何　丹　許園園

武漢工程大學(xué)，湖北　武漢　430205

論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的保障

何丹許園園

武漢工程大學(xué)，湖北武漢430205

摘要：近年來(lái)各種緊急事件接踵而至，公民權(quán)利也因此頻頻受到侵犯。隨著法治建設(shè)的日益健全，國(guó)家予以高度重視。因?yàn)楣裉幱谌鮿?shì)，所以其基本權(quán)利容易受到侵犯，那就有必要加以保護(hù)。目前，我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，國(guó)家的緊急權(quán)力也因此欠缺有力的規(guī)制，相關(guān)的信息披露制度、應(yīng)急制度、監(jiān)督和救濟(jì)制度都在一定程度存在不完備，導(dǎo)致緊急權(quán)力在實(shí)踐中運(yùn)行不暢，公民的基本權(quán)利常常受到侵害。因此，有必要制定相關(guān)法律，完善相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)緊急狀態(tài)下公民權(quán)利保障。

關(guān)鍵詞：緊急狀態(tài)；公民；基本權(quán)利；保障

在社會(huì)主義法治國(guó)家，保護(hù)公民基本權(quán)利是國(guó)家應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。在非常狀態(tài)下社會(huì)秩序動(dòng)蕩，公民基本權(quán)愈加弱化，權(quán)利空間迅速退縮，所以有必要加以保護(hù)。

一、緊急狀態(tài)下保障公民基本權(quán)利的必要性

(一)公民的基本權(quán)利容易被侵犯

在正常狀態(tài)下，強(qiáng)大的公權(quán)力都會(huì)造成對(duì)公民權(quán)利的侵害，更何況是在緊急狀態(tài)下，權(quán)力的高度集中更容易造成濫用。出于利益衡量的考慮，以公共利益優(yōu)先的原則通常要求個(gè)人利益作出讓步，服從公共利益。那么當(dāng)政府隨意以“公共利益”為借口濫用權(quán)力時(shí)，緊急狀態(tài)就會(huì)“被用來(lái)作為減損人權(quán)和通過(guò)嚴(yán)苛的手段和武力以少數(shù)人的觀點(diǎn)來(lái)取代一致同意的政治解決辦法的借口”。①自由裁量權(quán)無(wú)限擴(kuò)展，在沒(méi)有法律授權(quán)下，權(quán)力無(wú)以限制；在沒(méi)有司法監(jiān)督下，權(quán)力更為所欲為，照這種情形下去，公權(quán)力擴(kuò)張，私權(quán)利斂縮，公民的權(quán)利就更易受到侵犯。

(二)現(xiàn)行《憲法》的要求

現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，國(guó)家主席和國(guó)務(wù)院有權(quán)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。國(guó)家主席根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，宣布全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)；國(guó)務(wù)院決定并宣布省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。憲法是肯定公民的基本權(quán)利的，規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。憲法是我國(guó)的根本大法，具有最高的法律地位，是保障緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利最權(quán)威的法律。

(三)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求

法律是治國(guó)之重器，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家必須堅(jiān)持立法先行。那么無(wú)論是在正常還是非正常狀態(tài)下，凡是社會(huì)生活需要法律作出相應(yīng)的規(guī)定調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)制定法律、法規(guī)、規(guī)章，使各方面都做到“有法可依”。并且要恪守以民為本、立法為民，因?yàn)榉ㄖ蔚恼嬷B在于對(duì)人民根本利益的維護(hù)，在于對(duì)人權(quán)的尊重和保障。非正常狀態(tài)下，社會(huì)秩序混亂，公民權(quán)利的侵犯更容易發(fā)生，所以要貫徹十八屆四中全會(huì)的精神，堅(jiān)持社會(huì)主義法治國(guó)家的理念，一切以人民利益為主。

