山東省人民政府辦公廳關于建立政府法律顧問制度的意見》對山東省建立政府法律顧問制度提出了明確要求：縣級以上人民政府應當依托本級政府法制機構(gòu)，建立政府法律顧問制度。各級政府法制機構(gòu)負責對本級政府所屬部門、機構(gòu)的政府法律顧問工作進行指導和規(guī)范；各縣(市、區(qū))政府法制機構(gòu)負責對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、街道辦事處的政府法律顧問工作進行指導和規(guī)范；省政府法制辦負責對全省政府法律顧問工作進行指導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

據(jù)《內(nèi)蒙古日報》報道：在內(nèi)蒙古自治區(qū)12個盟市中，呼倫貝爾市于2014年在全市下發(fā)通知，率先推行法律顧問制度。截至2014年底，自治區(qū)各級政府及政府工作部門共聘請律師事務所擔任法律顧問有550家，同比增長62.7%。其中自治區(qū)、盟市、旗縣三級政府聘請律師事務所擔任法律顧問156家，三級政府工作部門聘請律師擔任法律顧問320家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(蘇木)政府及其工作部門聘請律師擔任法律顧問74家。2014年鄂爾多斯市在解決湖水污染問題中，法律顧問深入現(xiàn)場調(diào)研，了解群眾訴求。讓群眾懂得家鄉(xiāng)生存環(huán)境的中重要性，要依法依理解決環(huán)境治理和生態(tài)保護過程中存在的問題，從而架起了政府與牧民對話的橋梁，誤會得以澄清。通過這件事，使得政府法律顧問在烏審旗政府中的重要性得以凸顯。他山之石可以攻玉，地方政府完全可借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度。

(二)建立科學規(guī)范、行之有效的政府法律顧問管理體制

管理體制不規(guī)范，是導致政府法律顧問制度難以充分發(fā)揮作用的重要原因。在選擇顧問成員及選擇機制中也有較大不足，司法行政部門直接推薦的方式不利于選撥高水平有素質(zhì)的律師參與工作，而且這又為私人關系徇私舞弊提供了方便。因此地方領導干部思想的重視與否是建設法律顧問制度的重要因素。要加強地方法律顧問方面的宣傳，以學習貫徹十八屆四中、五中全會精神為契機，使領導干部從理論上明白建立和施行政府法律顧問制度的必要性。海南省自2005年3月建立省政府首席法律顧問制后明確要求，海南省人民政府的紅頭文件報送省長簽發(fā)之前，必須有省政府首席法律顧問附署意見。

制定《政府法律顧問工作規(guī)則》，明確政府法律顧問的工作職能范圍和相應的權(quán)利等，確保法律顧問的工作得以正常開展。明確政府法律顧問的職責，主要是其監(jiān)督權(quán)的規(guī)范保障。如今的情況是在法律顧問的監(jiān)督權(quán)方面，缺乏相應的法律法規(guī)更別說行政參與權(quán)受到行政機關侵害的救濟方法了。因此，應當完善監(jiān)督行政規(guī)范，要明確政府法律顧問對政府履行職責的參與權(quán)、督促權(quán)、評價權(quán)，以及對政府未履行義務的申訴權(quán)、補救權(quán)和控告權(quán)。

(三)加強對政府法律顧問工作的保障力度

1.經(jīng)費保障

《吉林省政府法律顧問工作規(guī)則》第30條明確規(guī)定，法律顧問“為省政府及其領導決策辦理法律事務和提供法律咨詢不付酬金”。這種規(guī)定對提高律師的積極性和完善政府法律顧問工作有著嚴重的缺陷。因此應當調(diào)整政府財政關于法律顧問制度建設方面的預算，把法律顧問的活動支出納入政府財政預算中。要對所需費用有一個科學的預算安排，在年初的兩會報告上就要對該項款項進行細致規(guī)定，設立法律顧問方面的專項資金。在實行的過程中，對于法律顧問建設成效顯著的地區(qū)，要實行獎勵性專項撥款。

在爭取上級政府支持的同時，政府要依據(jù)向社會力量購買服務的相關規(guī)定，將政府法律顧問服務費列入政府向社會力量購買服務的指導目錄。對政府法律顧問的服務項目，由政府來制定具體費用標準，依據(jù)國家財務會計相關法律法規(guī)的規(guī)定，對法律顧問的費用要科學管理。嚴格規(guī)范法律顧問人員的出差經(jīng)費和各種活動報銷審批，防止各種弄虛作假行為。

2.人才保障

政府在對經(jīng)費方面有了充足的預算之后，要分批次分情況選聘各層次各領域的律師，以此來增強法律顧問的規(guī)范性。從長遠來看，調(diào)整司法行政和法制辦的職能，除了應當暢通執(zhí)業(yè)律師成為政府雇員的通道，以提高法律顧問的專業(yè)性和獨立性外，政府還應當積極接受社會的監(jiān)督，使有知識有素養(yǎng)的非法律人士參與，提高法律顧問的透明度及廣泛性。

四、結(jié)語

政府法律顧問制度建設對于法治政府建設有著至關重要的意義，黨的十八大報告明確提出了“到2020年法治政府基本建成”的目標，實現(xiàn)這一目標，政府固然是責任主體，同時也需要社會各界積極參與。在新形勢下，政府應該積極轉(zhuǎn)變角色，打造陽光政府、責任政府。它在內(nèi)涵上有別于政府法制工作者、公職律師和政府律師，在功能上立足于規(guī)范政府立法行為、提升行政決策水平和促進政府嚴格執(zhí)法，在權(quán)能上享有決策介入權(quán)、決策審查權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)等。

要努力推進從“法律咨詢者”向“法治守護者”的角色轉(zhuǎn)變，完善相應法律法規(guī)的建設，制定類似于《政府法律顧問管理規(guī)定》的法律規(guī)范，努力探索適合本地區(qū)的法律顧問制度，統(tǒng)一管理模式。明確職責，進行體系建設。以建立科學規(guī)范、行之有效的政府法律顧問管理體制，加強對政府法律顧問工作的保障力度。總之，建立健全政府法律顧問制度任重而道遠，需要我們不斷努力進行法律法規(guī)制度上的創(chuàng)新。

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中圖分類號：D926.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0150-02

作者簡介：劉召生(1979-)，男，漢族，山東五蓮人，法學學士，現(xiàn)任職于日照市人民政府法制辦公室，長期從事行政復議和行政應訴工作。