車流暢

遼寧社會科學(xué)院，遼寧　沈陽　110031

我國海警“沖撞式”執(zhí)法的法律解析與立法構(gòu)架

車流暢

遼寧社會科學(xué)院，遼寧沈陽110031

摘要：近年來，隨著海洋資源的發(fā)現(xiàn)及開發(fā)技術(shù)的提高，各國進(jìn)一步加強(qiáng)對海洋權(quán)益的保護(hù)和爭奪。我國海警隊(duì)伍在海洋行政執(zhí)法中采用船舶沖撞方式，尤其面對他國漁船漁民時(shí)，在國際法理論上并沒有足夠的理論支撐，在國際上容易喪失話語權(quán)。我們應(yīng)結(jié)合國際法院的判例、國外海上執(zhí)法武力使用現(xiàn)狀，通過對海警船沖撞方式在海洋執(zhí)法中的法律定性、法律依據(jù)、是否違反《1972年國際海上避碰規(guī)則》等方面的分析，構(gòu)架新的海警船沖撞執(zhí)法立法，確立我國在國際上的理論與話語權(quán)。

關(guān)鍵詞：海警；武力方式；海洋行政執(zhí)法；海洋權(quán)益

近年來，我國海上船舶碰撞案件時(shí)有發(fā)生，包括2015年海警船與菲律賓漁船的碰撞案件，以及2014年海警在執(zhí)法過程中發(fā)生的沖突，在問題的解決中我們在國際話語權(quán)上處于不利地位，因此，上述案件使我們不得不思考以下問題：對進(jìn)入我國海域的外國漁船采用沖撞方式開展行政執(zhí)法，是否有法律依據(jù)？沖撞方式開展行政執(zhí)法，會遇到哪些維權(quán)困境？我國能否在海洋行政執(zhí)法中使用武力以及如何使用武力？對于上述問題我們應(yīng)從我國海警船沖撞式執(zhí)法的法律屬性、法律依據(jù)、該種執(zhí)法方式在海洋行政執(zhí)法困境及其解決途徑等方面展開。

一、海警船“沖撞式”執(zhí)法的法律定位

正確界定海警船在我國海域“沖撞式”執(zhí)法的法律屬性之前，首先要分析海警隊(duì)伍的法律定位。根據(jù)我國行政法理論，行政主體具有相對的獨(dú)立性，可以依法承擔(dān)法律責(zé)任，進(jìn)行法律賠償，那么，依據(jù)行政法理論海商中對“沖撞式”執(zhí)法的法律定位有無對行政主體的概念和來源？

國務(wù)院在2013年部門改革中，設(shè)立國家海洋局(副部級)，為國土資源部管理的國家局。同時(shí)，與海關(guān)總署有關(guān)職責(zé)分工中，海警隊(duì)伍具有刑事偵查權(quán)。根據(jù)《編制規(guī)定》，我國部門機(jī)構(gòu)改革將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等4支隊(duì)伍整合為海警。其執(zhí)法依據(jù)主要參照《人民警察法》、《執(zhí)法規(guī)定》。由此可見，我國海警隊(duì)伍是由國家海洋局海警局領(lǐng)導(dǎo)、受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)、具有海上執(zhí)法權(quán)的武裝警察隊(duì)伍。在處理海上漁業(yè)執(zhí)法活動中，為行政法中的行政主體，而在我國領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊走私活動時(shí)，具有刑事管轄權(quán)。因此，我國海警隊(duì)伍集行政執(zhí)法、刑事偵查于一體的法律主體。

而我國當(dāng)前海警隊(duì)伍與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)相比較而言，海警隊(duì)伍職責(zé)范圍遠(yuǎn)小于美國海岸警衛(wèi)隊(duì)，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)隸屬于國土安全部，其法律職責(zé)規(guī)定在《美國聯(lián)邦法典》第14條，其主要負(fù)責(zé)美國沿海水域、航道的執(zhí)法、水上安全、遇難船只及飛機(jī)的救助、污染控制等任務(wù)，以及協(xié)助美國海軍維護(hù)國防安全的武裝力量。