二、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障方面存在的問(wèn)題

(一)缺乏統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》

我國(guó)是在2004年修訂憲法之后，才開始有緊急狀態(tài)相關(guān)的立法。目前為止我國(guó)關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定分散于《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等多部法律中，這樣針對(duì)不同種類的突發(fā)事件單獨(dú)立法，難免會(huì)有矛盾之處，可能會(huì)導(dǎo)致“惡法”。一部完整的《緊急狀態(tài)法》的缺失，會(huì)帶來(lái)許多弊端。具體體現(xiàn)在：分散的單行法律、法規(guī)僅僅是對(duì)某一種緊急狀態(tài)或其中某一方面進(jìn)行規(guī)范，而無(wú)法應(yīng)對(duì)綜合問(wèn)題，一旦情況緊急復(fù)雜，極易造成混亂。其次，“有法可依”是依法行政的前提，我國(guó)在處理緊急事務(wù)時(shí)，無(wú)法可依那是司空見慣，這樣容易導(dǎo)致緊急權(quán)力的濫用。

(二)現(xiàn)有應(yīng)急制度信息披露不健全

信息公開是社會(huì)主義法治國(guó)家必須履行的應(yīng)然義務(wù)，信息公開制度要求以公開為原則，不公開為例外。然而在近些年的重大緊急事件中，“不公開為例外”被做了擴(kuò)大解釋。如2015年8月12日發(fā)生的塘沽爆炸案。事故發(fā)生之后，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)救援情況的最新消息以及事故發(fā)生后所造成的經(jīng)濟(jì)損失，周邊環(huán)境監(jiān)測(cè)的具體情況，并沒(méi)有得到確切的回復(fù)；新聞發(fā)布會(huì)的媒體直播多次被中斷；對(duì)于?；返臄?shù)量與品類久未公布；“不知道”、“不了解”、“不清楚”成為回應(yīng)輿論追問(wèn)的主要關(guān)鍵詞……正是因?yàn)闊o(wú)法獲得有效確切的相關(guān)消息，網(wǎng)民只能跟隨那些自認(rèn)為的真相。②公眾猜忌，謠言盛行，社會(huì)秩序混亂。由此看出，無(wú)論是在立法還是實(shí)踐中，信息披露都是存在缺陷的。

(三)現(xiàn)有應(yīng)急制度不完善

緊急狀態(tài)總是突然發(fā)生，給公民的基本權(quán)利造成損害。但是相關(guān)法律對(duì)于各級(jí)政府及其相關(guān)的職能部門在緊急狀態(tài)下能夠采取的緊急措施沒(méi)有作出具體詳細(xì)的規(guī)定。其次是“獨(dú)攬型”應(yīng)急管理體制存在一定的弊端，上級(jí)政府在突發(fā)事件應(yīng)急處理中管理較多，地方政府依賴思想較重，獨(dú)自應(yīng)付突發(fā)事件的職權(quán)和責(zé)任較少。這種欠缺的應(yīng)急制度不僅不能及時(shí)有效的使公民的基本權(quán)利得到保障，反而會(huì)使原本就很脆弱的公民基本權(quán)利變得更加脆弱，這也是政府工作不到位的表現(xiàn)。③

(四)缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制

國(guó)家權(quán)力有義務(wù)保障公民基本權(quán)利不被侵犯，公民也要充分行使監(jiān)督權(quán)。但現(xiàn)實(shí)生活中，緊急權(quán)的行使缺少一定的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致緊急狀況突然發(fā)生時(shí)，公民遭受侵害。此外，在我國(guó)現(xiàn)行法律中，《憲法》規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可行使憲法解釋權(quán)(憲法第67條)。但在實(shí)踐中，該機(jī)關(guān)幾乎不行使這一權(quán)限，通常也不可能對(duì)公民的各項(xiàng)基本權(quán)利的具體內(nèi)容和保障方式進(jìn)行逐一的具體解釋。④無(wú)法實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督權(quán)。對(duì)于救濟(jì)權(quán)，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》僅規(guī)定了公民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，而對(duì)其內(nèi)容和受保障的方式卻沒(méi)有具體條款說(shuō)明，使公民在遭受到侵害后只能通過(guò)普通的法律進(jìn)行救濟(jì)。而目前我國(guó)普通法律的救濟(jì)制度，只針對(duì)特定情形的部分憲法權(quán)利有效，而非適用所有的憲法權(quán)利。

