黃小隼 海南禧瑞科技有限公司

謝媛 中國國際貿(mào)易促進委員會紡織行業(yè)分會

海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的政策分析

黃小隼 海南禧瑞科技有限公司

謝媛 中國國際貿(mào)易促進委員會紡織行業(yè)分會

海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展是當(dāng)前響應(yīng)21世紀(jì)“海上絲綢之路”、海南國際旅游島戰(zhàn)略的具體發(fā)展路徑，也是海南省海洋經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的必由之路。本文通過市場失靈理論闡述了海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展相關(guān)政策的重要性與必要性，簡要分析了政策管理機制與組織機制在政策實施中的作用，探討了海洋低碳化政策制定與實施的原則性問題并得出結(jié)論。

海洋經(jīng)濟 低碳化 政策分析 海南省

一、引言

海南省是中國最大的海洋省份，海域面積約200萬平方公里，約占全國2/3的海域面積，是名副其實的海洋超級大省。

自1988年建省辦特區(qū)以來，海南就利用自身政策優(yōu)勢，試圖探索一條適合海南經(jīng)濟發(fā)展的道路。但由于工業(yè)基礎(chǔ)的薄弱以及政策導(dǎo)向的失誤，并沒有找到適合海南經(jīng)濟發(fā)展的模式。1999年，海南省政府確立“建設(shè)生態(tài)省”的發(fā)展戰(zhàn)略。海南開始嘗試在自身優(yōu)勢資源上尋找突破口。自我縱向比較，取得了較為明顯的成效。然而，數(shù)據(jù)表明，海南省在啟動“生態(tài)省”建設(shè)后，并沒有實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。作為全國海洋面積最大的省份，海洋面積是廣東省的五倍，但2015年GDP僅為廣東1/20，海洋生產(chǎn)總值不到廣東的一成。與海洋大省的身份極不匹配，甚至十分尷尬。另一方面，粗放型的海洋經(jīng)濟發(fā)展模式對海洋生態(tài)環(huán)境造成了較大程度的破壞，部分濱海區(qū)域因過度開發(fā)，生態(tài)已經(jīng)無法恢復(fù)。面對這些狀況，如何維護好海南的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢并實現(xiàn)海洋經(jīng)濟的快速增長目標(biāo)，實施低碳化的海洋經(jīng)濟發(fā)展模式是唯一選擇。

二、海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展政策環(huán)境分析

1.市場失靈理論。簡單來說，市場失靈理論認為由于壟斷、外部性、信息不完全和在公共物品領(lǐng)域，僅僅依靠價格機制來配置資源無法實現(xiàn)效率—帕累托最優(yōu)，就出現(xiàn)了市場失靈。

在海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展過程中，靠市場經(jīng)濟無法解決海洋資源的公平分配也無法解決碳排放的外部性問題，最終決定了政府引導(dǎo)力量的不可替代性。這是因為在海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展過程中有兩大缺陷無法完全依靠市場機制完美解決，一是碳排放具有外部性，自然的市場力量促使企業(yè)滿足自己的利益，而不是社會的整體利益，導(dǎo)致企業(yè)利潤最大化產(chǎn)量與社會福利最大化產(chǎn)量存在偏離，致污染物（CO2）過度排放，無法達到環(huán)境資源配置的帕累托最優(yōu)。二是因為海洋資源具有競爭性與非排他性的公共池塘原理，在海洋經(jīng)濟高效低碳化發(fā)展過程中，實力強的企業(yè)在海洋資源分配中占有絕對的優(yōu)勢，而中小企業(yè)因為資金短缺無法與強實力企業(yè)進行競爭；三是低碳和海洋經(jīng)濟中的大部分產(chǎn)業(yè)，需要預(yù)先投入先進的設(shè)備和技術(shù)，提高生產(chǎn)效率也需要大量的資本投入，并且短期很難減小成本。這些都需要國家在政策和資金等方面給予支持和引導(dǎo)。

2.政策環(huán)境影響。海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展政策導(dǎo)向的重要性，是因為海洋經(jīng)濟與低碳化的公共物品屬性將導(dǎo)致市場失靈所決定的。但當(dāng)政策體制不完善，政策組織機制不健全時，海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展與政府績效考核之間存在矛盾，政府財政、人力資源投入不足、財稅政策的公平性和持續(xù)性難以保障、甚至是政府短視的選擇都會出現(xiàn)政策失靈現(xiàn)象。如果是政策失誤，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟停滯或倒退，后果不堪設(shè)想。

