顧靜思

（200042 華東政法大學(xué) 上海）

行政公益訴訟制度初探——從新修訂的民訴法第55條談起

顧靜思

（200042 華東政法大學(xué) 上海）

本文將分析民事訴訟法第55條的立法背景，條文設(shè)置以及法律實(shí)施等方面，結(jié)合熱門公益訴訟案件，進(jìn)一步分析行政公益訴訟相關(guān)問題在現(xiàn)有法律框架下的解決途徑及其不足，為我國(guó)的行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供參考。

行政訴訟；公益訴訟；解決途徑

2012年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》第九項(xiàng)決定，增加一條，作為第55條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝链耍覈?guó)民事訴訟中正式確立了公益訴訟制度。而從行政訴訟的發(fā)展歷史上來看，1990年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）生效以前，法院一直用民事訴訟程序?qū)徖硇姓V訟，而1989 年《行政訴訟法》在審理程序方面的不完整性也是建立在訴訟程序上可以參照民事訴訟的安排之上。由此可見，民事公益訴訟的確立對(duì)行政公益訴訟的建立和完善有著重要的借鑒和參考價(jià)值。

一、行政公益訴訟的含義

目前，由于我國(guó)沒有建立行政公益訴訟制度，因此對(duì)其定義限于學(xué)術(shù)討論。學(xué)者對(duì)行政公益訴訟的概念認(rèn)識(shí)不一。而通過上文的介紹，可以發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟作為公益訴訟，客觀訴訟，是對(duì)當(dāng)下行政訴訟制度的一種補(bǔ)充和完善。因而對(duì)其應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的框架內(nèi)進(jìn)行定義，并說明普通的行政訴訟保護(hù)不到的權(quán)益。

筆者認(rèn)為，行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，與此行政行為無直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織以及特定的國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益而向法院提起的行政訴訟。

二、我國(guó)《民事訴訟法》關(guān)于民事公益訴訟的法律規(guī)定

《民事訴訟法》第55條正式確立了民事公益訴訟制度。條文采取了不完全列舉的方式，將污染環(huán)境和侵害消費(fèi)者權(quán)益為代表的損害社會(huì)公共利益的行為納入受案范圍，并用“損害社會(huì)公共利益的行為”這一概括規(guī)定作為補(bǔ)充，為日后法律的修改完善留下余地。對(duì)于民事公益訴訟提出的主體，條文規(guī)定為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。關(guān)于“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”提起公益訴訟的主體資格，由于本次修改《民事訴訟法》并沒有具體規(guī)定哪些國(guó)家機(jī)關(guān)和組織可以提起公益訴訟，因此在適用中應(yīng)當(dāng)援引《民事訴訟法》以外的有關(guān)法律規(guī)定。

正是由于《民事訴訟法》對(duì)提起民事公益訴訟的主體資格沒有做出明確規(guī)定，使得人們?cè)酒诖墓嬖V訟熱潮在2013年意外地遭遇了尷尬的境地。根據(jù)環(huán)保部下屬的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律事務(wù)中心訴訟部部長(zhǎng)馬勇介紹：“我們?cè)?013年，一共向法院提起了8起訴訟，但沒有一件被受理。法院對(duì)此的解釋是，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不符合公益訴訟主體的資格。” 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)屬于環(huán)保部主管的環(huán)保組織，在民事訴訟法未修改之前，法院根據(jù)原《民事訴訟法》第108條，將中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)認(rèn)定為本案有直接利害關(guān)系的組織，認(rèn)可其原告資格。但是《民事訴訟法》修改后，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)卻被認(rèn)定不符合訴訟主體資格。這與《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”有很大的關(guān)系，由于規(guī)定的不夠明晰，導(dǎo)致法院對(duì)此條文進(jìn)行任意解釋，從而拒絕受理案件。

顯見，法律實(shí)踐與法律條文產(chǎn)生了巨大的落差，這也為行政公益訴訟在立法上提供了警示。

三、我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建

（一）行政公益訴訟的原告資格

目前行政訴訟法對(duì)原告資格的規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第2條以及《行政訴訟法》司法解釋第12條，兩個(gè)條文中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)從“侵犯合法權(quán)益”到“有法律上利害關(guān)系”，可以看出是放寬的過程，但是依舊沒有突破“法律上利害關(guān)系”的約束。有學(xué)者認(rèn)為《行政訴訟法》司法解釋第13條第1款規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)涉及萬民大眾的公共利益，為行政公益訴訟制度提供了規(guī)范依據(jù)。即使這樣理解，公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)也僅僅是公共利益中很小的一部分，這對(duì)行政公益訴訟制度保障的權(quán)益而言是不足的。本文可以將《行政訴訟法》及其司法解釋中的原告訴訟資格修改為“利害關(guān)系”，將發(fā)起訴訟的條件，即“侵犯合法權(quán)益”修改為“影響”，進(jìn)而通過完善《行政訴訟法》中訴的利益標(biāo)準(zhǔn)，為行政公益訴訟制度的建立打下牢固的基礎(chǔ)。

對(duì)于行政公益訴訟的原告，各國(guó)的規(guī)定不一，大致可以分為以下幾類：一是普通市民；二是社會(huì)性組織（社會(huì)團(tuán)體）；三是檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為我國(guó)的行政公益訴訟原告可以涵蓋公民，法人和社會(huì)團(tuán)體以及檢察機(jī)關(guān)。

