李昕梅　 尹良鑫

·醫(yī)療管理科學(xué)論壇·

民間資本進(jìn)入公立醫(yī)院的SWOT分析及PPP模式探討

李昕梅 尹良鑫

隨著新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的深入實施，國家鼓勵和引導(dǎo)社會資本進(jìn)入醫(yī)療行業(yè)，形成多元化的辦醫(yī)格局。公私合作（Public-Private-Partnerships，PPP）模式是社會資本參與醫(yī)改的重要路徑之一，具有獨特的優(yōu)勢。為了識別社會資本參與公立醫(yī)院PPP的發(fā)展前景，采用SWOT模型進(jìn)行分析論證，分析現(xiàn)有的宏觀環(huán)境，識別社會資本進(jìn)入公立醫(yī)院面臨的機(jī)會與威脅，并通過與企業(yè)的比較，了解社會資本參與公立醫(yī)院的自身優(yōu)勢與劣勢，提出相應(yīng)的解決措施，以期為社會資本更好地進(jìn)入公立醫(yī)院提供模式借鑒。

社會資本；公立醫(yī)院； SWOT分析； PPP模式

改革開放以來，我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但也存在醫(yī)療資源地域性分配不均，政府對基層醫(yī)療投入不足，人民看病難、看病貴等問題，特別是社會資本進(jìn)入公立醫(yī)院存在一系列政策瓶頸，制約了公立醫(yī)院改革的進(jìn)程，影響了我國衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。2009年，新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革方案鼓勵社會資本參與發(fā)展我國的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。除了鼓勵社會資金依法興辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)之外，國務(wù)院2009年發(fā)布的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》還稱，要積極引導(dǎo)社會資金以多種方式參與包括國有企業(yè)所辦醫(yī)院在內(nèi)的部分公立醫(yī)院改制重組，這為社會資本進(jìn)入公立醫(yī)院提供了非常好的政策切入點。所謂社會資本是指除國有資本和外資以外的資本，包括民營企業(yè)資本、民間合作金融資本和追求增值的民間閑散資金等。近年來，我國社會資本辦醫(yī)取得了一定進(jìn)展，但仍然主要集中在營利性的中小型?？漆t(yī)院。如何將社會資本引入公立醫(yī)院，以期能更好地調(diào)配醫(yī)療資源，實現(xiàn)更大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是當(dāng)前亟待解決的一個重大課題。本文采用文獻(xiàn)調(diào)查的方法，利用中國知網(wǎng)、維普、萬方等中文數(shù)據(jù)庫，以 “社會資本”“公立醫(yī)院”“PPP模式”為關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)檢索，并于中央人民政府官網(wǎng)和中國衛(wèi)生和計劃生育委員會官網(wǎng)查閱和分析相關(guān)政策法規(guī)，運用SWOT矩陣，分析社會資本與公立醫(yī)院合作的內(nèi)部優(yōu)勢和劣勢、外部機(jī)會和威脅，以期有助于完善PPP發(fā)展模式，為社會資本更好地進(jìn)入公立醫(yī)院提供模式借鑒。

1　國內(nèi)外PPP發(fā)展情況

1.1國外PPP應(yīng)用現(xiàn)狀

社會資本有多種舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的途徑，其中公私合作(Public-Private-Partnerships，PPP)模式越來越被學(xué)者推崇。PPP模式是指公共部門（政府部門）和私人部門，如商業(yè)機(jī)構(gòu)等營利性企業(yè)或非營利性組織等建立伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種合作模式[1]。許多國家已將PPP模式廣泛應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。英國的公私合作在全球中的發(fā)展處于前沿位置并極具代表性。在醫(yī)療行業(yè)，最具借鑒意義的是私人籌資模式(private finance initiative，PFI)和獨立醫(yī)療中心模式(independent sector treatment centers，ISTC)[2]。2003年，美國衛(wèi)生系統(tǒng)中的私營部門在PPP模式下提供衛(wèi)生保健服務(wù)已覆蓋1.65億人[3]。西班牙目前約有15%～20%的醫(yī)院服務(wù)屬于公辦私立性質(zhì)，據(jù)不完全統(tǒng)計，在PPP模式下西班牙人均醫(yī)療費用較其他公立醫(yī)院降低25%[4]。借鑒國際有益經(jīng)驗，從我國國情出發(fā)， PPP模式有望成為私營部門參與公立醫(yī)院改革的重要方式。