海南經(jīng)濟長期落后，客觀上與建省晚、起點低、缺乏大陸腹地有關(guān)，但也與早期海南經(jīng)濟的政策導(dǎo)向失誤有關(guān)。1988年，海南建省創(chuàng)辦全國最大的經(jīng)濟特區(qū)。當(dāng)時，海南就吸納海內(nèi)外資金400多億元，出現(xiàn)了“十萬人才下海南”的可喜景象。由于當(dāng)年特區(qū)政策沒有起到正確的導(dǎo)向作用。大批資金投向房地產(chǎn)，引發(fā)賣地炒房狂潮，迅速形成了“房地產(chǎn)泡沫”，并在上世紀(jì)90年代中期破滅。人才退潮、資金撤離，重創(chuàng)了海南經(jīng)濟和海南人民的熱情。海南的特區(qū)政策優(yōu)勢不僅沒有起到推動經(jīng)濟的作用，反而破壞了經(jīng)濟的健康發(fā)展。

政策導(dǎo)向性的錯誤還體現(xiàn)在“重陸輕?！钡睦砟钌希Ｄ鲜『Ｑ竺娣e約占全國的2/3，最大的資源優(yōu)勢是海洋。而論海洋經(jīng)濟實力，海南比其中任何一個沿海省市都要弱。成為典型的大海洋，小產(chǎn)業(yè)格局。海南丟棄最寶貴的資源，將最大的“比較優(yōu)勢”變成了最大的“比較劣勢”。

2010年海南國際旅游島戰(zhàn)略實施，戰(zhàn)略的六個定位與生態(tài)低碳發(fā)展密切相關(guān)，海南省海洋經(jīng)濟迎來低碳化發(fā)展的新機遇。但圍繞海南國際旅游島戰(zhàn)略實施的幾年，海南房地產(chǎn)業(yè)卻得到了爆發(fā)式的增長，數(shù)據(jù)顯示，第二產(chǎn)業(yè)的增長主要由建筑業(yè)拉動。房地產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長和政府財政收入有明顯的拉動作用。但房地產(chǎn)建筑業(yè)是高碳排產(chǎn)業(yè)，建筑材料（如鋼材、水泥、合金、磚石等）生產(chǎn)過程中將消耗大量化石燃料，不利于海南省經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，也不利于海南經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整與升級，更要警惕海南房地產(chǎn)泡沫的歷史教訓(xùn)。

由此可見，海南省海洋經(jīng)濟發(fā)展并沒有在國家戰(zhàn)略落實后走入高速發(fā)展的快車道。事實上，海南省對房地產(chǎn)的放任，已經(jīng)損害到海洋經(jīng)濟資源和海洋經(jīng)濟的健康發(fā)展，令人堪憂。

根據(jù)海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的特點，政策引導(dǎo)因素必不可少。當(dāng)?shù)胤秸吖芾頇C制、組織機制、監(jiān)管體系不夠完善時?；?qū)?dǎo)致政策的失靈。面對新一輪國家戰(zhàn)略在海南的落地實施，海南需要進一步加強政策管理機制和政策組織機制上的改革，提高海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的管理水平。

三、海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的政策機制分析

1.政策的管理機制分析。中國人民大學(xué)氣候變化與低碳經(jīng)濟研究所認為：完善的經(jīng)濟發(fā)展的管理機制，應(yīng)符合PDCA（Plan, Do, Check, Action）循環(huán)的要求，進而運用符合PDCA循環(huán)要求的管理機制來對生產(chǎn)者和消費者進行管理。[1]

海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展既符合一般陸域經(jīng)濟低碳化發(fā)展的通性，也具有獨特的海洋特性。海南省也是全國最大的經(jīng)濟特區(qū)和島嶼海洋生態(tài)省，政策管理機制的設(shè)計要具有針對性。海南省政府在中央國務(wù)院及各部委對低碳發(fā)展的總體規(guī)劃下，不但完善自己的管理機制，理順省政府與海洋經(jīng)濟生產(chǎn)部門、個人等市場主體間的相互關(guān)系，為不同主體提供行動目標(biāo)，搭建行動框架，制定行動規(guī)范，促進海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的有序化。

完善管理機制不僅是政府在此過程中的重要行為，也是海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的戰(zhàn)略手段和制度性保障。只有通過制定符合海南省特殊省情的海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的管理體制，才能有效保障海南省實現(xiàn)“十三五”制定的海洋經(jīng)濟目標(biāo)和低碳目標(biāo)。