從目前我國關(guān)于海警隊(duì)伍改革及立法狀況分析，對海警隊(duì)伍的法律職責(zé)及法律定位尚未明確，根據(jù)《編制規(guī)定》及調(diào)研了解的情況來看，海警隊(duì)伍業(yè)務(wù)接受公安部指導(dǎo)，直接受國家海洋局海警局的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法參考依據(jù)為《中華人民共和國人民武裝警察法》，該法第十五條規(guī)定，人民武裝警察執(zhí)行安全保衛(wèi)任務(wù)使用警械和武器，依照人民警察使用警械和武器的有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?？梢?，我國海警隊(duì)伍執(zhí)法手段或警械使用的主要參考依據(jù)為《人民警察使用警械及武器條例》(以下簡稱《警械條例》)和公安部2007年12月1日施行的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》(以下簡稱《執(zhí)法規(guī)定》)等規(guī)定，但其仍未把“沖撞”式執(zhí)法作為行政或刑事執(zhí)法手段。從依法行政原則來看，“沖撞”式執(zhí)法并不屬于法律授權(quán)的行政執(zhí)法方式或手段。

二、國際法上關(guān)于“武力執(zhí)法”的認(rèn)定與適用

海警執(zhí)法中的“武力手段”，應(yīng)如何界定“武力手段”，有無國內(nèi)法及國際法依據(jù)？我國海警能否在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法過程中使用武力？武力使用的層級到什么程度？這是一個(gè)飽受爭議的問題。

“武力”一詞在《聯(lián)合國憲章》序言中明確“……接受原則，確立方法，以保證非為公共利益，不得使用武力”，但序言并未對武力內(nèi)涵進(jìn)行明確?！吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨楣s》、《執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》等國際公約及原則，允許對非法并故意的犯罪行為，采取合法的武力行為。《美國法典》第14篇的執(zhí)法部分中規(guī)定：海岸警衛(wèi)隊(duì)在保障檢查等執(zhí)法目的時(shí)可為了強(qiáng)制遵守而使用所有必要的武力?！掇o?！穼ξ淞Φ尼屃x為：(1)武卒；(2)軍事力量；(3)勇力；(4)強(qiáng)暴的力量。結(jié)合本文，筆者把武力界定為以強(qiáng)暴的力量去進(jìn)行執(zhí)法活動，達(dá)到執(zhí)法的目的，包括對人身自由的限制及包括致命性和非致命性武器的使用。我國海警隊(duì)伍通過駕駛海警船以擠兌、沖撞的驅(qū)離方式，將外國漁船或他國開采船只驅(qū)逐出我國海域的執(zhí)法行為，屬于使用武力執(zhí)法的范疇。

依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第Ⅴ部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的第73條規(guī)定，其允許對在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)違反規(guī)定的外國船舶進(jìn)行逮捕及進(jìn)行司法程序，但是一般不得進(jìn)行監(jiān)禁、體罰，也未有規(guī)定在外國漁船逃跑時(shí)允許使用火炮、機(jī)關(guān)槍等致命性武器，允許沿海國以國內(nèi)法的形式規(guī)定予以明確。

三、立法內(nèi)容上的缺失與新構(gòu)架

海警隊(duì)伍的海洋執(zhí)法涉及基本人權(quán)的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，必須要有法律授權(quán)。從我國目前施行的法律來看，主要有《人民警察法》、《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等法律和部門規(guī)章，與當(dāng)前海上執(zhí)法的復(fù)雜性明顯不足?！毒禇l例》是1996年頒布實(shí)施的，當(dāng)時(shí)的海洋權(quán)益之爭遠(yuǎn)未像目前激烈的海洋資源爭奪狀況，而我國2013年成立的海警隊(duì)伍而言，對于海洋權(quán)益維護(hù)過程中靠上述規(guī)定開展執(zhí)法活動已捉襟見肘了。如目前海上執(zhí)法中執(zhí)法船舶沖撞外國漁船等已經(jīng)超出了《警械條例》中的警械范圍，執(zhí)法的國內(nèi)法依據(jù)值得商榷。