對(duì)于公民的原告資格，在民事公益訴訟中并沒有獲得認(rèn)可，對(duì)此最高人民法院民訴法修改研究小組辦公室負(fù)責(zé)人曾撰文寫道：從公益訴訟的目的和性質(zhì)看，似乎不應(yīng)該過于嚴(yán)格地進(jìn)行限制，但是為了避免濫訴，需要對(duì)當(dāng)事人的主體資格進(jìn)行一定的界定、限制。但是對(duì)于行政公益訴訟而言，其涉及到私權(quán)，司法權(quán)，與行政權(quán)三者之間的關(guān)系，行政公益訴訟不僅僅是訴訟的問題，也是公民對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，是公民民主權(quán)利的一種表現(xiàn)。賦予公民行政公益訴訟資格符合人民主權(quán)原則，擴(kuò)大公民的訴權(quán)，通過訴訟的方式參與國(guó)家管理。

對(duì)于社會(huì)組織的原告訴訟資格，在世界上許多國(guó)家都得到了認(rèn)可，這也是社會(huì)發(fā)展的必要要求?，F(xiàn)代社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，政府在管理過程中難以做到事無巨細(xì)，因此借助社會(huì)的力量彌補(bǔ)國(guó)家的力量成為當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。社會(huì)組織代表一定人群所享有的共同利益，因而也具備一定的公共性質(zhì)，而社會(huì)組織在專業(yè)知識(shí)上的優(yōu)勢(shì)也有利于其參與國(guó)家事務(wù)管理。

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的原告訴訟資格，筆者贊同將其納入我國(guó)的行政公益訴訟制度。有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，就取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，從而導(dǎo)致角色沖突。可以發(fā)現(xiàn)上述觀點(diǎn)認(rèn)為公訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)是兩種平行的權(quán)力，從而會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)的角色沖突。筆者認(rèn)為公訴權(quán)和對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的兩種不同手段，就如同在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的犯罪行為承擔(dān)了公訴職能，并不意味著對(duì)此類案件不可通過抗訴進(jìn)行法律監(jiān)督。

（二）行政公益訴訟的受案范圍

我國(guó)民事公益訴訟制度規(guī)定的受案范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，在立法上采用了列舉加概括的方式規(guī)定了受案范圍，回應(yīng)了社會(huì)的關(guān)注，也為制度的不斷完善留下余地。如果對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行立法，筆者認(rèn)為也可以采用此種立法模式。

由于行政公益訴訟涉及到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，為了保障行政權(quán)的獨(dú)立，應(yīng)對(duì)行政公益訴訟的受案范圍加以嚴(yán)格限制，就如同美國(guó)的聯(lián)邦納稅人訴訟制度，運(yùn)用嚴(yán)格的“雙重紐帶法則”限制受案種類和數(shù)量。不同于美國(guó)的判例法制度，我國(guó)需要在立法中對(duì)受案范圍加以嚴(yán)格的限制。

（三）行政公益訴訟的程序設(shè)置

對(duì)于提起行政公益訴訟制度，大致有兩種模式，一為直接起訴，二為前置審查。為了保障訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟效果，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)采用前置審查程序，貫徹窮盡行政救濟(jì)原則。

窮盡行政救濟(jì)的基本涵義，是指行政相對(duì)人沒有利用一切可能的行政救濟(jì)以前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定，行政相對(duì)人在尋求救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段，然后才能請(qǐng)求法院救濟(jì)。在行政公益訴訟設(shè)置前置審查程序，就是審查原告在訴前是否窮盡了行政救濟(jì)途徑。正如日本的居民訴訟，公民對(duì)居民監(jiān)督請(qǐng)求結(jié)果不服方可提起訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》第37條對(duì)行政訴訟與行政復(fù)議的銜接作了規(guī)定，確立了以“自由選擇為原則，復(fù)議前置為例外”的規(guī)則，復(fù)議前置在一定程度上體現(xiàn)了窮盡行政救濟(jì)原則。對(duì)于這條規(guī)定，有學(xué)者主張：鑒于公民對(duì)我國(guó)行政訴訟法中規(guī)定的復(fù)議、訴訟自由選擇的規(guī)定尚無法做到準(zhǔn)確理解和適用，從某種程度說，這種自由選擇制度確實(shí)也在客觀上起到了阻礙公民權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)的作用。因此有必要在一定范圍內(nèi)建立“窮盡行政救濟(jì)原則”。這也說明了在行政公益訴訟前窮盡行政救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)必要性。另一方面，在行政公益訴訟前設(shè)置審查程序，有助于有效發(fā)揮行政資源，保證行政機(jī)關(guān)的自主性，同時(shí)保障公民的司法救濟(jì)權(quán)。

［1］黃學(xué)賢，王太高著：《行政公益訴訟研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版。

［2］林莉紅：《法社會(huì)學(xué)視野下的中國(guó)公益訴訟》，《學(xué)習(xí)與探索》，2008年第1期。

［3］溫輝：《行政公訴的理論基石》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第3期。

［4］王名揚(yáng)著：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社1995年版，第651頁(yè)。