當(dāng)前海南政策體系的管理機制還不完善。經(jīng)濟工作的形勢壓力很大，往往會疏忽了碳排放的控制。PDCA循環(huán)還沒有有效地搭建，在計劃階段（P）：對應(yīng)國家下達的指標(biāo)，制定規(guī)劃不夠及時，缺乏規(guī)劃出臺后的細則和實施方案。在執(zhí)行階段（D）：要求政府、經(jīng)濟體、個人三者之間的具有契約精神、法治精神。很多時候，政策的下達就是一紙空文，這是海洋經(jīng)濟低碳化政策管理的要點和難點。對于檢查階段（C）：海南省當(dāng)前要避免的是檢查工作的形勢主義，同時，政策執(zhí)行效果的評估體系必須完善，需要研究出一套切實可行的績效考核辦法。處置階段（A）：對于海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展，在保證碳排放目標(biāo)的控制和環(huán)境治理不斷向好的情況下，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，建設(shè)“海南強省”是海南海洋經(jīng)濟發(fā)展的主要目標(biāo)。目標(biāo)的階段化分解，是這個階段要處理的首要問題，目標(biāo)分解的越詳細、越具體，為下一階段訂制的PDCA循環(huán)目標(biāo)才能更有效果，政策的制定才更具針對性。

2.政策的組織機制分析。在任何一種經(jīng)濟運行機制中組織協(xié)調(diào)機制都是至關(guān)重要的，它在經(jīng)濟活動中的功能主要是消除隔閡、協(xié)調(diào)不同行為主體間的利益差異和沖突，在多個組織之間求同存異、形成合力，實現(xiàn)有序和高效的經(jīng)濟運行。

政府組織機構(gòu)的設(shè)立，并不是一味的以不變應(yīng)萬變，是根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展的需要不斷優(yōu)化調(diào)整的，中央政府到各省政府之間、省政府到市縣政府之間、不同行業(yè)主管部門之間，在行使各自職能時，會產(chǎn)生各種各樣的協(xié)調(diào)問題和矛盾，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府改革的深入，政府部門間關(guān)系的問題逐漸成為關(guān)注的焦點，只有在政府各部門之間和各級政府之間有一個健全的組織協(xié)調(diào)機制，才能更好地提高政策的效率。

國家戰(zhàn)略目標(biāo)為海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展政策提供了基本任務(wù)和總體框架，國家層面考慮制訂發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，各職能部門據(jù)此制定與其一致的基本政策；同時，地方政府制定基層政策時，應(yīng)當(dāng)以貫徹發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)，以本省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展現(xiàn)狀為依據(jù)，因地制宜制定政策。由此，建立與完善自上而下與自下而上相結(jié)合的政策體系。

我們可以從海南省低碳化發(fā)展來看我國的低碳化組織結(jié)構(gòu)：第一層級，有國務(wù)院牽頭設(shè)立低碳經(jīng)濟發(fā)展委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)國家層面的低碳經(jīng)濟發(fā)展工作，委員會成員由國家發(fā)改委等相關(guān)部委組成。委員會主任由國務(wù)院總理擔(dān)任。第二層級為海南省層級。2007年，海南省政府決定成立海南省應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組）。領(lǐng)導(dǎo)小組由省長擔(dān)任組長，副省長擔(dān)任副組長，34家單位的領(lǐng)導(dǎo)為其主要成員。第三層級由海南省下屬各市、縣政府相應(yīng)成立本市、縣應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)當(dāng)?shù)厥?、縣的應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排工作。在省級輔助層上，2010年成立的海南低碳經(jīng)濟政策與產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院重點對海南低碳經(jīng)濟政策及發(fā)展戰(zhàn)略、新能源及節(jié)能減排技術(shù)、低碳生活模式設(shè)計與示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃等方面的課題開展研究，并為政府的低碳政策等提供咨詢服務(wù)。

政策下達的流暢性和政策反饋的及時性是檢驗組織機制是否完善的重要手段，海南1988年建省之初，即按中央要求首創(chuàng)并成功建立起全面的省直管縣體制。至今這項改革措施已經(jīng)得到了推廣和應(yīng)用。對于海南海洋經(jīng)濟而言，沿海市縣無論在經(jīng)濟總量和數(shù)量上都占有絕對的優(yōu)勢。海南省直管縣的組織架構(gòu)，不僅有利于省政府對全省的一盤棋考慮，使海洋產(chǎn)業(yè)的妥善合理布局，避免各自為政的條塊分割，在政策通道上則有利于政策的下達和反饋。由于低碳目標(biāo)的控制基本是由上而下的目標(biāo)管理模式，減少了政策下達的層級，做到省縣管理直達，利于及時的溝通并提高政策制定的針對性和實效性，一縣一地的不同環(huán)境變化都最快的時間得到反應(yīng)。減少了政策失靈和政策施行的阻礙，較為有效地提高行政效率和節(jié)約行政成本。