與美、日、韓等發(fā)達(dá)國家海岸警衛(wèi)隊(duì)相比，目前我國海警部隊(duì)大型船艇數(shù)量較少、中小型巡邏船艇性能差，尤其是缺少先進(jìn)的指揮通信系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)的支持，嚴(yán)重制約了海警部隊(duì)維護(hù)我國海洋國土安全和海洋權(quán)益的實(shí)際能力。我國現(xiàn)有海警執(zhí)法船噸位在3000噸以上的艦船較少，大部分未配備武器，而且很少有重武器。但從總體實(shí)力方面，我國海警船配備離美日韓等周邊國家仍有一定的差距。

此外，在我國海警船與外國海警船、漁船對遇乃至追越局面出現(xiàn)時(shí)，海警船主動撞擊另一方的執(zhí)法船或漁船，是否會違反《1972年國際海上避碰規(guī)則》(以下簡稱《避碰規(guī)則》)的規(guī)定？從《避碰規(guī)則》的立法目的及公約具體規(guī)定，要保持正規(guī)瞭望和航速，避免碰撞現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，我國海警船在對外執(zhí)法過程中，采取主動沖撞外國漁船的方式，會涉及到違反《避碰規(guī)則》的問題。

雖然目前對于外國漁船進(jìn)入我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)包括在我國南海進(jìn)行捕魚、鉆井勘探，我國海警的執(zhí)法方式為包括碰撞在內(nèi)的驅(qū)離方式，但是今后一段時(shí)間隨著各沿海國對海洋資源的青睞和海洋資源爭奪的升溫，我國海警執(zhí)法面臨著越來越多的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

我國于2013年對海警隊(duì)伍重組，目前仍在改革過程中。海警隊(duì)伍的執(zhí)法行為，因其為行政執(zhí)法涉及人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)，故首先要有法律的明確規(guī)定及授權(quán)，包括海警的法律主體地位及職責(zé)，海警隊(duì)伍執(zhí)法武力使用方面的法律依據(jù)，目前主要根據(jù)《人民警察法》、《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等法律和部門規(guī)章，無論從立法層級還是與當(dāng)前海上執(zhí)法的復(fù)雜性明顯不足，迫切需要提上立法日程。

首先，上述法律及部門規(guī)章未明確在海洋執(zhí)法過程中使用槍支、速射艦炮、高射機(jī)槍火炮等致命性武器。從我國《立法法》第八條列舉了五項(xiàng)內(nèi)容，對于這些內(nèi)容只能制定法律：其中包括犯罪和刑罰以及對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；我國《警械條例》第九條，人民警察可以使用武器的十五種暴力犯罪行為緊急情形中，并未包括海洋執(zhí)法中遇到的情形。同時(shí)，需要在今后的立法中對海警使用警械及武力使用的比例原則及使用層級進(jìn)行細(xì)化，并把該條例的立法層級上升至法律。在武力使用方面，《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法操作規(guī)范》規(guī)定，“海警對于不服從命令的船只，如果是在自衛(wèi)條件下使用武力，無需遵守武力使用層級的規(guī)制；但對于構(gòu)成緊迫威脅態(tài)勢的船只，必須遵守武力使用層級的規(guī)制；如果船只的行動對執(zhí)法人員構(gòu)成了死亡或嚴(yán)重身體傷害威脅，可適用美國海警武力使用原則?！蔽覈诤＞瘓?zhí)法方面的立法上，可以借鑒美國的做法。

因此，從我國目前立法來看，關(guān)于海警及海警執(zhí)法的立法規(guī)定嚴(yán)重缺乏，之前《人民警察法》、《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等規(guī)定能否直接適用至海警隊(duì)伍值得商榷。迫切需要制定一部系統(tǒng)的海警法，該法至少包括海警隊(duì)伍的法律屬性、法律職責(zé)、執(zhí)法權(quán)限、武力使用層級等規(guī)定，使我國海警海上執(zhí)法有據(jù)、有力，名正言順。