1.2國內(nèi)PPP應(yīng)用現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》中，以市場在資源配置中起決定作用為改革理論亮點，提出社會資本可直接投向資源稀缺及多元需求服務(wù)領(lǐng)域，多種形式參與公立醫(yī)院改制。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》以促進(jìn)多元化辦醫(yī)格局，進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙和政策束縛。然而，在公立醫(yī)院改制的具體模式上，尤其在PPP模式的應(yīng)用問題上，一直爭議頗大。國內(nèi)學(xué)者有關(guān)PPP方面的研究基本處于理論階段，實例應(yīng)用不多，且基本都出現(xiàn)在一線城市。例如2004年11月由廣州市第一人民醫(yī)院與廣濟(jì)醫(yī)療器械有限公司合作建立的廣州廣和醫(yī)院是廣東省首家PPP醫(yī)院，該醫(yī)院應(yīng)用PFI模式，自試營業(yè)以來，已經(jīng)基本達(dá)到運營平衡，成為廣州市職工醫(yī)療保險定點醫(yī)院；2010年8月成立的北京門頭溝醫(yī)院采用PPP模式中的重構(gòu)-運營-移交模式（Renovate-Operate-Transfer，ROT）將公立醫(yī)院改革納入社會的集團(tuán)化運營管理中；深圳濱海醫(yī)院采用的是運營與維護(hù)的外包或租賃模式（Operation and Maintenance，O&M），由深圳市政府出資，香港大學(xué)提供人力資源，醫(yī)院實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制；雙灤區(qū)人民醫(yī)院利用的是建造-擁有-運營模式 (Build-Own-Operate，BOO)，雙灤區(qū)人民政府以債券形式轉(zhuǎn)讓股權(quán)給中國衛(wèi)生，中國衛(wèi)生提供5000萬資金完成建設(shè)并購買設(shè)備，在3年內(nèi)逐步實現(xiàn)控股。

2　 SWOT模型分析

所謂SWOT分析，即基于內(nèi)外部競爭環(huán)境和競爭條件下的態(tài)勢分析，包括分析企業(yè)的優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機(jī)會（Opportunities）和威脅（Threats）。在分析過程中分為SO戰(zhàn)略、WO戰(zhàn)略、ST戰(zhàn)略以及WT戰(zhàn)略這樣4種戰(zhàn)略格局。

2.1社會資本參與醫(yī)院PPP模式的優(yōu)勢（Strengths）

2.1.1靈活的資本運作和組織架構(gòu)

民營企業(yè)所有權(quán)明確，利益直接，權(quán)責(zé)清晰，管理自主權(quán)較大，分配制度靈活，組織結(jié)構(gòu)偏向扁平化管理模式，決策迅速高效。相較公立醫(yī)院，社會資本在資本運作和市場管理上更有優(yōu)勢，易于調(diào)動醫(yī)護(hù)人員的工作積極性，最大限度地實現(xiàn)人盡其才[5]。

2.1.2市場意識及創(chuàng)新能力強(qiáng)

與公立醫(yī)院注重醫(yī)療的綜合性不同，社會資本辦醫(yī)多從專科性醫(yī)院入手，注重顧客需求。社會資本商業(yè)嗅覺敏銳，市場意識強(qiáng)，著重于市場中發(fā)掘新的商機(jī)，以創(chuàng)新帶動需求增長。相比于公立醫(yī)院接受政府人力財力的扶持，引入民營企業(yè)經(jīng)營活力，規(guī)劃適當(dāng)轉(zhuǎn)型，有助于以既有的人力與設(shè)施提供民眾需要的醫(yī)療保障[6]。

2.1.3先進(jìn)的職業(yè)化管理體系

與公立醫(yī)院相比，社會資本辦醫(yī)有著更為先進(jìn)的職業(yè)化管理體系，利用職業(yè)經(jīng)理人較高的綜合素質(zhì)與能力，借鑒企業(yè)管理中先進(jìn)的管理方法和手段，規(guī)范醫(yī)院的管理流程，提升醫(yī)院的運營效率，同時重視員工潛力開發(fā)，充分發(fā)揮員工自主性。

2.1.4資本實力雄厚且投資活力強(qiáng)大

自改革開放以來，累積了大量的社會資本，其擁有雄厚的資金實力，在其他投資項目已經(jīng)趨于飽和的情況下，風(fēng)險較小、盈利空間大、期望回報率可觀的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)成為優(yōu)選。