三、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利保障的完善

(一)制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》

制定《緊急狀態(tài)法》，全面規(guī)范緊急權(quán)力的行使，是在緊急狀態(tài)下保障公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定了緊急狀態(tài)的決定機(jī)關(guān)及宣布主體，現(xiàn)在我們?nèi)砸劳杏诂F(xiàn)行憲法，制定出一部專門的《緊急狀態(tài)法》，并將其作為我國(guó)實(shí)行緊急狀態(tài)法律制度的根本大法。⑤

新制定的《緊急狀態(tài)法》可以將引起緊急狀態(tài)的不同起因作出分類，如戰(zhàn)爭(zhēng)、突發(fā)事件、恐怖事件、重大突發(fā)性工業(yè)事故、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、突發(fā)性自然災(zāi)害等，針對(duì)這些危急局勢(shì)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和共同點(diǎn)，擬定一些普遍適用的處置原則和方法，以便在出現(xiàn)新的復(fù)雜情形時(shí)有法可依。同時(shí)利用現(xiàn)有法律法規(guī)，綜合考慮，形成一個(gè)完善的法律制度體系。其次，具體規(guī)定公民基本權(quán)利保障的問(wèn)題，明確規(guī)定緊急權(quán)利行使的條件、程序、期限、結(jié)束等問(wèn)題，以及相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)越權(quán)、違規(guī)承擔(dān)的法律責(zé)任等問(wèn)題。

(二)完善信息公開制度，保障公民知情權(quán)

知情權(quán)是緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利中重要的權(quán)利之一，能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)外公布緊急情況的相關(guān)信息，一方面能夠消除猜忌和恐慌，有助于社會(huì)秩序的穩(wěn)定；另一方面也能增強(qiáng)政府的公信力。

近些年，政府經(jīng)歷了一系列緊急事件的考驗(yàn)，應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程中，在信息公布方面，從嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)變?yōu)楣_透明，特別是在2008年《政府信息公開條例》出臺(tái)以后，政府與公眾進(jìn)行溝通、對(duì)話，使得信息公開制度又向前邁進(jìn)了一步。但當(dāng)今社會(huì)瞬息萬(wàn)變，緊急事件的發(fā)生更加頻繁而多樣化，不斷加強(qiáng)的法治社會(huì)對(duì)信息公開有了新的要求。那么完善信息公開制度，我們需要做到：第一，多渠道收集信息，對(duì)各種收集的信息進(jìn)行甄別、整理，力求向公眾公布最真實(shí)、最準(zhǔn)確的消息；第二，信息的發(fā)布要快而準(zhǔn)，政府就突然發(fā)生的危機(jī)事件要第一時(shí)間發(fā)布；第三，發(fā)布的信息應(yīng)當(dāng)包含緊急局勢(shì)的相關(guān)情況，行使行政緊急權(quán)力的主體及權(quán)力，緊急措施的認(rèn)定、緊急狀態(tài)下違法行為的后果以及權(quán)利受到侵害時(shí)尋求救濟(jì)的手段。總的來(lái)說(shuō)，就是政府在處理各類緊急事件時(shí)，必須改“瞞”為“告”，做到以“信”止“謠”。

(三)設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，健全預(yù)警應(yīng)急機(jī)制

緊急狀態(tài)下，一個(gè)高效率的行政機(jī)關(guān)在組織人力物力財(cái)力應(yīng)對(duì)危機(jī)上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是突發(fā)性緊急事件總是讓人措手不及，使得政府部門難以獨(dú)當(dāng)一面。因此有必要設(shè)立一個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，提高應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的效率。這個(gè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在緊急狀態(tài)下制定方案，整合資源，調(diào)配人力，與其他有關(guān)部門積極溝通協(xié)作。“該機(jī)構(gòu)可以依法享有危機(jī)管理方面的協(xié)調(diào)、調(diào)度、政策制定、信息處理等權(quán)力。平時(shí)各部門有關(guān)危機(jī)的分門別類的信息傳遞到該機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)分析、辨別、整理，一方面反饋回各部門，另一方面定期向政府最高決策層匯報(bào)?！雹?/p>