四、海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的政策體系建議

1.戰(zhàn)略性與實施性。海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展政策體系的頂層設(shè)計應(yīng)該是國家層面的設(shè)計，這是海南省制訂本省低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想。國家減排的目標(biāo)分配，是指導(dǎo)海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性文件，同時，在頂層設(shè)計的綱要指導(dǎo)下，海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展細則應(yīng)該作為底層政策設(shè)計的具體指導(dǎo)，使底層政策具有可操作性，避免過于抽象、籠統(tǒng)，否則政策執(zhí)法中會難以操作和實施。

2.規(guī)范性與靈活性。海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的政策體系，在治理手段上應(yīng)該運用多種的管理手段：如激勵性政策工具、懲罰性政策工具、管制型政策工具、考核型政策工具、指導(dǎo)型政策工具等。靈活運用。同時，各種工具必須符合國家法律法規(guī)，合理合法，解決海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的實際問題。

3.系統(tǒng)性和協(xié)同性。海南省海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及方面很多。不僅產(chǎn)業(yè)復(fù)雜（按照國家標(biāo)準(zhǔn)《海洋及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》標(biāo)準(zhǔn)， 我國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計包括 2個門類的380個小類，涉及國民經(jīng)濟行業(yè)分類 20個門類的313個小類），而且涉及的管理部門眾多（如漁業(yè)由農(nóng)業(yè)部門、低碳化由能源部門、海洋交通運輸業(yè)由交通運輸部門管理等）。政策體系作為一個整體不僅包括了多項政策，每個政策又包含多項子政策，因此政策體系必須有機聯(lián)系，互相協(xié)調(diào)。在政策系統(tǒng)內(nèi)，各子政策能較好地協(xié)調(diào)，才能最大限度發(fā)揮整體性功能作用。系統(tǒng)性與協(xié)同性應(yīng)融合融入政策設(shè)計和運行中，使政策體系更加規(guī)范，政策各層設(shè)計縱橫互動，彼此協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政策間的協(xié)同性，運行良好。另一個含義是政策體系的管理者與管理者之間，管理者與執(zhí)行者之間都能保持良好的運行態(tài)勢。

4.地域性與時效性。海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展政策的制定應(yīng)以海南的海洋經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和碳排放現(xiàn)狀為依據(jù)，反映出海南省海洋經(jīng)濟發(fā)展趨勢和的碳排放特征，具有很強的區(qū)域特性和海洋特性。同時，海南省海洋經(jīng)濟低碳化政策必須具有時效性，即政策出臺及時性、和實施的有效性，我國在低碳化發(fā)展過程中，不乏有力度和效用的政策，但有時候政策出臺的機會不合適，政策就會顯得毫無意義?；蚴轻槍π圆粡?，也會起到無的放矢作用，解決好政策的時效性，才能提高政策的效用，起到事半功倍的作用。

五、結(jié)論

（1）海南省海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展應(yīng)秉承 “創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的頂層政策指導(dǎo)思路，堅定生態(tài)示范省建設(shè)，打造“海洋生態(tài)強省”。（2）建立完善的政策管理機制與組織機制；推進實行責(zé)任、權(quán)力與負面清單機制，控制政策的責(zé)權(quán)范圍和制度邊界；研究各部門切實可行的政策周期PDCA循環(huán)管理辦法；試點“雙隨機、一公開”的政策監(jiān)管模式，配合省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，充分發(fā)揮政策的監(jiān)管效力。（3）利用海南的政策環(huán)境優(yōu)勢，完善海南海洋經(jīng)濟低碳化發(fā)展的政策體系建設(shè)，堅持民主參與和服務(wù)公眾的原則，要充分吸收社會團體、個人、專家學(xué)者、權(quán)威機構(gòu)參與規(guī)劃編制，提高規(guī)劃時效性、科學(xué)性、公平性；做好政策的前、中、后期管理，及時評估政策執(zhí)行效果，積極開展政策創(chuàng)新，管理機制創(chuàng)新，運用靈活有效的政策組合來推進海洋經(jīng)濟高效低碳化的發(fā)展。

[1]中國人民大學(xué)氣候變化與低碳經(jīng)濟研究所.中國低碳經(jīng)濟年度報告[M].北京：石油工業(yè)出版社，2015