2.2社會資本參與醫(yī)院PPP模式的劣勢（Weaknesses）

2.2.1辦醫(yī)成本較高

社會資本如果舉辦營利性醫(yī)院則不能享受各種國家政策的扶持和補(bǔ)貼，且需承擔(dān)各種營業(yè)稅、所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅等相關(guān)費用，辦醫(yī)成本較高。如果舉辦非營利性醫(yī)院，則前期投入巨大，社會資本融資較為困難，其想要參與PPP的大型項目競標(biāo)顯得有心無力。

2.2.2規(guī)模較小且高端人才匱乏

社會資本辦醫(yī)的規(guī)模一般都偏小，相較于公立醫(yī)院的競爭力不足，難以吸引業(yè)務(wù)水平較高的骨干醫(yī)務(wù)人員。雖然現(xiàn)在政策允許醫(yī)生多點執(zhí)業(yè)，但是事實開展并不理想。民營醫(yī)院高端人才的匱乏，且與公立醫(yī)院之間缺少技術(shù)協(xié)作和交流，導(dǎo)致了社會資本辦醫(yī)醫(yī)療技術(shù)水平實力薄弱，局限其發(fā)展。

2.2.3 PPP項目經(jīng)驗缺乏

PPP模式雖然在國外有比較廣泛的應(yīng)用，但對我國來說仍屬于新興的項目，對其探討多處于理論研究，社會資本真正參與PPP的機(jī)會不多，所以在此方面尚缺乏經(jīng)驗，對設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等多個方面的運作不夠成熟和規(guī)范，容易產(chǎn)生風(fēng)險，從而導(dǎo)致失敗。

2.2.4回報周期長

比起其他可以短期快速看見收益的投資項目來說，投資醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的前期投入大，回報周期長。出于資本的逐利性，社會資本極易過于注重眼前利益而忽略長期發(fā)展，影響了醫(yī)院的口碑和形象。

2.3社會資本參與醫(yī)院PPP模式的機(jī)會（Opportunities）

2.3.1國家政策支持

為鼓勵社會資本以多種方式進(jìn)入醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)，國家陸續(xù)出臺了一系列支持發(fā)展政策以及各省市的實施細(xì)則等重要指導(dǎo)文件，同時相關(guān)配套的法律法規(guī)也在逐步建立起來，力圖消除政策障礙，確保社會資本參與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域能獲得與公立醫(yī)院平等的待遇，為社會資本參與公立醫(yī)院PPP提供了政策依據(jù)。

2.3.2政府對醫(yī)療投資不足而致公立醫(yī)院的負(fù)債較重

政府對公立醫(yī)院的資金投入比較有限，且多集中于大型醫(yī)院，基層醫(yī)院由于資金投入不足而發(fā)展困難，據(jù)有關(guān)專家[7]介紹，我國90%的縣級醫(yī)院是負(fù)債經(jīng)營。醫(yī)院想要建設(shè)大型綜合性設(shè)施資金投入不足，通過PPP模式，可吸引社會資本進(jìn)入公立醫(yī)院，這將極大地緩解醫(yī)院因資金投入不足而帶來的尷尬。

2.3.3國內(nèi)外各領(lǐng)域PPP運作經(jīng)驗可以借鑒

已有多個國家具有將PPP應(yīng)用于醫(yī)療領(lǐng)域的先行經(jīng)驗，形成了較為成熟的理論體系和運作模式。雖然因為國情的不同，各國情形存在差異，但我國在開展PPP模式時可以充分參考借鑒他國的經(jīng)驗。同時，我國其他領(lǐng)域也已經(jīng)開始了PPP的應(yīng)用，比如市政辦公領(lǐng)域，許多成敗經(jīng)驗和做法都是基于我國國情并且經(jīng)過實踐檢驗的，雖然與醫(yī)院領(lǐng)域有所不同，但其仍有很多共通之處，可以作為借鑒的基礎(chǔ)。

2.3.4醫(yī)療需求的快速增長為PPP模式的發(fā)展提供了空間

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們健康意識的提高，醫(yī)療服務(wù)資源的供給已無法滿足人民群眾日益增長的醫(yī)療需求?；颊呦Ｍ麚碛懈酶叨说姆?wù)，對于多元化、個性化的醫(yī)療服務(wù)需求不斷升級，為醫(yī)療領(lǐng)域PPP的開展提供了廣闊的發(fā)展空間。