應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的的運(yùn)作往往決定突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的成敗和效率。完善的預(yù)警機(jī)制則有利于應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在處理緊急概況時(shí)更加順利。預(yù)警機(jī)制的目的在于防患未然，對(duì)突發(fā)緊急危機(jī)的發(fā)生及后果進(jìn)行預(yù)告和警告并制定預(yù)案，最大限度地防止危機(jī)的爆發(fā)和減少危機(jī)帶來(lái)的破壞。健全預(yù)警機(jī)制，就應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)專門的常設(shè)性預(yù)警機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)警與協(xié)調(diào)，在危機(jī)爆發(fā)前能夠提前識(shí)別各種突發(fā)性事件，列出任何可能導(dǎo)致危機(jī)的狀況，并及時(shí)處理。

(四)完善緊急狀態(tài)下的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制

緊急狀態(tài)下，國(guó)家為了盡快消除緊急狀態(tài)帶來(lái)的不利影響，以期恢復(fù)正常社會(huì)秩序，必然會(huì)擴(kuò)大自由裁量權(quán)。所以要對(duì)權(quán)力的運(yùn)行加以制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使行使緊急權(quán)利的機(jī)關(guān)在法治范圍內(nèi)活動(dòng)。

無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利，完善的法治，必然要求公民基本權(quán)利在受到非正常或非法侵害時(shí)予以必要的救濟(jì)。具體包括：憲法救濟(jì)、司法救濟(jì)、行政救濟(jì)、國(guó)家賠償和補(bǔ)償。憲法作為保障我國(guó)公民基本權(quán)利的根本大法，在緊急狀態(tài)下，更要對(duì)公民進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。在西方國(guó)家，被認(rèn)為“保障人民權(quán)利的有效形式”，即是以美國(guó)為代表的違憲審查制度。⑦這在我國(guó)缺乏操作性，所以必須在這方面加以完善。緊急狀態(tài)下國(guó)家行使緊急權(quán)力，若是純粹的國(guó)家行為，那它不屬于法院受案范圍。但是進(jìn)入緊急狀態(tài)后，國(guó)家采取的一系列具體緊急強(qiáng)制措施，則具有可訴性。司法作為保護(hù)公民基本權(quán)利的最后一道防線在這個(gè)時(shí)候就應(yīng)為公民的合法利益訴求尋求出路。同時(shí)公民對(duì)緊急狀態(tài)下受到的侵害可以提起行政訴訟或者行政復(fù)議。而國(guó)家賠償是對(duì)于緊急權(quán)力的違法濫用給公民的權(quán)利造成非法傷害而提起的。國(guó)家補(bǔ)償則是在緊急狀態(tài)下國(guó)家根據(jù)當(dāng)時(shí)的情勢(shì)征收或征用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，或者以犧牲公民的個(gè)人利益來(lái)?yè)Q取公共利益的安危，在事后給予公民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

[注釋]

①王春梅.論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的保障[J].世紀(jì)橋，2012(15)：62.

②馬雪健，劉穎.“爆炸”后的次生輿情沖擊波——“天津港爆炸”次生輿情演化探析[J].傳媒觀察，2015：18.

③林丁.緊急狀態(tài)下的公民基本權(quán)利保護(hù)[D].河北師范大學(xué)，2013：24.

④張立佳.緊急狀態(tài)中的公民基本權(quán)利保障研究[D].重慶大學(xué)，2013：23.

⑤劉丹.緊急狀態(tài)下我國(guó)公民基本權(quán)利法律保障問(wèn)題研究[D].東北大學(xué)，2013：23.

⑥杜量.緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的保障與限制[D].華中師范大學(xué)，2009：30.

⑦李祎，單向東，張海玲.淺析緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制、克減與救濟(jì)[J].法制與經(jīng)濟(jì)(下旬)，2013(354)：129.

中圖分類號(hào)：D911

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)18-0110-02

作者簡(jiǎn)介：何丹(1965-)，男，湖北咸寧人，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)法碩士，現(xiàn)為武漢工程大學(xué)法學(xué)專業(yè)教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、民商法；許園園(1993-)，女，湖北黃岡人，武漢工程大學(xué)，馬克思主義法學(xué)專業(yè)研究生。