我國《警械條例》允許人民警察(海警)按照規(guī)定裝備的警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍、手銬、腳鐐、警繩等警用器械以及裝備的槍支、彈藥等致命性警用武器。無論《警械條例》還是《執(zhí)法規(guī)定》，其立法均以陸上執(zhí)法而非海上執(zhí)法為立法根據(jù)，所用警械難以適用復(fù)雜的海上執(zhí)法狀況。對于復(fù)雜的海況，以及有一定武裝的漁船、護(hù)衛(wèi)鉆井的外國武裝分子，我國海警靠傳統(tǒng)的這些裝備難以有效進(jìn)行執(zhí)法。在海警隊(duì)成立之前，國外海警船上往往配備了一些重型裝備，比如40毫米炮、35毫米雙管炮、30毫米炮，而我國的公務(wù)船只能配備水炮，一旦出現(xiàn)海上摩擦，我國執(zhí)法船用水炮去應(yīng)對外國的火炮實(shí)力懸殊。

盡管如此，從當(dāng)前狀況來看，對于未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入我國海域的外國漁船，我國海警隊(duì)伍均可以依據(jù)我國《警械條例》、《執(zhí)法規(guī)定》等規(guī)定，對其進(jìn)行抓捕、扣押(對兩國間無相反規(guī)定的情形下)乃至審判。該種司法程序可彰顯我國的法治理念和法治秩序，給予周邊國家對中國的強(qiáng)硬執(zhí)法態(tài)度以敬畏。

《避碰規(guī)則》適用于在公海和連接公?？晒┖４叫械囊磺兴蛑械囊磺写?，因此，海警船為公務(wù)船，其航行中的避碰問題適用該規(guī)則。根據(jù)該規(guī)則，在兩船(含海警船)與漁船等船舶發(fā)生對遇局面致有構(gòu)成碰撞危險(xiǎn)時(shí)，各應(yīng)向右轉(zhuǎn)向，從而各從他船的左舷駛過；當(dāng)構(gòu)成交叉相遇致有構(gòu)成碰撞危險(xiǎn)時(shí)，有他船在本船右舷的船舶應(yīng)給他船讓路，如當(dāng)時(shí)環(huán)境許可，還應(yīng)避免橫越他船的前方，不應(yīng)對在本船左舷的船采取向左轉(zhuǎn)向；任何船舶在追越任何他船時(shí)，均應(yīng)給被追越船讓路。從這些規(guī)定來看，《避碰規(guī)則》作為我國已批準(zhǔn)的國際公約，其立法目的即為避免海上發(fā)生包括軍艦以及海警船等在內(nèi)的船舶發(fā)生碰撞危險(xiǎn)。

我國海警在對他國漁船和漁民開展執(zhí)法過程中，如果用執(zhí)法船碰撞方式執(zhí)法，從我國國內(nèi)法律規(guī)定、國際法院判例以及國際公約如《避碰規(guī)則》等方面來看，缺少執(zhí)法依據(jù)。且該種執(zhí)法方式對我國執(zhí)法船也容易造成不同程度的損害，對船上執(zhí)法人員身體狀況也會產(chǎn)生一定不利影響。

近年來，由于沿海國對海洋資源的重視和爭奪，以及海洋劃界問題的歷史問題的復(fù)雜性，我國在海洋執(zhí)法過程中，不斷受到來自其他沿海國的執(zhí)法挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國漁船和漁民在周邊海域捕撈過程中，不斷受到周邊國家非法使用武力的襲擾，我國付出了大量的金錢甚至生命的代價(jià)。我們要借鑒國際及外國的立法及實(shí)踐，在武力執(zhí)法過程中，既要遵守嚴(yán)格的國際法規(guī)范，又要盡快出臺海警法，細(xì)化海警執(zhí)法規(guī)范、武力使用原則及使用層級，維護(hù)我國海洋權(quán)益和我國公民的合法權(quán)益。

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中圖分類號：D993.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0104-02

作者簡介：車流暢(1982-)，女，遼寧社會科學(xué)院助理研究員，大連海事大學(xué)博士研究生，研究方向：國際法。