2.4社會資本參與醫(yī)院PPP的威脅（Threats）

2.4.1 PPP相關(guān)法律法規(guī)不完善

盡管國家先后出臺了許多鼓勵公立醫(yī)院改革和社會資本辦醫(yī)的政策，但是政策的制定與實際操作層面仍然存在斷層，如項目審批手續(xù)復(fù)雜、行政程序欠規(guī)范、法律內(nèi)容比較簡單、缺乏國家級別的PPP相關(guān)立法等，這些都在制約著社會資本參與PPP。

2.4.2公眾信任度低

民營醫(yī)院良莠不齊，經(jīng)常有媒體曝光一些不合格的民營醫(yī)院和虛假廣告，導(dǎo)致民眾對社會資本辦醫(yī)的信任度降低，擔(dān)憂社會資本參與PPP會損害非營利醫(yī)院的公益性，降低醫(yī)療服務(wù)水平。公眾大多對于社會資本進(jìn)入醫(yī)院持懷疑或反對的態(tài)度。

2.4.3社會資本的逐利性

基本醫(yī)療服務(wù)的非營利性與社會資本的逐利性是相沖突的，期望引入社會資本來緩解政府對公立醫(yī)院投資不足的困局，就必須接受社會資本帶來的因追逐利益而造成的負(fù)面影響。如何在公益性與逐利性兩方面找到合適的平衡點，是決定社會資本是否適合參與PPP的重要問題。

3　改革措施與建議

PPP模式因其特有的靈活性，能夠緩解當(dāng)前地方政府融資平臺的資金難題，同時極大地激發(fā)社會資本的能動性，并促使其設(shè)計合適的交易結(jié)構(gòu)，尤其適合未來的公立醫(yī)院改革模式。綜合以上的SWOT分析結(jié)果，提出以下幾點建議。

3.1把握改革機(jī)遇

自新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以來，國家出臺了多項政策以促進(jìn)社會資本參與各項公管基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如社會資本可利用國家出臺的優(yōu)勢政策，完善自身發(fā)展，爭取地方政府的支持和合作等。此外，還可與公立醫(yī)院進(jìn)行合作，充分利用國家對非營利醫(yī)院的政策優(yōu)惠，從小型投資項目做起，逐步發(fā)展，穩(wěn)中求進(jìn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，民眾對于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的需求更加迫切，呼聲更為高漲，這也為社會資本進(jìn)入公立醫(yī)院改革提供了廣闊的空間。

3.2完善相關(guān)法律制度

制度的引導(dǎo)是PPP模式開展的先決條件，現(xiàn)有的各種政策文件中對于社會資本參與PPP多采取“鼓勵、支持和引導(dǎo)”態(tài)度，但缺乏與之配套的基礎(chǔ)措施和實施細(xì)則，各地社會資本參與公立醫(yī)院的PPP模式顯得束手束腳。因此，國家以及各省、市應(yīng)根據(jù)各地的不同情況逐步制定和完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，以解決PPP模式下招標(biāo)選擇、運營管理、就醫(yī)參保等問題。在法律法規(guī)尚不完善時，建議社會資本參與PPP模式時應(yīng)優(yōu)先遵守已有的相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)范性文件，當(dāng)缺乏相應(yīng)依據(jù)時，可按照其他項目慣例通過合同的形式予以確定，通過保險等形式分散風(fēng)險[8]。

3.3引進(jìn)先進(jìn)的職業(yè)化管理體系

將靈活的機(jī)制與現(xiàn)代科學(xué)管理制度結(jié)合起來，建立良好、高效的運行機(jī)制，以推進(jìn)醫(yī)院的規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展。此外，應(yīng)制定長期可靠的發(fā)展戰(zhàn)略，以高端服務(wù)為主，辦高水平、規(guī)?；t(yī)院，從而滿足人民群眾多樣化、高層次的健康需求。還應(yīng)建立合理的人才結(jié)構(gòu)和完善的培訓(xùn)體系，因為人才和技術(shù)是醫(yī)院賴以發(fā)展的核心競爭力，薄弱的技術(shù)實力和匱乏的人力資源是社會資本辦醫(yī)的“短板”[9]，可通過加大與公立醫(yī)院的雙向人才培養(yǎng)合作力度、引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人、采用靈活現(xiàn)代的企業(yè)管理制度和個人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方式留住高端人才。

3.4提高公眾的信任度

社會資本參與醫(yī)院PPP模式運行過程中，應(yīng)打消民眾對社會資本辦醫(yī)的懷疑與不信任感，提供更為貼心、人性化的服務(wù)，建立企業(yè)品牌，提升信譽(yù)度，積極倡導(dǎo)社會資本進(jìn)入醫(yī)院要向高技術(shù)、高水平、高服務(wù)方向發(fā)展。重視技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)文化的建設(shè)，全方位提升企業(yè)實力，在參與PPP時要制定合理對策，盡量降低投資風(fēng)險，集中資源優(yōu)勢，避免盲目擴(kuò)張。以民間資本的投資活力增強(qiáng)醫(yī)院的創(chuàng)新性，但應(yīng)避免讓逐利的本性蒙蔽雙眼，尋求醫(yī)院公益性與資本逐利性的平衡點，拒絕短視行為，重視口碑的建立，制定企業(yè)發(fā)展的遠(yuǎn)期目標(biāo)，走科學(xué)、規(guī)范的管理道路，期待長遠(yuǎn)回報。

3.5借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗

應(yīng)重視國內(nèi)外各領(lǐng)域有關(guān)PPP模式的運作經(jīng)驗。西方國家在PPP模式方面應(yīng)用較早且發(fā)展良好，特別是在關(guān)于市場介入公共基礎(chǔ)領(lǐng)域，如教育、衛(wèi)生以及交通等方面取得了顯著成效，既減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，也推動了社會公益性更加合理、公平，雖然各國國情有所不同，但也為我國政府關(guān)于公立醫(yī)院改革提供了可供借鑒的版本[10]。另外，我國政府應(yīng)該著手培育PPP專家，增強(qiáng)其在政策解讀、項目推廣與項目談判等方面的專業(yè)素質(zhì)，通過專業(yè)化的視角和建議平衡雙方利益，促成合作。

3.6協(xié)調(diào)資本逐利性與醫(yī)療公益性的沖突

資本的逐利性是不可避免的，但是社會資本在進(jìn)入公立醫(yī)院之后應(yīng)當(dāng)樹立起應(yīng)有的社會責(zé)任意識，平衡資本逐利性與醫(yī)療公益性之間的沖突。公立醫(yī)院需要對社會資本進(jìn)行主流價值觀的引導(dǎo)，建立醫(yī)療服務(wù)公益性、可及性第一的文化理念；行政職能部門也可以對表現(xiàn)良好的社會資本投資人進(jìn)行鼓勵與表揚，對目前合作成功的案例進(jìn)行宣傳，從而起到模范帶頭作用。

4　結(jié)論

綜上所述，將PPP模式引入醫(yī)院領(lǐng)域，有利于我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，有利于滿足群眾日益增長的健康需求，由此可見，社會資本介入公立醫(yī)院、投資公立醫(yī)院成為醫(yī)療健康改革領(lǐng)域未來發(fā)展的新方向[11]。但社會資本進(jìn)入公立醫(yī)院的PPP模式是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其問題和不足也在實踐中逐漸暴露出來，在我國進(jìn)行廣泛、實際地應(yīng)用還需要漫長的過程。但作為一個可行的方向，國家需要在改革中逐步完善相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)；而公立醫(yī)院應(yīng)敞開胸懷，借助新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的東風(fēng)接納先進(jìn)理念和優(yōu)勢資金；此外，社會資本也必須發(fā)揮其自身優(yōu)勢，利用PPP模式尋求與公立醫(yī)院合作的機(jī)會?？傊?，只有多方共同努力才能更好地實現(xiàn)公立醫(yī)院改革的目標(biāo)，滿足人民群眾多樣化、多層次的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。

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SWOT analysis and PPP model discussion on the entry of social capital into public hospital

Li Xinmei, Yin Liangxin. Fujian Medical University Union Hospital, Fuzhou 350000, China

Corresponding author: Yin Liangxin, Email: 81388019@qq.com

Along with the deepening of the new round of medical and health system reform, the country encourages and guides the entry of social capital into medical industry to form a diversified hospital operation pattern. The model of public-private partnership (PPP) is an important path for social capital to participate in medical reform and therefore possesses unique advantages. To identify the prospect of PPP between social capital and public hospital, SWOT model is adopted for analytic demonstration. The paper analyzes the current macro environment and identifies the opportunities and threats of social capital which enters public hospital. Besides, through the comparison with enterprises, the advantages and disadvantages of social capital's participation in public hospital are revealed and corresponding solutions provided, with a view to provide a reference model for the better entry of social capital into public hospital.

Social capital; Public hospital; SWOT analysis; PPP model

10.3969/j.issn.2095-7432.2016.06.005

350000 福州， 福建醫(yī)科大學(xué)附屬協(xié)和醫(yī)院

尹良鑫，Email：81388019@qq.com

（2016-07-19）